Опека и попечительство как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Опека (попечительство) является наиболее распространенной правовой формой устройства несовершеннолетних граждан. В ней заложен огромный положительный потенциал, позволяющий уст­роить судьбу нуждающегося в социальной заботе ребенка, оставше­гося без попечения родителей, способом, с одной стороны, наибо­лее приближенным к проживанию в семье, а с другой — обеспечи­вающим контроль за соблюдением его прав и интересов.

Институт опеки и попечительства рассматривается гражданским и семейным законодательством. Гражданское законодательство ре­гулирует правоспособность и дееспособность граждан различного возраста, определяет понятие опеки и попечительства, условия воз­никновения и прекращений опеки и попечительства (гл. 3 ГК РФ, ст. 31-40 ГК РФ).

Семейное законодательство устанавливает обязанность и пере­чень действий органов опеки и попечительства по выявлению де­тей, оставшихся без попечения родителей, по выбору формы уст­ройства таких детей, определяет требования, предъявляемые к опе­кунам и попечителям, права и обязанности опекунов (попечите­лей), подопечных (ст. 2, 121—123, гл. 20 СК РФ).

Значительная роль в регулировании отношений опеки и попе­чительства отводится ФЗ «Об опеке и попечительстве», а также множеству подзаконных нормативных правовых актов. Особенно­стью отношений в области опеки и попечительства является то, что эти отношения регулируются нормами различной отраслевой при­надлежности и включают в себя регулирование как личных, так и имущественных отношений.

Сущность опеки и попечительства различными учеными опре­деляется как «одна из форм государственной защиты личности», как «способ восполнения дееспособности граждан», как «устройство лица: устройство и его судьбы, и его имущества». В ФЗ «Об опеке и попечительстве следующим образом сформулированы понятия опе­ки и попечительства.

Опека — форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опе­ки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их ин­тересах все юридически значимые действия.

Попечительство — форма устройства несовершеннолетних гра­ждан в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попе­чительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершен­нолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и ис­полнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согла­сие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ.

Подопечный — гражданин, в отношении которого установлены опека или попечительство.

СК РФ определяет, во-первых, над кем устанавливаются опека или попечительство; во-вторых, в каких целях. На опеку (попечи­тельство) могут быть переданы дети, оставшиеся без попечения ро­дителей. В качестве цели опеки и попечительства СК РФ устанав­ливает содержание, воспитание, образование, а также защиту прав и интересов ребенка.

Основанием для установления опеки и попечительства над не­совершеннолетними детьми является отсутствие родительского попе­чения. При наличии обстоятельств, перечисленных в ст. 121 СК РФ, возникает обязанность органов опеки и попечительства принять меры по защите прав и интересов детей.

Таким образом, утрата родительского попечения — факт, имею­щий юридическое значение. Он порождает беззащитность несовер­шеннолетнего гражданина, а соответственно и необходимость при­нятия мер по его защите. Одной из них и будет передача под опеку или попечительство.

Органами опеки и попечительства являются органы исполни­тельной власти субъекта РФ.

К функциям органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, относятся:

• выявление детей, оставшихся без попечения родителей;

• учет детей, оставшихся без родительского попечения;

• выбор формы устройства таких детей исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения;

• осуществление последующего контроля за условиями содер­жания, воспитания и образования детей;

• освобождение и отстранение опекунов и попечителей от ис­полнения ими своих обязанностей.

В ст. 122 СК РФ установлено правило, согласно которому орга­ны опеки и попечительства после получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей, в течение трех дней проводят обследование условий жизни ребенка. На основании обследования составляется акт обследования жилищно-бытовых условий и осно­ванное на нем заключение (оценка собранных фактов, выводы и предложения о форме возможного устройства ребенка). В акте под­лежат отражению сведения о том, в связи с чем проводится обсле­дование, с кем проживает ребенок, в каких родственных связях со­стоит с теми, с кем проживает, каковы жилищные условия: что представляет собой жилое помещение — площадь жилья, степень благоустроенности, санитарно-техническое состояние. Одновре­менно при необходимости должны быть приняты меры по охране имущества несовершеннолетнего.

Все данные о ребенке заносятся в журнал первичного учета ус­тановленной формы и затем принимаются меры по его устройству.

Орган опеки и попечительства подбирает лиц, которых можно назначить опекуном (попечителем), осуществляет надзор за дея­тельностью опекунов и попечителей, в необходимых случаях оказы­вает им помощь и содействие, рассматривает жалобы на непра­вильные действия опекунов и попечителей, принимает соответст­вующие меры в случае обнаружения обстоятельств, отрицательно влияющих на подопечного.

