Международные конвенции и договоры в области охраны и использования

водных ресурсов [3]

РБ является стороной 13 глобальных и 10 европейских международных конвенций

и протоколов. В области регулирования водных отношений основными международными

документами являются:

1. Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и

международных озер (Хельсинкская);

2. Протокол по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и

использованию трансграничных водотоков и международных озер;

3. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном

контексте (ЭСПО);

4. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе

принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся

окружающей среды (Орхусская).

Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и

международных озер Европейской экономической комиссии Организации Объединенных

Наций подписана 17 марта 1992 г. в г. Хельсинки, Финляндия. Конвенция является

единственным действующим международно-правовым инструментом рамочного

характера в области трансграничных пресных водных ресурсов. К настоящему времени

почти все страны Европы предприняли меры по установлению сотрудничества для

управления трансграничными водными ресурсами, заключив двусторонние и

многосторонние соглашения и учредив совместные органы для содействия

трансграничному водному сотрудничеству. Конвенция ЕЭК ООН служит моделью для

соглашений и договоренностей в области трансграничного сотрудничества. Конвенция

также способствовала продвижению бассейнового подхода к управлению водными

ресурсами в европейском регионе. Многие бассейновые соглашения основаны на

Конвенции, как например, Конвенция по охране реки Дунай, соглашения по озеру

Пепси/Чудское, рекам Сава, Мёз/Маас, Рейн и Шельда.

На сегодняшний день в Конвенции участвуют 37 государств ЕЭК ООН и

Европейский Союз. Опираясь на достигнутые успехи, Стороны Конвенции в 2003 г.

внесли в нее поправки для того, чтобы сделать Конвенцию открытой для стран, не

входящих в регион ЕЭК ООН, таким образом, делая Конвенцию и ее

межправительственную организационную структуру доступной для всех регионов мира. С вероятным вступлением поправок в силу несколько позднее в 2012 году, ожидается, что Конвенция значительно повысит свою роль в связи с таким расширением, выиграв от обмена опытом и содействия трансграничному водному сотрудничеству на глобальном уровне. Указом Президента Республики Беларусь от 21 апреля 2003 года № 161Республика Беларусь присоединилась к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, а 27 августа 2003 года Хельсинская

Конвенция вступила в силу для Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 2 Конвенции управление водными ресурсами

осуществляется таким образом, чтобы потребности нынешнего поколения

удовлетворялись без ущерба для возможности будущих поколений удовлетворять свои

собственные потребности. Кроме того, Стороны Конвенции осуществляют

сотрудничество на основе равенства и взаимности, в частности, путем заключения

двусторонних и многосторонних соглашений с целью выработки согласованной политики,

программ и стратегий, охватывающих соответствующие водосборы или их части, для

обеспечения предотвращения, ограничения и сокращения трансграничного воздействия и

с целью охраны трансграничных вод.

В соответствии со статьей 4 Конвенции Стороны разрабатывают программы

мониторинга состояния трансграничных вод.

В соответствии со статьей 9 Конвенции Стороны конкретно устанавливают

границы водосбора или его части (частей), в отношении которых осуществляется

сотрудничество, т.е. сотрудничество проводится по бассейнам трансграничных рек и

международных озер.

Исходя из данных положений Конвенции, можно сделать выводы о необходимости

шагов по реализации в водном законодательстве РБ положений о бассейновом управлении

и мер, направленных на организацию системы мониторинга и оценки качества

поверхностных вод, совместимых с аналогичными системами в приграничных странах.

Протокол по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию

трансграничных водотоков и международных озер 1992 года подписан 17 июня 1999 года

в г. Лондоне, Великобритания. Указом Президента Республики Беларусь от 31.03.2009 №

159 Республика Беларусь присоединилась к Протоколу по проблемам воды и здоровья к

Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных

озер. Целью Протокола является содействие на всех соответствующих уровнях, т.е. в

общегосударственном масштабе, а также в трансграничном и международном контексте,

охране здоровья и благополучия человека в рамках устойчивого развития путем

совершенствования управления водохозяйственной деятельностью, включая охрану

водных экосистем, и предотвращения, ограничения и сокращения степени

распространения заболеваний, связанных с водой.

