Психологическая концепция управления в органах правопорядка

Сущность управления и его связь с юридической психологией. Управление -атрибут всякой системы. Оно представляет собой воздействие на систему (управляемую подсистему — объект управления) для поддержания ее в необходимых режиме, качестве, состоянии или перевода ее в новые режим, качество, состояние, отвечающие целям функционирования, изменениям окружающей среды и непрерывного развития системы.

Управление в обществе возникает как отражение определенной потребности его в организационном порядке, эффективном функционировании и развитии. Поскольку само общество по своей сущности является социальной системой, то и управление в нем носит социальный характер, оно является социальным управлением. Социальные системы — это системы, образуемые людьми и их деятельностью, а управление — управление ими. Уже это определяет роль и значение психологических факторов в управлении.

Главные функции управления в обществе выполняет государственное управление, к которому принадлежат и юридические органы. Очевидно, что и оно по своему происхождению, предназначению, сущности, целям, — социальное явление, осуществляемое в рамках конкретного общества и определенного временного отрезка в его жизни и развитии. Оно в той степени эффективно, в какой обслуживает общество, интересы его граждан, способствует прогрессу, удовлетворению потребностей граждан, проявлению их способностей, моральному, интеллектуальному и культурному росту. Управление юридическими органами эффективно постольку, поскольку специфично отвечает потребности создания и функционирования правовой системы и ее функционирования, насущным и перспективным требованиям общества к укреплению законности и правопорядка. Все претензии общества к состоянию их, к деятельности юридических органов — это прежде всего претензии к состоянию управления в них.

Управление в социальных системах многомерно и многофункционально, направлено на решение экономических, финансовых, технических и других задач и проблем. В разных видах социальных систем (финансовых, хозяйственных, производственных, образовательных и др.) могут преобладать какие-то особые функции, но функция руководства людьми остается в них обязательной. Юридические органы реализуют свою функцию прежде всего правовыми средствами. Однако издавна в народе говорят, что страшен не закон, а законники, и это связано с внутренними психологическими факторами управления в самих юридических органах. Предназначение правовых средств, как уже сказано в части I, - обеспечение торжества закона в обществе, торжества справедливости, защиты человека и субъективных прав, борьба с несправедливостью, злом, бесправием. Все это социально-психологические, морально-психологические ценности. Правоохранительные органы — это особые «производственные организации», «изготавливающие» продукт духовного, человеческого потребления, находящий отзвук и воплощение в правовой психологии людей, их социально-правовой удовлетворенности, вере в справедливость общества, чувстве защищенности и гармонии своих интересов и интересов общества. Поэтому роль психологических факторов в управлении юридическими органами на порядок выше, чем во многих других государственных структурах.

В современном российском обществе, стремящемся преодолеть наследие административно-командной системы, создать правовое государство и реализовать принципы гуманизма, решение психологических проблем в управлении правоохранительными органами поднимается еще на порядок. Справедливых целей нельзя достичь с помощью несправедливо используемых правовых средств. Мало быть формально правым, надо быть по-человечески правым, одобряемым людьми, иначе справедливость может выглядеть злом, а зло — добром. Этого нельзя, конечно, добиться всегда и везде (например, вряд ли каждый осужденный будет одобрять судебный приговор), но это не может стать основанием для отказа от максимального выражения такого стремления людьми, которые считают себя или хотят быть людьми, находящимися на современном уровне цивилизации, иначе все разговоры о человечности останутся только разговорами. В управлении же самим персоналом юридического органа такой подход вполне реализуем и обязателен в современных условиях. Юристы как личности особенно чувствительны к вопросам справедливости, особенно когда это касается их самих. В правовой системе, в управлении ее структурами мало быть законником, надо быть личностью, психологом. Это справедливо для любого юриста, но для юриста-руководителя — вдвойне.

Психологическая системность в управлении. Всякое управление системно. Социальная система — это живой организм, находящийся в постоянном движении и изменении. Управление — атрибут социальной системы, подсистема в системе, определенная категория системных явлений, системообразующий и системооптимизирующий фактор. Достижение эффективности управления возможно лишь на основе системного подхода с учетом своеобразия закономерностей управляемой системы.