Опека устанавливается на основании акта уполномоченного ор­гана, например распоряжения министра образования соответст­вующего субъекта РФ. В таком распоряжении должно быть отраже­но, на каком основании, по чьему заявлению, например, издается распоряжение и в связи с какими обстоятельствами, например в связи с лишением родителей ребенка родительских прав. В распо­ряжении должны быть обозначены законные основания его изда­ния — ссылки на конкретные статьи нормативных правовых актов. Должна быть указана конкретная форма устройства ребенка — опе­ка или попечительство. Здесь следует отметить, что приемная семья и патронатная семья формами устройства не являются, а относятся к видам опеки.

Установление опеки означает, что все юридические действия, такие как выдача доверенности, заключение, изменение или пре­кращение договоров и другие, производятся от имени подопечного и в его интересах его опекуном. Исключение составляют мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, и некоторые другие в соответствии с п. 2 ст. 28 ГК РФ.

Опекуны несут полную ответственность за своих подопечных всем своим имуществом и могут быть освобождены от ответственности лишь в случае, если докажут отсутствие своей вины.

В отличие от опеки попечительство значительно уже по кругу имеющихся у попечителя полномочий. Попечители обязаны оказы­вать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, но не делают этого за них. В частности, попечитель не имеет права и не обязан совершать от имени подопечного сделки, попечитель не несет имущественной ответственности за вред, причиненный подопечным. При этом по­печитель имеет право или обязан давать согласие на совершение подопечным сделок, за исключением тех, которые подопечный мо­жет совершить самостоятельно. Попечитель может предъявить в суд иск о признании совершенной подопечным сделки недействитель­ной или о применении последствий недействительности сделки. Попечитель несет с подопечным субсидиарную имущественную от­ветственность и обязан иным образом охранять несовершеннолет­них подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Опека и попечительство имеют много общего: опекун и попечи­тель являются законными представителями ребенка, они обязаны воспитывать подопечного, проявлять заботу о нем. Обязанности опекунов и попечителей исполняются безвозмездно. Но при уст­ройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осу­ществлении опеки или попечительства требуется принятие акта ор­гана опеки и попечительства о назначении опекуна или попечите­ля, исполняющих свои обязанности возмездно.

Орган опеки и попечительства осуществляет постоянный надзор за деятельностью опекунов и попечителей с помощью плановых и внеплановых проверок условий жизни подопечных, соблюдения опе­кунами прав и законных интересов подопечных, обеспечения со­хранности их имущества, а также выполнения опекунами требований по осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей.

Плановые проверки проводятся уполномоченным специалистом органа опеки и попечительства на основании акта органа опеки и попечительства о проведении плановой проверки. Плановая про­верка проводится в виде посещения подопечного:

• 1 раз в течение первого месяца после принятия органом опе­ки и попечительства решения о назначении опекуна;

• 1 раз в 3 месяца в течение первого года после принятия орга­ном опеки и попечительства решения о назначении опекуна;

• 1 раз в 6 месяцев в течение второго года и последующих лет после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна.

При проведении плановых и внеплановых проверок осуществ­ляется оценка жилищно-бытовых условий подопечного, состояния его здоровья, внешнего вида и соблюдения гигиены, эмоциональ­ного и физического развития, навыков самообслуживания, отноше­ний в семье, возможности семьи обеспечить потребности развития подопечного.

Акт проверки условий жизни подопечного является документом строгой отчетности и хранится в личном деле подопечного.

Надзор за выполнением обязанностей опекуна или попечителя сочетается с оказанием различного рода помощи в воспитании по­допечного, бытовых вопросах, вопросах материального обеспече­ния. Опекуны и попечители ежегодно не позднее 1 февраля теку­щего года обязаны предъявлять в органы опеки и попечительства ежегодные отчеты о своей деятельности за предыдущий год. Отчет опекуна или попечителя должен содержать сведения о состоянии имущества и месте его хранения, приобретении имущества взамен отчужденного, доходах, полученных от управления имуществом по­допечного, и расходах, произведенных за счет имущества подопеч­ного. В отчете опекуна или попечителя также должны быть указаны даты получения сумм со счета подопечного и даты произведенных за счет этих сумм затрат для нужд подопечного. К отчету должны быть приложены подтверждающие документы — копии чеков, кви­танций и других платежных документов. Отчет опекуна или попе­чителя утверждается руководителем органа опеки и попечительства.

Опекун или попечитель назначается с их согласия или по их за­явлению органом опеки и попечительства по месту жительства ре­бенка. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств опе­кун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечи­тельства по месту жительства опекуна или попечителя.

ГК РФ и СК РФ содержат четкий перечень требований к опе­кунам и попечителям, а также закрепляют их права и обязанности. В соответствии с законодательством опекуном или попечителем может стать гражданин, достигший 18-летнего возраста, полностью дееспособный. Не может стать опекуном или попечителем гражда­нин хотя и удовлетворяющий всем указанным условиям, но лишен­ный родительских прав.