В соответствии со статьей 4 Стороны Протокола принимают все соответствующие

меры для предотвращения, ограничения и сокращения степени распространения

заболеваний, связанных с водой, в рамках комплексных систем управления

водохозяйственной деятельностью, целью которых являются устойчивое использование

водных ресурсов, обеспечение такого качества воды в окружающей среде, которое не

угрожает здоровью человека, и охрана водных экосистем. Стороны Протокола принимают

все соответствующие меры в целях обеспечения адекватного снабжения питьевой водой

хорошего качества. Это включает охрану водных ресурсов, которые используются в

качестве источников питьевой воды, очистку воды и создание, совершенствование и

обслуживание коллективных систем; эффективной охраны водных ресурсов,

используемых в качестве источников питьевой воды, и их соответствующих водных

экосистем от загрязнения из других источников, включая сельское хозяйство,

промышленность и другие сбросы. Также необходимо принятие достаточных мер по

охране здоровья человека от связанных с водой заболеваний, возникающих в результате

использования воды для рекреационных целей использования воды для аквакультуры,

использования сточных вод для ирригации или использования отходов обработки сточных

вод в сельском хозяйстве.

В соответствии со статьей 5 Протокола управление водными ресурсами следует, по

мере возможности, осуществлять комплексным образом управление водными ресурсами

на основе водосборных площадей в целях обеспечения тесной связи между социально-

экономическим развитием и охраной природных экосистем. Доступ к информации и

участие общественности в процессе принятия решений по вопросам воды и здоровья

необходимы, среди прочего, в целях улучшения качества принимаемых решений и

содействия их осуществлению, обеспечения осведомленности общественности о

соответствующих вопросах, предоставления общественности возможности выражать свое

беспокойство и предоставления возможности государственным органам должным образом учитывать такое беспокойство.

В соответствии со статьей 6 Протокола каждая из Сторон устанавливает и

публикует национальные и/или местные целевые показатели в отношении норм и уровней

результативности, которые необходимо достигать или поддерживать для обеспечения

высокого уровня защиты от заболеваний, связанных с водой. В целях содействия

достижению целевых показателей каждая из Сторон разрабатывает на трансграничном,

национальном и/или местном уровне, предпочтительно ориентируясь на водосборные площади, планы управления водохозяйственной деятельностью. Такие планы могут быть

составной частью других соответствующих планов, программ или документов.

Для полной реализации положений Протокола в РБ необходимо предпринять шаги,

направленные на внедрение в водное законодательство положений, направленных на

организацию бассейнового управления водными ресурсами, включения термина «водные

экосистемы» и мер, направленных на их защиту и сохранение, расширение участия

общественности в управлении водными ресурсами.

Конвенция ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном

контексте, или так называемая Конвенция ЭСПО, принята 25 февраля 1991 в г. Эспо

(Финляндия) и вступила в силу 10 сентября 1997 г. Указом Президента Республики

Беларусь от 20 октября 2005 г. № 487 Республика Беларусь присоединилась к Конвенции

ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

В соответствии со статьей 2 Конвенции Стороны на индивидуальной или

коллективной основе принимают все надлежащие и эффективные меры по

предотвращению значительного вредного трансграничного воздействия в результате

планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю за ним. Каждая

Сторона принимает необходимые законодательные, административные или другие меры

для осуществления положений настоящей Конвенции, включая виды деятельности,

перечисленные в Добавлении I, которые могут оказывать значительное вредное

трансграничное воздействие, установление процедуры оценки воздействия на

окружающую среду, создающей возможность для участия общественности, и подготовку

документации об оценке воздействия на окружающую среду.

В Добавлении I в качестве перечня видов деятельности, на которые

распространяется Конвенция, указываются:

- крупные плотины и водохранилища,

- деятельность по забору подземных вод в случае, если годовой объем забираемой

воды достигает 10 миллионов кубических метров или более.

Кроме того, в данный перечень входят сооружение водоемких предприятий, таких

как химические комбинаты, тепловые электростанции и др., т.е. положения Конвенции

могут затрагивать значительное число водных объектов в РБ.

