Что такое публичная политика?

В английском языке нет различия между словами «государственный» и «общественный», оба эти слова могут быть выражены одним — “public”. Это очень показательно, государство — это не значит чиновники и политики, государство и власть — это общество, которое непосредственно влияет на процессы, происходящие внутри страны.

А вот слово политика в английском языке имеет два эквивалента — “politics” и “policy”, носящих разный оттенок и смысл. “Policy” — это конкретная политика государства, установка, курс и т.д. А “politics” — это борьба за власть. Школа публичной политики ставит своей целью совершенствование того, что называется “policy”, а не“politics”

«Public policy» предусматривает согласование общественных интересов, а не борьбу или конкуренцию и этим она принципиально отличается от партийной политики, которая сосредоточена вокруг борьбы за власть.

«Public policy» обязательно предусматривает совместную работу представителей правительства, местных властей, общественных организаций, независимых исследователей, экспертов и т.п., а не противопоставление их друг другу. «Public policy» осуществляется за счет развертывания процесса анализа государственной политики, направленной на решение общественно-значимых проблем.

Все государственные органы власти в странах развитой демократии для решения поставленных перед ними задач используют технологию «Public Policy», которая:

· предусматривает использование средств учета интересов разных общественных групп;

· опирается на процедуры публичных консультаций с группами интересов;

· реализуется посредством принятых в международном сообществе стандартов и форматов

Понятие публичной политики. Публичная политика как поле взаимодействия (А.Сунгуров)

Понятие публичной политики, еще недавно достаточно редко использовавшееся как в журналистике, так и в политической науке, становится сегодня в России все более популярным [1].

Однако еще три года назад, в апреле 2002 г., на первом из цикла семинаров СПб центра СТРАТЕГИЯ, посвященном развитию Центров публичной политики, его участники, лидеры неправительственных организаций и научные сотрудники, предлагали вместо термина «публичная политика» использовать более понятные термины – «общественная политика» или «открытая политика» [2]. Первое из этих предложений связано еще и с устоявшимся (и до недавнего времени – общепринятым) переводом английского слова public как общественный, что на наш взгляд существенно обедняет его смысл. Другая крайность – это представление о том, что курс «Public administration», который читается в университетах англоязычных стран, есть просто эквивалент российского курса «Государственное и муниципальное управление».

Еще один яркий пример неудачного перевода термина public policy можно найти в отличном в целом переводе сборника работ по актуальным проблемам современной политологии [3]. Здесь редактор перевода отмечает, что в виду отсутствия в русском языке смыслового эквивалента было решено переводить public policy как «социальная политика». Такое решение, на наш взгляд, существенно суживает обсуждаемое понятие, поэтому правильнее все же использовать выражение «публичная политика», анализируя при этом все смыслы, которые возникают при использования этого внесенного термина в контексте современной России.

Прежде всего надо четко зафиксировать, к какой именно политике – в смысле «politics» или «policy» мы относим термин «публичный». При применении обсуждаемого термина к политике как борьбе за власть, публичность воспринимается как «зрелищность», «театральность», за которой приятно и интересно следить по телевизору, однако влияние на происходящие события также, как в театре – никакого [4]. При этом и сами средства массовой информации начинают уже не отражать политические события, а непосредственно их творить – вспомним, в частности, действия «телекиллера» В.Доренко или дискуссии на НТВ в конце 90-х годов.

По видимому, одной из первых российских работ, посвященных осмыслению этого термина, является опубликованная в 2001 г. статья Н.Шматко, так и озаглавленная: «Феномен публичной политики» ««Публичная политика» есть симбиоз политического действия, научной рефлексии и акта масс-медийной коммуникации. По большому счету, она осуществляется в порядке интервенции в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, «интеллектуалов», публицистов и журналистов»… Публичная политика существует, во-первых, как совокупность практических акций, превентивных мер (предупреждение преступности, наркомании, девиантного поведения…), контроля, регуляции, публичных обсуждений. Во-вторых, публичная политика — это ансамбль категорий социальной перцепции [восприятия], легитимных номинаций, социальных классификаций и иерархий, определений нормы и девиации, оценочных суждений [5].

Подчеркнем также верно отмеченную Н.Шматко особенность публичной политики и как совокупности практических акций, и как ансамбля категорий восприятия этих акций. Соответственно, в этих двух направлениях и может вестись анализ обсуждаемого термина.

Еще одной проблемой в адекватном понимании этого термина является проблема перевода понятия policy. Как известно, русскому слову «политика» соответствуют два или даже три понятия на языке английском – politics (взаимодействия в процессе борьбы за завоевание или удержание власти), policy – использование властных полномочий для решения тех или иных проблем, для проведение той или иной политики), а также polity - формальное и неформальное становление политического порядка. Оставляя пока за скобками третье значение (polity), мы все же должны осознавать, что, используя в русском языке термин «публичная политика», мы, не делая специальных оговорок, будем понимать его не только как public policy, но и как public politics, то есть в значении, которое отсутствовало в англоязычном оригинале этого термина.