Данный перечень требований расширен в ст. 146 СК РФ, где ска­зано, что опекунами или попечителями не могут также стать лица:

1) страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией;

2) лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов или попечителей;

3) лица, ограниченные в родительских правах;

4) бывшие усыновители, если усыновление было отменено по их вине;

5) лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка.

С 7 января 2011 г. опекунами и попечителями не могут также быть лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности; а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления.

Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542 был утвержден перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять ребенка под опеку (попечительство), взять в приемную семью. К их числу таких заболеваний относятся:

• туберкулез;

• заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно­двигательного аппарата в стадии декомпенсации;

• злокачественные онкологические заболевания;

• инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета;

• психические заболевания, вследствие которых больной был признан недееспособным или ограниченно дееспособным;

• алкоголизм, наркомания, токсикомания;

• заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II групп, исключающей трудоспособность

В связи с такими обстоятельствами, органы опеки и попечи­тельства при решении вопроса о возможности установления опеки или попечительства обязаны затребовать медицинские документы об отсутствии у кандидатов в опекуны или попечители перечислен­ных заболеваний. На практике это порой создает серьезные трудно­сти при устройстве детей, лишившихся попечения родителей, в ча­стности, при установлении опеки или попечительства бабушек и дедушек над внуками после смерти их родителей.

При определении опекуна или попечителя должны учитываться и его личные качества, способность выполнения им соответствую­щих обязанностей, отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве. Для соблюдения по­следнего правила по возможности стараются учитывать желание самого подопечного.

Права и обязанности опекуна или попечителя ребенка опреде­лены в ст. 148.1 СК РФ, а также в ФЗ «Об опеке и попечительстве», они, как правило, аналогичны правам и обязанностям родителей ребенка, закрепленных в ст. 63, 64 СК РФ.

Опекун или попечитель ребенка имеет право и обязан воспиты­вать ребенка, находящегося под их опекой или попечительством, заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нрав­ственном развитии ребенка. Вправе самостоятельно определять способы воспитания ребенка, находящегося под опекой или попе­чительством. Опекуны или попечители ответственны за получение ребенком основного общего образования и создание условий для получения среднего (полного) общего образования.

Различие состоит в том, что у опекуна или попечителя права и обязанности ограничены по времени. Они прекращаются с дости­жением подопечным определенного возраста, совершеннолетия, а также в случаях, когда несовершеннолетний вступает в брак или объявляется эмансипированным. Основанием для прекращения прав и обязанностей опекуна или попечителя служит также осво­бождение или отстранение их от исполнения своих обязанностей.

Опекун управомочен государством в установленном законом порядке защищать права, интересы несовершеннолетних, остав­шихся без попечения родителей. От его воли зависит, привлекать или нет родителя к решению вопросов, связанных с воспитанием и образованием подопечного ребенка. Он является единственным за­конным представителем ребенка и выступает в этом качестве в от­ношениях с любыми физическими, юридическими лицами, в част­ности с учебными, медицинскими, социальными организациями. Опекуны и попечители являются законными представителями сво­их подопечных и в суде. СК РФ предусматривает защиту прав опе­куна и попечителя, которые он приобрел в установленном законом порядке. Эта защита заключается в предоставлении опекуну и по­печителю возможности требовать по суду возврата подопечного от любых лиц, удерживающих у себя ребенка без законных к тому ос­нований, в том числе от близких родственников ребенка — родите­лей, дедушки, бабушки, братьев и сестер. Каждый ребенок имеет право на общение с родителями и другими родственниками, а ро­дители и другие родственники ребенка имеют право на общение с ним. Поэтому опекун или попечитель, непосредственно выпол­няющий функции по защите прав, интересов своего подопечного, не должен препятствовать общению подопечного как с родителями ребенка, так и с его родственниками, когда такое общение осуще­ствляется в интересах подопечного, однако здесь следует учитывать и желание ребенка.

Все вопросы о назначении денежных средств на подопечного рассматриваются, как правило, одновременно с установлением опеки и попечительства. Денежные средства на детей, находящихся под опекой или попечительством, назначаются и выплачиваются до достижения подопечным 18-летнего возраста.

Имущественные права и обязанности опекуна или попечителя определяются гражданским законодательством, а также ФЗ «Об опеке и попечительстве».

СК РФ уделяет особое внимание правам и интересам детей, находящимся под опекой или попечительством.

Права детей, находящихся под опекой (попечительством), за­креплены в ст. 148 СК РФ.

Дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на:

• воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное с ним проживание, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 36 ГК РФ, допускающей возможность раздельного проживания с подо­печным, достигшим 16 лет, с разрешения органа опеки и по­печительства;

• обеспечение им условий для содержания, воспитания, обра­зования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства;

• причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие со­циальные выплаты;

• сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого поме­щения в соответствии с жилищным законодательством;

• защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя) в соответствии со ст. 56 СК РФ.

Право на обращение за защитой — неотъемлемое право ребен­ка. До достижения возраста 14 лет он осуществляет это право путем обращения в орган опеки и попечительства, а по достижении 14 лет вправе обращаться за защитой своих прав в судебные органы.

Суммы полученных алиментов, пенсий и пособий являются собственностью ребенка. Однако право распоряжаться ими в инте­ресах ребенка принадлежит опекунам или попечителям. Они обяза­ны расходовать эти средства на содержание, воспитание и образо­вание ребенка.

Ребенок является также собственником принадлежащего ему имущества и приносимых им доходов. Его массу могут образовы­вать движимые и недвижимые вещи любой стоимости, ценные бу­маги, паи, доли в капитале, вклады, внесенные в кредитные учреж­дения или иные коммерческие организации, дивиденды по вкладам и другое имущество и имущественные права. Это имущество может быть приобретено на средства ребенка либо получено им в дар, по наследству. Принадлежит несовершеннолетнему также получаемая им стипендия, его заработок или иной доход.

СК РФ предусматривают право ребенка свободно выражать свое мнение. Закрепление этого права подчеркивает, что в семье ребенок является личностью и его мнение должно быть учтено при решении тех вопросов, которые непосредственно затрагивают его интересы.

Таким образом, законодательно закреплено, что дети, остав­шиеся без попечения родителей, требуют особого внимания. Объем прав детей, находящихся под опекой (попечительством), не отлича­ется от объема прав любого несовершеннолетнего, но в силу их по­ложения особую значимость приобретают право ребенка на обще­ние с родителями и другими родственниками и право ребенка вы­ражать свое мнение.

Опека и попечительство над несовершеннолетними подопечны­ми прекращается без вынесения специального решения об этом при достижении предусмотренного законом возраста 14 и 18 лет соответственно. Опека переходит в попечительство автоматически, если подопечный достиг четырнадцати лет. Тогда опекун становит­ся попечителем без всяких к тому усилий со своей стороны и без согласия на то органов опеки и попечительства. Попечительство прекращается не только по достижении 18 лет, но и при вступле­нии подопечного в брак или при объявлении его эмансипированным. Достижение 18 лет гражданином любого пола означает, что он стал полностью дееспособным и теперь сам в состоянии приобре­тать все гражданские права, исполнять обязанности, защищать их в случае нарушения. Поэтому потребность в попечительстве прекра­щается автоматически в день совершеннолетия.

Опека и попечительство прекращаются также в случае смерти опекуна, попечителя или подопечного. При этом подопечному мо­жет быть назначен другой опекун (попечитель), или органы опеки и попечительства могут избрать другую форму устройства несовер­шеннолетнего подопечного.

Опека и попечительство прекращаются по истечении срока дей­ствия акта о назначении опекуна или попечителя или при освобож­дении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей.

Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе вре­менно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя.

Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей сле­дующих в случаях:

1) ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;

2) нарушения прав и законных интересов подопечного, в том чис­ле при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

3) выявления органом опеки и попечительства фактов сущест­венного нарушения опекуном или попечителем установленных фе­деральным законом или договором правил охраны имущества подо­печного и (или) распоряжения его имуществом.

Таким образом, опека и попечительство — это форма устройст­ва несовершеннолетних на воспитание в семью. Понятие, требова­ния, цели опеки и попечительства закреплены в ГК РФ, а нормы, направленные на достижение цели — обеспечение воспитания несовершеннолетних, закреплены в СК РФ. Следует отдельно отме­тить ФЗ «Об опеке и попечительстве», который определяет полно­мочия органов опеки и попечительства, закрепляет правовой статус опекунов и попечителей, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства, закрепляет принципы госу­дарственного регулирования отношений опеки и попечительства. С принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» в семейном законо­дательстве появились такие новеллы, как:

• упрощение порядка назначения опеки или попечительства при необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека);

• введение порядка временной опеки (например, на период командировки родителей);

• установление возможности назначения опекуна или попечи­теля по письменному заявлению родителей с указанием кон­кретного лица при наличии уважительных причин;

• закрепление преимущественного права близких родственни­ков стать опекунами;

• возможность заключения возмездного договора об осуществ­лении опеки или попечительства и другие.

Отдельные вопросы, такие как обеспечение социальными посо­биями, предоставление дополнительных гарантий на труд, образова­ние, законодательством отнесены к ведению других отраслей права.