Для реализации в полной мере положений Конвенции необходимо развитие

водного законодательства в части ведения мониторинга и оценки качества вод,

сопоставимой с системами мониторинга и оценки соседних стран, что позволит проводить

оценку воздействия на окружающую среду для трансграничных водных объектов на уровне, соответствующем международным стандартам.

Выводы

Положения международных Конвенций, стороной которых является РБ, в части

управления водными ресурсами указывают на следующее:

1. Основной единицей управления трансграничными водами является речной

бассейн.

2. Программы мониторинга поверхностных вод должны быть направлены на

изучение состояния водных экосистем.

3. Необходимо предусматривать разработку на национальном уровне механизмов

оценки качества трансграничных поверхностных вод, сопоставимых с

соседними странами. Поскольку все основные речные бассейны РБ являются

трансграничными, то необходимо провести единую для всех поверхностных

вод разработку технических нормативных правовых актов, регулирующих

вопросы оценки качества поверхностных вод, сопоставимых с аналогичными

системами в соседних странах, в том числе и странах ЕС.

4. Необходимо предусматривать создание механизмов, обеспечивающих активное

участие общественности в процессе управления водными ресурсами каждого

речного бассейна.

Водная стратегия Республики Беларусь на период до 2020 года[3]

Стратегическая цель в области сохранения водного потенциала страны состоит в

повышении эффективности использования и улучшении качества водных ресурсов,

сбалансированных с потребностями общества и возможным изменением климата.

Для достижения этой цели потребуется комплексный подход к решению

организационных, правовых и финансово-экономических проблем водопользования и

охраны вод [3].

Реализация главных направлений управления водными ресурсами предполагает:

- развитие системы платного водопользования на основе эколого-экономической

оценки водных ресурсов;

- повсеместное внедрение прогрессивных энерго- и ресурсосберегающих

технологических процессов, обеспечивающих снижение удельного водопотребления, а

также переход на мало- и безводные технологии производства;

- внедрение комплексных природоохранных разрешений для природо-

пользователей, осуществляющих экологически опасную деятельность;

- внедрение наилучших технических методов для комплексного предотвращения и

контроля загрязнения окружающей среды;

- анализ и учет влияния стихийных гидрометеорологических явлений и возможного

изменения климата на водные ресурсы;

- внедрение технологий по улучшению качества отводимых сточных вод.

Систематизация указанных направлений, а также анализ современного состояния и

проблем водохозяйственного комплекса позволяют определить долгосрочные

стратегические цели развития водохозяйственного комплекса страны.

К долгосрочным стратегическим целям относятся:

1. Охрана и восстановление нарушенных водных объектов. Охрана и восстановление

нарушенных водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически

благоприятные условия для жизни населения и функционирования водных экосистем,

предполагает решение задач по снижению антропогенной нагрузки на водные объекты,

охране подземных вод от загрязнения, реабилитации водных объектов и ликвидации

накопленного экологического вреда.

Для снижения антропогенной нагрузки на водные объекты необходимо реализовать

комплекс мер, включающий мероприятия по:

- обеспечению практического правоприменения принципов экологического

нормирования на основе нормативов допустимого воздействия на водные объекты;

- совершенствованию нормативных правовых актов по нормированию предельно

допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых в

окружающую среду и в систему коммунальной канализации;

- экономическому стимулированию сокращения объемов сбросов загрязняющих

веществ в составе сточных вод;

- внедрению наилучших технических методов очистки сточных вод;

- снижению загрязнения поверхностных и подземных вод при добыче полезных

ископаемых;

- развитию технического регулирования в области очистки сточных вод;

- по ограничению трансграничного переноса загрязняющих веществ.

2. Гарантированное обеспечение водными ресурсами населения и отраслей

экономической деятельности. Гарантированное обеспечение водными ресурсами

населения и отраслей экономической деятельности предполагает:

- создание условий для устойчивого обеспечения отраслей экономики водой в

необходимых объемах и требуемого качества;

- содействие инновациям, обеспечивающим водосбережение и снижение затрат на

водоподготовку, водоснабжение и водоотведение;

- совершенствование ценовой политики на воду в целях исключения

необоснованного использования воды питьевого качества на технологические нужды

промышленных предприятий;

- снижение потерь воды при транспортировке от источника к потребителю;

- своевременную реконструкцию и ремонт водохозяйственных объектов.