Именно в этом значении публичная политика в России и в русскоговорящих странах часто понимается как открытая, публичная борьба за власть, сопровождаемая публичными дебатами, с активной ролью телевидения. Исходя из этого подхода, максимально публичной была российская политика во второй половине 90-х годов, когда телеканалы и тележурналисты не только освещали, но и прямо влияли на политические события. Соответственно, для современной России с ее отчетливым моноцентрическим политическим режимом многие говорят о конце публичной политики.

В принципе, можно рассматривать и такой вопрос, как policy of politics, то есть по каким правилам ведется борьба за власть, насколько выборные процедуры соответствуют демократическим стандартам, насколько публично, то есть - открыто, происходит согласование интересов различных групп влияния и т.д [6]. Мы понимаем под публичной политикой все же именно public policy, а не politics, и именно такая публичная политика является основным предметом нашего рассмотрения.

Кратко под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей. Более развернутое определение приведено в недавней работе В.А.Михеева: «Публичная политика - это деятельность, характеризующаяся системным взаимодействием государства, частного сектора, институтов гражданского общества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединений по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий» [7]. На наш взгляд, понимаемый так концепт публичной политики позволяет не только описать, но и оценивать степень ее развития, степень вовлеченности в процесс подготовки и принятия решений тех или иных ее акторов. Для российского социума этот подход особенно важен, так как традиционно вся политика (и в смысле politics и в смысле policy) была у нас государственной, а точнее «государевой», а традиционные паттерны имеют тенденцию восстанавливаться, пусть и в новой форме.

Возвращаясь к уже цитированное работе Н.Шматко, приведем еще один важный для нас фрагмент этого текста; «Все заставляет думать, что сегодня мы присутствуем при процессе перехода от одного состояния поля политики — традиционного, обладающего исторически сложившимся континуумом форм, к другому его состоянию — публичной политике, где эксперты, члены гражданских и общественных комитетов, социальные работники являются важными действующими лицами…» [8].

Итак, вместо одного, традиционного участника – государства, мы имеем теперь также и гражданское общество в лице лидеров НКО, а также экспертное сообщество, связанное с наукой и систематизированным знанием. Однако этот треугольник поля публичной политики должен, на наш взгляд, быть дополнен четвертой стороной, которую представляют собой СМИ, журналиста, как посредники, взаимодействующие с широкими слоями населения [9]. Если же вспомнить и структуры бизнеса, корпорации различного вида, которые также участвуют в процессе подготовки и реализации разнообразных властных решений, то графически стороны, участвующие в процессах публичной политики будут образовывать пятиугольник, или пентаграмму (Рис.1).

Рис. 1. Основные акторы поля публичной политики (поля полиси)

Взаимодействия этих акторов в процессе подготовки, принятия и реализации властных решений и образуют собой поле публичной политики, которое можно анализировать, например, по степени участия в принятии властных решений тех или иных вершин упомянутой пентаграммы. Так, например, взаимодействие власти, структур гражданского общества и бизнес-структур рассматривается в работах В.Н.Якимца как феномен межсекторного социального партнерства, при этом, опираясь на представления П.Бурдье автор вводит понятие поля межсекторного социального партнерства [10]. Соответственно, включая в рассмотрение также и экспертное сообщество и СМИ мы можем говорить уже о поле публичной политики («поле полиси»). Это поле может расширяться благодаря усилиям тех или игроков на этом поле, или, наоборот сужаться, в соответствии со вчерашними представлениями о том, как «делается политика – полиси», которые некоторые из представителей российской власти пытаются сегодня снова претворить в практику.

Структуры, способствующие расширению «поля-полиси», или структуры-посредники [11] могут быть представителями самой власти, например, институт Уполномоченного по правам человека [12], но чаще это структуры гражданского общества, в особенности правозащитные организации [13] и центры публичной политики. Важным фактором противодействующим сужению этого поля являются процессы глобализации, растущее влияние на внутригосударственные процессы международных организаций и их стандартов прозрачности, а также взаимодействие национальных и международных неправительственных организаций. В итоге, по словам А.Мельвиля, «происходит существенное видоизменение сферы Политического, ее расширение за пределы и «вглубь» национальных государств» [14].

Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому можно также сказать, что публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. Мы видим, что становление публичной политики – это необходимое условие становления демократии участия, которая может прийти на смены электоральной демократии, демократии голосований только в случае развития практик общественного участия, которые только и способны превратить закрытую, келейную, «государеву» политику в политику открытую, прозрачную и подотчетную населению – то есть политику публичную.