Социальные системы гетерогенны (неоднородны), состоят из различных по свой природе и свойствам элементов, явлений, связей, зависимостей, качественно своеобразных подсистем. Управление, решая общесистемные задачи, специализирует свои регулирующие воздействия на эти подсистемы, функционирующие по своим собственным закономерностям и механизмам, хотя и подчиняющимся общесистемным, но и влияющим на них. Это заставляет управляющую подсистему обращать на них внимание.

Можно сделать три основных качественно своеобразных среза системы управления правоохранительным органом (рис. 5.1) и выделить в ней три главные подсистемы: управленческо-правовую, управленческо-материальную и управленческо-человеческую. Управленческо-правовая выражена в организационно-правовых документах, оргштатных расписаниях, схемах функционирования, распределениях прав и обязанностей, критериях оценки эффективности деятельности органа и его персонала, переписке и др. Управленческо-материальная представлена техническим оснащением органа, средствами связи, транспортом, финансами и другим материальным обеспечением. Обе эти системы представляют собой рационально задуманную программу, модель функционирования органа и управления им, абстрагирующуюся обычно от конкретных личностей и групп с их индивидуальными особенностями, которые будут воплощать задуманное в жизнь. Их можно объединить понятием формализованных (официальных, рациональных, безличных, «видимых») подсистем. Эффективность управления невозможна без их совершенствования и доведения до определенного идеала, но этого мало.

Люди, работающие в правоохранительном органе, как и везде, могут по-разному знать, понимать, помнить свои обязанности и права, относиться к ним, неоднозначно выполнять. Что-то они могут забыть, уделить первостепенное внимание не тем вопросам, которым должны уделять, могут отдавать предпочтение направлениям работы, которые не являются решающими, могут иметь и не иметь достаточной подготовки и способностей, чтобы с равной успешностью решать все задачи и использовать имеющиеся разнообразные возможности.

Рис. 5.1. Основные качественно своеобразные подсистемы управления в правоохранительном органе

Они по-своему могут оценивать положение дел, результаты своей работы, получать информацию не от тех, от кого должны получать, то же — передавать, передавать не то и не все, взаимодействовать не всегда так, как нужно, и не с теми, с кем нужно. Они могут вмешиваться в дела и стремиться решать вопросы, по которым они не имеют ни прав, ни обязанностей, и наоборот, и т.п. Все элементы формальных подсистем «пропускаются» через сознание сотрудников, и лишь то, что и как «пропущено», т.е. то, что превратилось в личное понимание и отношение, реально проявляется в деятельности персонала, как это показано ниже.

Управленческо-правовая подсистема

надо, можно надо, можно не надо, нельзя не надо, нельзя (не предусмотрено) (не предусмотрено)

Управленческо-поведенческая подсистема

надо, можно не надо, нельзя надо, можно не надо, нельзя надо, можно не надо, нельзя

Все это относится к управленческо-человеческой подсистеме, включающей в себя и психологическую системность. Юридический орган всегда является человеческой общностью, а человек приходит на службу не какой-то своей частью, не бесчувственным винтиком машины, но как личность во всем своем индивидуальном своеобразии, обогащая все отношения в органе и его жизни субъективными проявлениями, устранить которые невозможно да и не надо, ибо в них не только слабость, но и сила юридического органа. Последнее слово в любом деле принадлежит людям, их качествам, способностям и профессионализму, добросовестному, инициативному, творческому, неформальному и ответственному отношению к делу. Различия в эффективности деятельности принципиально одинаковых по своим формальным структурам правоохранительных органов определяются прежде всего людьми и в управлении ими.

Иначе говоря, система управления — «дело рук» людей, руководителя и всего персонала. В ней существует помимо формальной и неформальная, управленческо-человеческая подсистема. Последняя в своих поведенческо-деятельностных проявлениях обусловлена первыми двумя, но далеко не однозначно и в своих вариациях оказывает влияние на первые, ослабляя или усиливая их, и соответственно — на результаты деятельности правоохранительного органа. Поэтому, изыскивая пути улучшения управления им, необходимо сбалансирование совершенствовать все подсистемы, в том числе и человеческую.

Психологические цели, задачи, подходы в управлении. Человеческие, поведенческие, деятельностные, психологические феномены, закономерности и механизмы, действующие в системе юридического органа, и их существенная роль обусловливают необходимость существования и реализации психологической функции управления в единстве с другими управленческими функциями. Эта функция призвана обеспечить надлежащее функционирование психологических феноменов, механизмов и причинно-следственных зависимостей человеческого поведения и деятельности.