3. Оптимизация водопользования. Оптимизация водопользования достигается путем

повышения эффективности использования водных ресурсов, снижения удельного водопотребления в промышленном и сельскохозяйственном секторе, уменьшения

непроизводительных потерь воды, сокращения общего объема изъятия водных ресурсов.

Основным направлением повышения рационального использования водных

ресурсов является экономическое стимулирование сокращения удельного

водопотребления, непроизводительных потерь воды и внедрения водосберегающих

технологий, увеличение объемов повторного использования очищенных сточных вод,

поверхностного стока и использования дренажных вод, снижение объемов использования

питьевой воды на технологические нужды.

4. Гарантированное обеспечение населения качественной питьевой водой.

5. Обеспечение защищенности населения и отраслей экономики от негативного

воздействия вод. Обеспечение защищенности населения и отраслей экономики от

наводнений и иного негативного воздействия вод включает в себя:

- снижение рисков и ущерба от такого воздействия;

- обеспечение надежности гидротехнических сооружений;

- регулирование хозяйственного использования территорий, подверженных

периодическому затоплению и другим опасным гидрологическим явлениям;

- развитие систем их прогнозирования и предупреждения.

6. Гармонизация водного законодательства Республики Беларусь с

законодательством стран Европейского союза. Республика Беларусь подписала ряд

международных договоров, выполнение которых должно способствовать гармонизации

водного законодательства Республики Беларусь с законодательством стран Европейского

союза.

В связи с этим необходимо развитие системы нормативных правовых актов по

следующим направлениям:

- совершенствование подходов к управлению водными ресурсами, в том числе

поэтапная реализация принципа бассейнового управления;

- создание системы оценки влияния на водные объекты точечных и диффузных

источников загрязнения;

- совершенствование систем мониторинга поверхностных и подземных вод,

классификации качества поверхностных и подземных вод, системы нормирования сбросов

химических и иных веществ в составе сточных вод.

7. Создание органов бассейнового управления. Организация управления в области

использования и охраны водных ресурсов в Республике Беларусь строится на основе административно-территориального деления.

В международной практике широко применяется другой подход, основанный на

комплексном управлении водными ресурсами. Основополагающим для данного подхода

является признание того факта, что речной бассейн – идеальная единица для организации

управления водными ресурсами, включая подземные воды. Ключевой составляющей

успешного функционирования бассейнового принципа считается его самоокупаемость

(пользователь и загрязнитель платят), финансовая солидарность (расходование средств в

соответствии с установленными приоритетами) и финансовые стимулы.

Согласно международной практике, институциональное управление осуществляется

наблюдательным советом и исполнительным органом. В функции наблюдательного

совета входят вопросы стратегического планирования и контроль за деятельностью

исполнительного органа. Исполнительный орган действует по принципу самоокупаемости

и осуществляет оперативную деятельность, связанную с планированием и реализацией

конкретных мероприятий.

8. Обеспечение правовой и организационной основ участия общественности в

принятии управленческих решений. Обеспечение правовой и организационной основ

участия общественности в принятии управленческих решений требует широкого

привлечение общественности к процессу обсуждения экологических проблем и принятия

решений, делегирование властных полномочий на региональный уровень при реализации

планов и выполнении мероприятий.

Выводы

Анализ стратегических документов Республики Беларусь, прямо или косвенно

затрагивающих вопросы регулирования водных отношений, показывает следующее:

1. Необходимость закрепления в новой редакции Водного кодекса положений,

отражающих необходимость перехода на бассейновый принцип управления водными

ресурсами.

2. Необходимость внесения в новую редакцию положений о более широком и

полноценном участии общественности в управлении охраной и использования водных

ресурсов через бассейновые советы.