Важно понимать вместе с тем, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат. Они могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик. Таким образом, становление публичной политики зависит от усилий всех акторов этого процесса, к которым в соответствии с Н.Шматко [15], можно отнести и политиков, и представителей СМИ и ученых-социологов. Вместе с тем если рассматривать современную российскую ситуацию, то в списке основных творцов публичной политики – собственно политиков, журналистов и ученых-социологов – не хватает самих представителей неправительственных организаций, лидеров организаций третьего сектора, которые вносят в формирование именно публичной политики достаточно существенное влияние. На мой взгляд это влияние сегодня даже превосходит влияние ученых-социологов и журналистов. В качестве примера можно привести, например, влияние лидеров сетевых правозащитных, экологических организаций, союзов потребителей, которое было оказано на способ подготовки и проведения Гражданского форума в Москве в ноябре 2001 г. [16], а также разнообразную деятельность коалиции «Мы, граждане». [17]

Нельзя не отметить еще одну характеристику публичной политики – она невозможна без существования процесса разнообразных коммуникаций общественных групп по поводу целей и задач государственной власти и местного самоуправления. Тем самым мы видим четкую взаимосвязь обсуждаемого понятия с еще одним важным понятием современной политической мысли – с понятием делиберативной демократии, демократии обсуждений.

Попробуем определить основные составляющие публичной политики (в смысле policy) и необходимые условия ее существования.

Прежде всего, власть должна быть прозрачной.

Под прозрачностью сегодня понимается во-первых, наличие свободного (за исключением специально оговоренных случаев) доступа к правительственной информации, возможность ее получения в понятной для жителей форме, а также наличие реальных механизмов общественного влияния на принятие властных решений.

Во вторых, власть должна быть нацелена на решение проблем жителей, на удовлетворение их потребностей и запросов. Именно в этом должны видеть свою миссию властные структуры различных уровней, а не в «реализации государственной политики в той или иной области» [18]. Реализации этой цели требует перестройки самой структуры исполнительной власти, перенос фокуса их внимания от взаимоотношений с вышестоящими властными структурами на налаживания постоянного сотрудничества с местным сообществом. Проблема современной России заключается в частности, в том, что у нас у нас пока не сложились устойчивые местные сообщества, и само его развитие часто зависит от конструктивной роли местной власти. Возможно, здесь можно было бы использовать американский опыт, когда в структуре местных администраций работают специалисты по развитию местных сообществ. Одновременно в центре внимания власти должно быть развитие сотрудничества с уже существующими организациями третьего сектора, с бизнес-ассоциациями, профсоюзами и т.д.

Важным показателем публичности власти является наличие системы консультаций с гражданскими организациями, представляющими интересы определенных групп населения, оформленной в виде постоянно действующих структур (Консультативные советы, Общественные палаты, и т.д.). При этом необходимо максимально избегать имитационных технологий.

Перенос в центр внимания решение проблем жителей требует разработки методов выявления этих проблем, а также обсуждения этих проблем и путей их решения с самими местными жителями. При этом представителям власти придется столкнуться и с консерватизмом жителей, и с феноменом «NIMBY» - «стройте важные для развития города объекты где угодно, но только не рядом с моим домом («не у меня в заднем дворе» - «Not In My Back Yard»). Соответственно, власти должно быть выгодно сотрудничество с просвещенным, граждански образованным местным сообществом, поэтому власть будет заинтересована в развитии гражданского образования и просвещения населения.

В третьих, для успешного развития публичной политики власть должна быть эффективной, соответствующей современным требованиям менеджмента. Прежде всего, она должна научиться бороться с собственными нерадивыми или коррумпироваными чиновниками. Во вторых, она должна использовать передовые управленческие подходы. Сюда относится и включение элементов командной организации в работу властных структур, т.е. переход от строго иерархической формы организации к использованию матричной и даже возможно сетевых структур, и внимание к постоянной переподготовки своих сотрудников, максимально используя при этом интерактивные методы обучения. При этом необходимо развитие не только системы контроля исполнения решений, но и разработанных критериев эффективности своей работы. Важным показателем стремления к повышению эффективности является использование независимой оценки эффективности, реализации определенных проектов и программ. И здесь может оказаться очень полезным опыт оценки проектов, который уже накоплен в Третьем секторе неправительственных организаций.

Существенным показателям эффективности власти является также система подготовки решений, выявления и поиска решений существующих проблем. Наряду с системой консультаций, упомянутой ранее, важным является сотрудничество власти с независимыми экспертами, с научным сообществом, с фабриками мысли и Центрами публичной политики, которые способны увидеть проблему еще в стадии ее зарождения и предложить нетривиальные способы ее решения. Подчеркнем, что наличие собственных аналитических подразделений и структур не исключает сотрудничества с независимыми Центрами публичной политики, так как система поиска решений только внутри иерархических структур всегда несет в себе опасность действий в «наиболее приятном» для руководства направлении.