Существуют принципы управления, разработка которых велась с начала века и продолжается до сих пор.¹ Психологический подход к управлению, реализация психологической функции его не противоречат общим принципам управления в российском обществе, а выполняют обслуживающую роль, обеспечивая достижение стоящих перед юридическим органом задач.

Принципиальным в подходе к построению и совершенствованию управления является социальный подход, основания которого рассмотрены выше. Законы и свойства общества выступают как системные законы любой его социальной структуры, как высшие по отношению к законам, принципам и методам системной организации жизни и деятельности юридических структур. Они требуют подчиненности построения организации, форм и методов управления этим системным законам и социальной необходимости. Поэтому и управление не может быть понятым и стать эффективным вне социального контекста. Приоритет социальных целей и ценностей, постановка человека в центр организации и процессов управления — безусловные и непререкаемые положения для каждого, кто занимается управленческим трудом, кому доверены люди и интересы общества на конкретном участке работы. В правоохранительных органах, предназначенных для выполнения важной социальной функции укрепления законности и правопорядка, построение управления в превосходной степени должно осуществляться в социальном контексте, с полным учетом тех общественных отношений, в которые управление включено и которые реализует. Такие приоритеты особенно очевидны в современной России и, отправляясь от них, следует рассматривать и психологические аспекты управления в правоохранительных органах.
Из этих положений вытекают три основных прикладных вывода:

1) люди, персонал органа являются важнейшей силой в решении задач, стоящих перед ним. От того, как управление юридическим органом осуществляет управление ими, зависят эффективность и результаты его деятельности. Оптимизация всех психологических явлений в управленческо-человеческой подсистеме выступает важнейшим психологическим условием достижения успехов в деятельности по укреплению законности и правопорядка;

2) люди, персонал — не просто «фактор, средство в руках руководителя», но и объект внимания, заботы. Управление обязано не просто использовать персонал для решения задач, но и работать для него. Юридическая профессия, правоохранительная деятельность для людей, работающих в правоохранительном органе, имеет главной целью служение Отечеству и его гражданам, но она нужна и самим сотрудникам, должна отвечать их потребностям и интересам, обеспечивать их собственную жизнь, способствовать реализации личных планов, личностному росту, вызывать чувства.самоуважения и самоутверждения. Обеспечение этого, ориентация на сотрудников юридического органа как людей, граждан, личностей — не только важнейшее условие эффективного функционирования юридического органа, но и вторая важнейшая психологическая цель управления;

3) ориентируясь на внешнюю сферу управления, имеющую социальную природу, на укрепление законности правопорядка на обслуживаемой территории, управление правоохранительным органом обязано развивать правовую психологию населения, утверждать среди населения атмосферу справедливости, защищенности, неотвратимости наказания тех, кто преступил закон. Учет всех психологических аспектов как в ходе решения юридических задач, так и в их результатах выступает в конечном счете главной целью управления, отвечающей социальному предназначению управления.

Можно сказать, что управление в правоохранительных органах призвано приносить не только чисто правовой результат, но и духовную, психологическую, человеческую «прибыль».

Принципиальным для психологии управления является системный подход. Управление вообще по своей сущности системно и вне системы не существует. Системно его общее предназначение: объединить все элементы в целостность, придать этой целостности упорядоченность, объединить системными связями, что раскроет новые возможности элементов. Так, кучка радиодеталей остается кучкой, пока детали не будут объединены по определенной схеме во взаимосвязанную целостность, которая приобретет системное свойство ловить радиоволны и превращать их в звук. Ни одна из деталей не обладает таким свойством, а включенные в систему, они обнаруживают свои новые возможности. Так и группа, коллектив, состоящие из людей, приобретают свойства социально-психологической системности и сами в ней усиливают или снижают проявления своих возможностей. Управление в социальных системах имеет дело с организацией, представляющей собой социально-психологическую целостность. Оно и предназначено для того, чтобы объединить людей, входящих в нее в качестве «элементов» (выражаясь языком теории систем), установить в системе организационный порядок, призванный помимо прямого назначения, ради которого создана система, обеспечить раскрытие и каждым «элементом»-сотрудником всех своих возможностей, даже не обнаруживающихся вне организации и могущих проявиться только в ней.

