Законодательно-нормативная база инвестиционной политики в энергетике

Касательно энергетической отрасли, в наши дни стратегическое управление осуществляется на основе Энергетической Стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р. Так же регулирование осуществляется на основе Распоряжения Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 511-р «Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации».

Энергетическая Стратегия России на период до 2030 года, нацелена на наиболее эффективное применение природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора с целью стабильного роста экономики, повышения качества жизни населения России и способствования укреплению ее позиций во внешнеэкономической среде.

Принципы данной стратегии должны быть использованы при разработке и корректировке множества программ, включая подготовку и корректировку параметров инвестиционных программ и масштабных проектов компаний энергетической отрасли.

Во все время действия данной стратегии российский энергетический сектор сохранит свою основополагающую значимость при урегулировании ведущих стратегических задач развития страны. В первую очередь, речь идет о строительстве новой энергетической инфраструктуры, которая сможет позволить обеспечение ускоренного социально-экономического развития Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также справиться с инфраструктурной разрозненостью ряда регионов Российской Федерации и создать новые территориально-производственные объединения на базе развития энергообеспечивающего и перерабатывающего производства [№ 1715-р ].

Кроме задач, описанных в Энергетической стратегией России на период до 2030 года, перед электросетевой отраслью стоит большое количество стратегических приоритетов на долгосрочный период, отраженных в распоряжении правительства РФ от 3 апреля 2013 года № 511-р «Об утверждении стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации». Среди них:

- обеспечение надежности энергоснабжения потребителей;

- обеспечение качества их обслуживания;

- развитие инфраструктуры для поддержания роста экономики России;

- конкурентоспособные тарифы на электрическую энергию для развития промышленности;

- развитие научного и инновационного потенциала электросетевого комплекса, в том числе в целях стимулирования развития смежных отраслей;

- привлекательный для инвесторов " возврат на капитал".

Так же, в распоряжении правительства РФ «Об утверждении стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации» говорится о том, что спрос на электрическую энергию в России существенно сдвигается между регионами и населенными пунктами. Вместе со снижением расхода электрической энергии в сельской местности многих областях и краях, происходит его заметный рост в крупных городах. В свою очередь, внутри городов уменьшение электропотребления в промышленных зонах уравновешивается его ростом в районах, где происходит строительство объектов офисной и коммерческой недвижимости или возведение жилья. Изменение географии потребления электрической энергии создает следующие проблемы:

- потребность в поддержании недозагруженных электрических сетей;

- необходимость новых инвестиций в электрические сети на новых площадках;

- повышение тарифа, вызываемое необходимостью новых инвестиций в ситуации отсутствия роста спроса в целом.

Состояние и надежность активов отрасли формируются благодаря инвестициям прошлых лет в их замену и модернизацию. Дефицитность таких инвестиций в России в течение последних 20 лет привела к ощутимому износу электрических сетей. Разрешение данной проблемы является одной из основных задач стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации.

Снижение степени износа электрических сетей нуждается в привлечении значительного объема инвестиций, увеличении эффективности производственной и инвестиционной деятельности сетевых компаний, модернизации процесса перспективного планирования, а также формирования условий для обеспечения окупаемости инвестиций в электросетевой комплекс.

В среднесрочной перспективе степень износа в распределительных электрических сетях должна быть снижена до 50 %, а в магистральных электрических сетях - до 45 %. Для воплощения в жизнь данных показателей отрасль нуждается в значительных вложениях, которые будут частично учтены в инвестиционных программах субъектов электроэнергетики.

Касаясь темы оптимизации процессов и систем в энергетической отрасли, важным аспектом является снижения затрат. Таким образом, перед электросетевыми организациями ставятся задачи более эффективного определения приоритетов выполняемых работ, последовательного увеличения производительности труда, оптимизации численности работников с применением дополнительного материального стимулирования персонала, а также перехода от планово-предупредительных ремонтов к ремонтам с учетом фактического индекса технического состояния оборудования. На фоне становления новых технологий и оборудования, а также увеличения уровня автоматизации, следует уделить серьезное внимание процессу модернизации бизнес-процессов, подходам к обслуживанию электросетевых активов и более эффективному взаимодействию подразделений внутри компаний.

С этой целью при условии экономической рациональности деятельности в планах имеется производство дополнительных инвестиций в информатизацию и автоматизацию бизнес-процессов, а также реализация действий по стандартизации основополагающих технических и технологических решений (например, по комплектации подстанций и размещению компонентов внутри них для упрощения технического обслуживания).

Инвестиции в электросетевой комплекс способствуют возрастанию надежности и улучшению работы отрасли, снижению потерь в электрических сетях, следовательно загрузка мощностей будет более полной. Однако, значительные инвестиционные вложения приводят к удорожанию электросетевых услуг в случае, если вводимые мощности остаются незагруженными. В следствие этого, целью регуляционной деятельности в электросетевом комплексе является обеспечение высокой загрузки вновь вводимых мощностей. С этой целью до 2017 года планируется:

- разработать методические документы и обеспечить применение данных методических документов относительно учета загрузки построенных питающих центров;

- ввести финансовую ответственность заявителей, подающих заявку на технологическое присоединение, за последующее использование и оплату присоединенной мощности;

- установить ответственность органов регулирования за включение в инвестиционные программы электросетевых организаций объектов, которые впоследствии оказываются невостребованными.