3. Целесообразность внесения в новую редакцию Водного кодекса положений

ВРД, направленных на оценку и достижение экологических целей (отличного или

хорошего качества вод) в сфере управления водными ресурсами.

4. Необходимость разработки документов (ТКП), направленных на развитие системы оценки качества вод и водных экосистем.

Бассейновое управление водными ресурсами[3]

Управление в области использования и охраны водных ресурсов в РБ в

соответствии со статьей 31 ВК «Основные принципы в области использования и охраны

вод» построено на основе административно-территориального деления, где выделяются

структурообразующие уровни: республика – область – район. В соответствии с Водным

кодексом функции управления в области использования и охраны вод осуществляют

Совет Министров Республики Беларусь, Минприроды (по отдельным важным вопросам и

ряд других министерств (Минздрав, МЧС, МЖКХ, Минсельхозпрод) и местные органы

власти и управления на уровне областей, городов, районов и других образований.

Минприроды реализует свои полномочия напрямую, либо посредством системы

областных комитетов и районных (городских) инспекций. Ответственность за

координацию деятельности между различными министерствами и субъектами водных

отношений в масштабе страны возложена на Минприроды. В системе Минприроды

непосредственно вопросами управления водным хозяйством занята лишь небольшая часть

персонала министерства, областных комитетов и в какой-то мере городских и районных

инспекций. Этого явно недостаточно, чтобы на надлежащем уровне осуществлять

координацию по управлению водными ресурсами в масштабах всей страны. Следует

отметить, что основными вопросами в деятельности Минприроды являются вопросы

соблюдения водного законодательства.

Проблемы водоснабжения и водоотведения относятся к компетенции МЖКХ,

проблемы контроля питьевой воды и качества воды для купания – к компетенции

Минздрава, проблемы контроля наводнений – к компетенции МЧС, вопросы мелиорации

– к компетенции Минсельхозпрода, проблемы использования водных ресурсов для

судоходства - Минтранса и т.д. Во многих случаях полномочия в отдельных случаях

пересекаются, что не всегда позволяет эффективно решать возникающие проблемы в

области охраны и использования водных ресурсов. Распыление усилий и, соответственно,

финансов, а также ведомственные различия и разные интересы не всегда позволяют

достичь согласованного и сбалансированного подхода при решении водных проблем.

В практике ЕС широко применяется другой подход, основанный на концепции

интегрированного управления водными ресурсами. Основополагающим для концепции

ИУВР является признание того факта, что речной бассейн является идеальной единицей

для организации управления водными ресурсами. Практика ЕС показала, что данный

подход является весьма эффективным. Ключевой составляющей успешного функционирования бассейнового принципа является его самоокупаемость

(водопользователь платит, загрязнитель платит).

Бассейновое управление обычно осуществляется двумя органами – бассейновым

советом и бассейновой комиссией. В функции бассейнового совета, который действует,

как правило, на общественных началах и формируется из числа наиболее

заинтересованных водопользователей (представители органов управления различных

уровней, общественности, предприятий и т.д.), входят вопросы стратегического

планирования и оценка эффективности запланированных мероприятий по охране и

использованию водных ресурсов. Бассейновая комиссия действует по принципу

хозрасчета и осуществляет оперативную деятельность, связанную с планированием и

реализацией конкретных (запланированных бассейновым советом) мероприятий.

Очевидные преимущества бассейнового принципа управления состоят в том, что

он способствует концентрации в одних руках усилий и финансов для решения наиболее

важных проблем данного речного бассейна как единой системы; адекватной расстановке

приоритетов при планировании и осуществлении конкретных мероприятий по

рациональному использованию и охране водных ресурсов; внедрению элементов

интегрированного управления.

Прямых запретов на введение бассейнового управления водными ресурсами в РБ в

ВК нет. Однако, следует отметить, что существующая структура ВК не способствует

введению в действие данного принципа управления водными ресурсами. Для его

непосредственного внедрения наиболее оптимальным является введение новой статьи ВК,

регламентирующей создание бассейновых советов, их количество, задачи и функции,

аналогично статье 28 «Бассейновые округа» Водного кодекса РФ.

