Опыт разработки и реализации целевых программ регионального развития в России(и 56)

Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития России.

Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой, -высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов - участников программ.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

1) необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

2) комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

3) отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

4) необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе:

• создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - " точек роста", объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;

• создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе: 1) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание " режима наибольшего благоприятствования", в первую очередь для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство; 2) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;

• развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

• участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут являться:

• проблемы ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.);

• вопросы содействия развитию малого предпринимательства;

• комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

• участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

• проблемы социальной ориентации - поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т.д.;

• проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

. Региональные программы общефедерального значения, относящиеся к территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России (программы " Малочисленные народы Севера", " Миграции", " Чернобыль" и др.). Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне федеральных органов государственной власти с привлечением в ряде случаев администраций регионов. Целью этих программ является обеспечение неотложных федеральных нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение программ ложится на федеральные органы власти.

2. Региональные программы межрайонного значения, реализуемые на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России (программы " Возрождение Волги", " Каспий", " Освоение Нижнего Приангарья" и др.). Программы разрабатываются и осуществляются на уровне федеральных органов государственной власти с более активным привлечением администраций субъектов Российской Федерации. Целью этих программ является обеспечение приоритетных федеральных и государственных (на уровне субъектов Федерации) нужд и преодоление крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные и региональные органы государственной власти.

3. Региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации. Эти программы разрабатываются и реализуются в основном на уровне администраций субъектов Федерации. Целью программ является обеспечение неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций.

4. Региональные межмуниципальные программы, осуществляемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта Российской Федерации, а также на территории нескольких муниципальных образований (программы " Кавказские Минеральные Воды", " Курилы", " Краснодарское водохранилище"). Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, а в тех случаях, когда решается крупная региональная проблема значительного общероссийского значения, - с участием федеральных органов власти. Целью программ является обеспечение приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодоление региональных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

5. Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, реализуемые на территории одного муниципального образования (программы по развитию города-курорта Сочи, сохранению исторической части Санкт-Петербурга, оздоровлению экологической обстановки городов Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил, Братск и др. Программы разрабатываются и реализуются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций. Целью программ является обеспечение неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодоление локальных чрезвычайных ситуаций. Основная ответственность за выполнение указанных программ ложится на муниципальные, региональные и федеральные органы власти.

Рассмотренное распределение действующих программ носит не формальный, а сущностный характер, отражая масштабность решаемых в программах проблем в соответствии с возникающими федеральными, региональными и муниципальными нуждами.

Разработка региональных программ – это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней.

Региональные программы классифицируются по территориальной принадлежности, функциональной ориентации, содержанию решаемых проблем, масштабности, отраслевой локализации, хронологии возникновения проблем.

Конкретные региональные программы могут быть классифицированы:

- по территориальной принадлежности (областная),

- по функциональной ориентации (экологическая),

- по масштабности (узкоспециализированная),

- по продолжительности (среднесрочная).

Специфика региональных программ

Специфика региональных программ состоит в том, что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекает из общегосударственных и территориальных интересов.

Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления РФ. Управление проектированием и реализацией региональных программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование региональных программ осуществляется, в основном, за счет субсидий государства. Другими источниками являются иностранные инвестиции, частные капиталовложения.

По сравнению с государственными, региональные программы отличаются небольшими объемами работ и ресурсных затрат и обладают: целевой направленностью, точной адресностью, ограниченными временными интервалами, и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России.

Механизм реализации региональных программ вписывается в комплекс хозяйственно-рыночных отношений региона и систему общероссийского рынка.

Основные задачи региональных программ:

1) выравнивание межрайонных различий по показаниям экономического, социального и научно-технического развития;

2) формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;

3) сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;

4) максимально эффективное использование материальных, природных и трудовых ресурсов региона;

5) развитие производственных сфер в соответствии с государственной селективной структурной политикой;

6) охрана окружающей среды;

7) преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;

8) формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;

9) духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

Состав и структура комплексной программы

Социально-экономическое развитие региона – перечень и взаиморасположение разделов, отражающих содержательную и функциональную характеристики принятого к реализации программного проекта.

Эффективность региональных программ. Под эффективностью региональных программ следует понимать прямую экономическую эффективность (выгодность) решения поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий; иначе говоря, следует определить, насколько предложенный вариант достижения цели экономически выгоднее всегда имеющихся альтернативных ва­риантов. Кроме того, полезно и практически возможно оценить эконо­мическую эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот). Было бы полезно также оценивать эф­фект (или экономию) затрат на решение поставленной проблемы в программном варианте по сравнению с вариантом, когда подобная программа не будет разрабатываться и выполняться (т. е. оценить по­следствия развития региональной ситуации без использования пред­ложенной программы).

Результативность программы следует понимать, во-первых, как ме­ру соответствия ее ожидаемых результатов поставленной цели, во-вто­рых, как степень приближения к последней и, в-третьих, как прямые позитивные воздействия на социальную, демографическую, экологи­ческую ситуацию в регионе, а также на определяющие ее параметры экономического развития. При оценке результативности программы но второму из этих критериев важно максимально корректно выра­зить качественно-количественные параметры программной цели, а в ряде случае — и конкретизирующих ее задач. Это должно быть делом са­мих разработчиков программ, обязательным условием включения предлагаемых ими заданий в состав любой программы, финансируе­мой из федерального бюджета.

Следует ввести в практику порядок, по которому экспертиза вы­полнения программ должна быть комплексной и не замыкаться толь­ко на финансовых вопросах. Главное для каждой программы — до­стижение результатов и обеспечение эффективности каждой програм­мы, и в этом направлении следует переориентировать деятельность института экспертизы проектов целевых программ и хода их реали­зации.