Поэтому приоритетным в управлении выступает организация как социально-психологическая общность, частью которой выступает и сам руководитель. Это значит, что в управлении приоритетны социально-психологические закономерности, механизмы и феномены, которые только и могут превратить разрозненно работающих людей в дружно, сплоченно и согласованно работающий коллектив. Адекватным этой реальности выступает организационно-деятелъностный подход в управлении, с которым связана и концепция личности сотрудника, упоминавшаяся в §4.1. ²

Социально-психологическая сущность управления подчеркивает ошибочность воззрений имеющихся в теории и психологии управления точек зрения, которые сводят его сущность к личности и деятельности либо представляют его, образно говоря, в виде веера управленческих «стрел», нацеленных на каждого работника в отдельности. И то и другое имеет место в управлении, но очевидно, что такие воззрения не отвечают системной сущности управления и представляют собой разновидность редукционизма («атомизма»), недопустимо сводящего системность, свойства и явления высшего порядка к простой сумме низших.

Не может быть ничего в управлении, никакой «клеточки», никакой «единицы» психологического анализа, которая может быть вырвана из системы управления, ее многочисленных социально-психологических взаимосвязей и изображена в виде кирпичика, из которых просто ряд за рядом складывается дом. Любой вопрос, любой элемент, «единица анализа» - предмет анализа, изучения, совершенствования (рис. 5.2) могут быть поняты и решены только с позиций системности, в контексте их связей с другими элементами, системными характеристиками (системные свойства, состояние системы, осуществляемая деятельность, решаемая задача) и условиями внешней среды (местные, региональные, ведомственные, федеральные), в которых система управления функционирует.

Социально-психологический подход к управлению означает, что порочны поиски, направленные на то, чтобы дать руководителю средства для принуждения каждого сотрудника к работе. Задача заключается в ином: как создать такие социально-психологические условия в организации, при которых каждый сам хотел бы и стремился добросовестно работать; как создать организацию, прочную своими социально-психологическими связями, в которой есть благоприятные социально-психологические условия для плодотворной и добросовестной работы всех и каждого. В этом и суть психологической функции управления, обеспечивающей решение стоящих перед правоохранительным органом задач. Социально-психологическая приоритетность в решении проблем управления ничуть не принижает проблему личности.
Она выражается в обязанности рассматривать ее психологию не в отрыве, а в связи, включенности в системные групповые связи и зависимости организации, в системе коллективного труда, в системе управления. Это, в частности, означает, что управление должно отказаться от попыток регламентировать и регулировать каждый шаг каждого члена юридического органа, рассматривать личность сотрудника как средство, орудие в руках руководителя, решающего поставленные «перед ним задачи», и манипулировать ею как марионеткой.

_{Рис. 5.2. Системность управления}

Социально-психологический подход к управлению исходит из понимания того, что деятельность отдельных должностных лиц и специалистов не может быть оптимизирована в отрыве от оптимизации всей системы, ее связующих и системообразующих связей и механизмов. Для нормального функционирования органа юстиции, внутренних дел, части, подразделения и пр. необходимо, чтобы не только отдельные работники, но и весь коллектив был организован и подготовлен. Надо создать в нем наилучшие условия для проявления психологического потенциала каждого работника, использовать все возможности для активизации самоуправления на каждом уровне, в том числе и на уровне рядовых работников, организовать их слаженную работу по решению стоящих перед правоохранительным органом задач. Одновременно надо работать с персоналом так, чтобы его потенциал и возможности эффективной работы в организации непрерывно повышались.

Целостную, иерархически организованную систему управления принято представлять в виде пирамиды управления, на вершине которой руководитель, чуть ниже — его заместители, еще ниже — руководители подразделений, а в основании — рядовые сотрудники. Было бы в духе авторитаризма и не оправдавшей себя административно-командной системы управления понимать, что позиция руководителя в вершине выражает его единоличную ответственность и задачу управлять. Действительно, на руководителя ложится высокая ответственность за организацию, за эффективность решения стоящих перед ней задач, за ее функционирование в соответствии с требованиями и задачами развития государства и общества и поэтому ему даются большие права.