Статья Компетенция бассейновых советов

Данная статья отсутствует в действующей редакции ВК. Ее создание логически

соответствует оформлению принципа бассейнового управления водными ресурсами в РБ в

соответствии с подходами ВРД. На основе существующего гидрографического

районирования территории РБ можно выделить 5 основных бассейнов рек, для которых

надо создавать бассейновые советы:

1. Бассейн реки Западная Двина

2. Бассейн реки Днепр

3. Бассейн реки Припять

4. Бассейн реки Западный Буг.

5. Бассейн реки Неман.

Данный подход соответствует выделению речных бассейнов, принятых в

постановлении Совета Министров Республики Беларусь «Об утверждении Положения о

порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и

охраны вод» от 09.10.2007 № 1286 и постановлении Министерства природных ресурсов и

охраны окружающей среды Республики Беларусь «О требованиях к составу и содержанию

схем комплексного использования и охраны вод» от 22.10.2009 № 65. В данной статье

можно определить основные задачи и функции бассейновых советов:

Минприроды имеет право создавать бассейновые советы для речных бассейнов,

расположенных в границах Республики Беларусь. Бассейновые советы создаются для

бассейнов рек Днепр, Припяти, Западной Двины, Неман, Западный Буг. В случае

необходимости Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды может

выделить дополнительные речные суббассейны и организовать для них соответствующие

бассейновые советы. Границы речных бассейнов и специализированные карты, в которых

они определены, утверждаются Минприроды.

В состав бассейновых советов включаются представители территориальных

органов, занимающихся различными вопросами управления водных ресурсов и

расположенных в пределах речных бассейнов, представители предприятий-

водопользователей, представители общественных и научных организаций.

Бассейновые советы являются координационно-консультативными органами и

действуют при территориальных органах Министерства природных ресурсов и охраны

окружающей среды. Заседания бассейновых советов проводятся территориальными

органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды не реже

одного в год.

Основными задачами бассейновых советов являются:

- Предоставление консультаций при разработке и утверждении схем комплексного

использования и охраны водных ресурсов бассейнов рек, а также при внесении в нее

изменений;

- Участие в процессе выявления водных объектов, в отношении которых

водоохранные мероприятия не могут быть эффективными при их реализации по

территориальному принципу, предоставление консультаций при выявлении уязвимых зон;

- Участие в трансграничном сотрудничестве по общим с соседними странами

речным бассейнам;

- Разработка рекомендаций по управлению водными ресурсами речного бассейна;

- Участие в разработке предложений по включению дополнительных мероприятий в

схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов бассейнов рек. - Обеспечение информирования населения о проводимых мероприятиях в области

управления водными ресурсами бассейна путем включения представителей общественных

организаций в состав бассейновых советов.

Рекомендации, разработанные бассейновыми советами, направляются

территориальным органам, управляющим водными ресурсами по различным

направлениям и расположенным полностью или частично на территории речного

бассейна.

Бассейновые комиссии являются исполнительным органом бассейнового совета.

Они должны работать на принципах самоокупаемости. Опыт стран ЕС показывает, что

бассейновые комиссии наиболее эффективно работают при условии дефицита водных

ресурсов, когда необходимо проводить вододеление на бассейновом уровне с учетом

различных, в том числе и экологических, ограничений. Для определения

целесообразности организации бассейновых комиссий в РБ необходимо рассмотреть

основные показатели водопользования по бассейнам рек [1].

Таблица 1 – Водопользование по речным бассейнам РБ за 2010 г.

Данные таблицы 1 показывают, что по всем речным бассейнам отсутствует

дефицит водных ресурсов. Соответственно, можно сделать вывод, что на современном

этапе в РБ отсутствуют условия организации бассейновых комиссий на принципах

самоокупаемости. Организация таких комиссий на бюджетной основе также не является

приоритетной задачей. Функции бассейновой комиссии на данном этапе вполне могут

играть территориальные органы Минприроды.

Помимо внесения дополнений и изменений в ВК для организации бассейнового

управления водными ресурсами потребуется разработка документов, определяющих

порядок формирования и регламент проведения заседаний бассейновых советов.