Наконец, важнейшей интегральной характеристикой публичной политики является доверие к властным структурам со стороны населения. Это доверие возникает, если жители видят, что власть действительно прозрачна, действительно нацелена на решение его проблем и при этом по-настоящему интересуется его позицией по различным вопросам жизни сообщества, а также видят, что властные структуры в состоянии работать эффективно, чтобы решать эти проблемы. При этом образованные граждане легко отличат действительный интерес власти к их мнению и позиции, от срежиссированной «пиаровской» акции.

Легко увидеть, что приведенные выше характеристики публичной политики связаны между собой и дополняют друг друга. Так, внимание власти к позициям и мнением населения, являющееся необходимой характеристикой ее нацеленности на решением проблем жителей, с другой стороны, обозначает ее готовность к принятию рекомендаций для исполнения, желание разрабатывать и внедрять такие формы учета мнения населения, которые бы, с одной стороны, не противоречили требованию эффективности власти и, с другой, не были бы имитацией общественного участия.

Ясно также, что внимание власти к гражданскому образованию населения хорошо корреспондирует с пониманием важности постоянной переподготовки собственных сотрудников, важной частью которого является их понимание важности развития публичной политики, т.е. по сути – гражданское образование.

Итак, на наш взгляд, власть может считаться публичной, если она является прозрачной, эффективной, а также нацелена на решение проблем населения и пользуется его доверием.

Ссылки:
1. Примеры этого приведены в тексте Н.Ю.Беляевой в настоящем альманахе.
2. Отчет о семинаре приведен в: " Фабрики мысли" и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. Сборник статей./ Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб.: Норма, 2002, с. 159-163.
3. Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.-Д. Клингеманна; Науч. ред. рус. изд. Е.Б. Шестопал. - М.: Вече, 1999. - 815 с.
4. Зудин А.Ю. Новая публичность? Моноцентрическая система и режим консультаций. – В кн.: Сборник программ и тезисов участников секции №11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» Третьего всероссийского Конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор», 28-29 апреля 2003 г., Москва. – Москва: Центр публичной политики, 2003, с. 8-13.
5. Шматко Н.А.. Феномен публичной политики. // Социологические исследования, 2001, № 7, с. 106-112.
6. В настоящем альманахе пример такого анализа является статья А.Дахина о процессе назначения нового губернатора Нижегородской области.
7. В.А.Михеев. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики. // Власть, 2005, Июль. https://www.transpress.ru/vlast/0507/13.html
8. Н.Шматко, цитир. соч., с. ___
9. См. текст О.Ю.Малиновой в этом альманахе
10. Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы: научное издание - М.: УРСС, 2004. -382 с.
11. Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России..// Полис, 1999, 6, с. 34-48; эл. версия - https://www.strategy-spb.ru/index.php? do=biblio& doc=31
12. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005. – 384 с.; А.Ю.Сунгуров. Институт Уполномоченного по правам человека как фактор расширения поля публичной политики (опыт трех российских регионов). – В кн.: Проблемы политологии. Вып.6. / Отв. Ред. Семигин Г.Ю. – М.: ИСП РАН; Современная экономика и право, 2004. С. 60-76.
13. Сунгуров А.Ю. Участие правозащитных организаций в процессе принятия властных решений. – В кн.: Роль правозащитных организаций в принятии государственных решений и влияние на общественное мнение. / Под ред. Т.И.Виноградовой. – СПб.: Норма, 2005, с. 8-47.
14. Мельвиль А.Ю. Еще раз о сравнительной политологии и мировой политике. //Полис, 2004, 5, с. 116. Роль международных организаций и международного сотрудничества в развитии поля публичной политики отражена также в публикациях Е.Клицуновой и Л.Проскуряковой в первом разделе этого альманаха.
15. Шматко Н.А.. Феномен публичной политики. – Социологические исследования, 2001, № 7, с. 106-112.
16. См., например, нашу статью «Гражданский форум в Москве. Заметки участника» в кн.: Межсекторные взаимодействия (Методология, технологии, правовые норм, механизмы, примеры). Настольная книга - 2002. Альманах. /Под ред. Н.Л.Хананашвили. - М.: РБФ " НАН", 2002, с.148-163
17. См., напр. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия / Отв. ред. Н.Ю.Беляева - М.: 1997. - 238 с; а также тезисы участников коалиции в Сборнике программ и тезисов участников секции №11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» Третьего всероссийского Конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор», 28-29 апреля 2003 г., Москва. – Москва: Центр публичной политики, 2003,.
18. Последняя формулировка взята из формировок миссии своих организаций руководителями подавляющего числа муниципальных организаций Красноярска в процессе исследования, проводимого в этом городе местной организацией «Байкал-Линк».