Вместе с тем при цивилизованном социальном и управленческом походе ему недопустимо и неэффективно выступать в роли единоличного «властителя», сосредоточившего все управление в одной точке — в вершине пирамиды. В соответствии с принципами цивилизованного, гуманного, демократического общества, да и с тем фактом, что в правоохранительном органе он не единственный руководитель, что в его подчинении тоже есть руководители, призванные управлять на порученном участке общей работы, ему следует создавать управленческую подсистему. В нее должна входить вся группа руководителей, находящихся на разных уровнях управленческой пирамиды, а организация дружной и согласованной ее работы — задача руководителя юридического органа. Более того, в эту подсистему управления разумно включать и наиболее подготовленных и инициативных рядовых членов органа, используя их при подготовке отдельных решений, для содействия в проведении их в жизнь, при улучшении морально-психологического климата в коллективе, при организации помощи отдельным членам коллектива, разрешении обостренных отношений в коллективе (если они возникают), при организации контроля за отдельными элементами жизни и деятельности коллектива и др. Необходимо, когда это надо, включать и весь коллектив для выработки и реализации мер по улучшению решения задач, стоящих перед юридическим органом. Это оправданно и потому, что персонал правоохранительного органа обычно отличается высокой гражданственностью, государственным подходом, интеллектом, ответственностью, дисциплинированностью.

Управленческая сила, энергия управленческой подсистемы несравненно выше усилий одного руководителя, пытающегося руководить всем и вся, быть везде и решать за всех. Такое построение управления ограждает и от злоупотреблений властью, излишне концентрирующейся в руках одного человека; предупреждает обостренные отношения между «верхами» и «низами» в организации, обеспечивает единство и сплоченность всех в решении задач, повышает авторитет руководителя как достойной личности и одновременно усиливает его влияние в коллективе.

Надо считаться и с тем, что управление, построенное по схеме иерархически организованной пирамиды, рационально, но одновременно и противоречиво. Дифференциация задач, прав, обязанностей, ответственности, различное вознаграждение за труд членов организации, находящихся на разных уровнях ее' иерархии, — глубокая, объективная и постоянно источающая негативные психологические влияния причина их педагогических различий и проявлений, разного отношения к общим целям, долгу, интересам, внутренних напряжений человеческого характера (вплоть до противостояния «верхов» и «низов») и пассивности в нижней половине «пирамиды». Управление в юридических органах по необходимости достаточно императивно, а поэтому проблема психологически осмысленного управления, выраженная в использовании всех возможностей для побуждения личного состава к человечески и профессионально достойному поведению, особенно важна. Приоритет гуманных начал, использования воспитывающих, развивающих и других возвышающих человека управленческо-психологических технологий — не благое пожелание кабинетных и не знающих жизни теоретиков, а государственный подход, подлинно деловой, психологичный, единственно способный принести высокие результаты и отвечающий уровню современной цивилизации.

Люди вообще не одноплановы, и попытки влиять на их жизнь и деятельность только, скажем, административными методами обречены на неудачу. Они не просто объекты, а и субъекты самоуправления, ибо они не вещи и их поведение, несмотря на управленческие воздействия, во многом зависит от индивидуальных особенностей собственного сознания, интересов, желаний, знаний, привычек и др. Г. Эмерсон писал еще в начале нашего века: «Физическую силу можно стимулировать палкой. Но сознательное управление, сознательное творчество подгонять палкой немыслимо. Время мускульных напряжений, время порки навсегда ушло в прошлое, а вместе с ним ушла навсегда и старая мораль. Самый высший руководитель не может требовать бессмысленного повиновения даже от ученика-чернорабочего»³. Каждый сотрудник, военнослужащий внутренних войск, группа в зависимости от своих психологических личностных особенностей — источник прочности или дезорганизующих влияний в системе управления, с чем нельзя не считаться руководителю.

Известно, что социальные системы всегда работали и работают лучше, когда люди в них решают задачи не по принуждению, не из страха перед наказанием, а с желанием, в силу собственных убеждений, чувства долга и понимания ответственности. Проще и легче принудить; для этого не нужно никакое управленческое мастерство. Это, конечно, не исключает необходимости в определенных условиях проявлять твердое, волевое, беспрекословное управление. Однако «пирамида управления» по-настоящему прочна и функционирует эффективно, если в ней есть встречные и сливающиеся воедино стремления, желания, усилия, активность, исходящие не только сверху, но и снизу, изнутри, тогда она прочна в каждом элементе. Приходит на ум сравнение системы управления с деревом, сила которого создается соками, идущими от корней, и фотосинтезом в его кроне, и это происходит, когда почва и климат благоприятны (внутрисистемные условия, среда).

Системно-психологический подход к управлению как к управлению прежде всего организацией, социально-психологической целостностью, обязывает рассматривать и их иерархично, разноуровнево (как и в психологии личности, о чем шла речь в предыдущей главе). Последовательная реализация системного подхода вызывает необходимость противопоставлять его линейному, плоскостному видению психологических реальностей управления (например, по типу: проблема — изучение проблемы — решение — исполнение решения, проблема — изучение проблемы — решение — исполнение решения и т.д.).

Исследования показывают, что вся психологическая системность, влияющая на управление и подлежащая управленческому регулированию, находится на двух Уровнях:

• организующем — относительно устойчивом, глубинном, внешне малозаметном, сказывающемся и проявляющемся во всех психологических явлениях управления, но вскрывающемся при аналитико-синтетическом подходе. Это уровень организации управления;
• обслуживающем — динамичном, ситуативном, поверхностном, достаточно легко фиксируемом при психологическом рассмотрении. Это уровень текущего, ситуативного управления.

Психологические факторы организации управления, присущие системе управления любым юридическим органом, играют роль «несущей психологической конструкции», определяют психологический потенциал всего коллектива. Это то, что повседневно сплачивает или разобщает его членов, вызывает слаженность или разрушает ее, вызывает подъем или упадок деятельности, вызывает или уничтожает «организационный эффект» в совместной работе. К ним относятся правовая психология коллектива, морально-психологический климат, групповые ценностные ориентации, нормы поведения, традиции и обычаи, организационные отношения, информационное взаимодействие, взаимоотношения, групповые цели и мотивы и др. Преодолевая эту множественность, представляется удобным выделить в организации управления четыре подструктуры, которые и будут рассмотрены в следующих параграфах: ценностно-целевые, организационных отношений, информационно-коммуникативные и управленческих воздействий.

Значение организации управления хорошо иллюстрируется таким фактом из зарубежной практики. Вновь назначенному руководителю дается около полугода для наведения порядка в фирме, органе, производстве. По истечении оговоренного времени его отправляют в отпуск на месяц-два куда-нибудь подальше. Если за время его отсутствия работа организации ухудшилась, его увольняют как не справившегося с задачей организации управления.

Текущее управление представлено актами и процессами гибкого реагирования юридического органа на повседневно возникающие ситуации. Оно характерно динамичностью, ситуативной обусловленностью, большим по сравнению с факторами организационного уровня разнообразием и связано с принятием текущих управленческих решений, подбором исполнителей, распределением заданий, мобилизацией исполнителей, контролем и требовательностью и др.⁴

Психологические факторы организации управления постоянно проявляются в текущем управлении, а то типичное, что постепенно делается присущим психологическим аспектам текущего управления, постепенно сказывается на организационные, положительно или отрицательно, что зависит от их качественных особенностей.

Таким образом, управление правоохранительным органом представляет собой единство усилий по совершенствованию организации управления и оптимизации текущего управления. Успех того и другого и достигаемые результаты зависят от степени воплощения в эту работу описанных выше принципиальных положений.

¹ Начало было положено «классической теорией управления», основания которой заложил в начале века Ф. Тейлор и которая развивалась его продолжателями (Ф. и Л. Гилбертами, Эмерсоном, Файолем и Др.). Свои варианты предлагались «бюрократической системой Вебера», «доктриной человеческих отношений» Э. Мэйо и его последователями, теорией «ситуативного управления», «управлением по-японски», социалистической административно-командной системой и др.

² Столяренко A.M. Психологические и педагогические проблемы управления в МВД, УВД. -М., 1982; Столяренко A.M. Опыт разработки психологической концепции управления в сфере правопорядка. // Психологический журнал. - 1983. - № 3.

³ Эмерсон Г. 12 принципов производительности. - М., 1972. - С. 10.
⁴ Вопросы текущего управления хорошо разработаны и освещены в работе А.И. Китова «Психология управления» (М., 1979).