В настоящее время остается незначительным развитие координации планирования территорий и планирования программ ввода генерации и электрических сетей. С учетом данного фактора реализация инвестиционных проектов зачастую не способствует оптимальной надежности и эффективности конфигурации электрической сети.

Так же, некоторыми задачами будущего развития электросетевого комплекса и электроэнергетики в целом являются работа над координацией схем и программ перспективного развития электроэнергетики и инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, публичность и открытость государственных инвестиционных стратегий и решений.

В целях отбора инвестиционных проектов предполагается стандартизация методики расчета экономического эффекта по различным категориям проектов, включая введение методики количественного сравнения эффектов и затрат, которые имеют связь с реализацией проектов, направленных на улучшение надежности. Вместе с тем, целью организации электросетевого комплекса на смену раздельного рассмотрения проектов нового строительства и проектов технического перевооружения является переход к осуществлению комплексного анализа топологии и состояния электрической сети, опираясь на карту нагрузок. Кроме того, в планах имеется гарантирование публичного и открытого обсуждения инвестиционных программ, а также проведение регулирующим органом ценового и технологического аудита инвестиционных программ электросетевых организаций.

Более того, для усовершенствования точности и прозрачности оценки предлагаемых бюджетов планируется внедрение базы электросетевых объектов (инвестиционных затрат и решений) с целью ее использования для сопоставления предлагаемых инвестиций с инвестициями в другие аналогичные объекты. Доступ к данной базе будут иметь не только специалисты электросетевых организаций, но и регуляторы отрасли.

Планируется внедрение в практику анализа завершенных проектов для проверки достижения поставленных задач и совершенствования бизнес-процессов электросетевых организаций.

Говоря об инвестиционных проектах, которые не являются проектами создания электросетевой инфраструктуры, во всех случаях будет рассмотрена возможность использования услуг сторонних организаций по предоставлению доступа к аналогичным по функциональности параметрам, надежности и качеству инфраструктуре и услугам. При условии наличия рыночных предложений на подобного рода услуги (услуги связи, аренда офисов, складов, транспорта и др.).

В системе тарифного регулирования в последнее время удалось достичь успешного внедрения новых методов регулирования, в первую очередь, регулирование методом доходности инвестированного капитала. На фоне недостаточности инвестиционных вложений в отрасль в предыдущие годы, необходимость значительных вложениях в инфраструктуру привела в 2010 году к скачкообразному росту тарифов. В случае, если в наши дни все запланированные инвестиции в электрические сети выразить методом доходности инвестированного капитала, пренебрегая при этом сдерживанием роста тарифов на государственном уровне, то уже к 2015 году стоимость электроэнергии для промышленности в Российской Федерации станет выше европейского уровня. Стоимость электроэнергии для конечных потребителей становится сопоставимой со стоимостью перехода на собственную генерацию электроэнергии, что в свою очередь создает предпосылки угрозы ухода потребителей от единой сети, а далее - угрозу распада Единой энергетической системы России. В данных условиях дальнейшее увеличение тарифа будет условлено необходимостью сохранения социальной стабильности и доступности тарифа для потребителя. С целью достижения указанных задач система регулирования цен в электросетевом комплексе будет перенаправлена на приоритеты уменьшения операционных издержек и потерь, а также на увеличение эффективности всех этапов инвестиционного процесса.

С целью реализации отдельных крупных проектов инвестирования в отрасли и для гарантирования нормальной организации электросетевого комплекса ожидается принятие решения о допустимости применения метода заключения соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности (регуляторных договоров). В данных целях будут внесены необходимые изменения в законодательство.

С целью решения проблемы надежной координации действий всех сетевых компаний России (в том числе территориальных сетевых организации, не входящих в состав объединенной компании) в сфере тарифообразования, технической политики и планирования инвестиционной деятельности, обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности, а также в сфере антикоррупционной политики было образовано Открытое Акционерное Общество «Российские сети» (ОАО «Россети»).

ОАО «Россети» будет закреплять за собой следующие основные функции:

- стратегические функции (планирование, методология и др.);

- координирующие (координация инвестиционной, технической, финансовой, закупочной политики, координация инвестиционных программ);

- контрольные функции (финансовая отчетность, сравнительный анализ, аудит, установление ключевых показателей эффективности и контроль их достижения и др.);

- решение институциональных задач, стоящих перед всей отраслью;

- участие в консолидации территориальных сетевых организаций в целях обеспечения необходимого уровня надежности и качества энергоснабжения потребителей.

Реализация данных задач будет закреплена подготовкой в III квартале 2013 г. директив Правительства Российской Федерации по установлению основополагающих показателей эффективности для аппарата управления ОАО «Россети».

В настоящее время во владении ОАО «Россети» имеется 79, 64% размещенных акций ОАО «ФСК ЕЭС», в собственности миноритарных акционеров – 20, 36% акций ОАО «ФСК ЕЭС».

Основным методом привлечения новых инвесторов в электроэнергетическую отрасль является совместная продажа пакетов акций дочерних организаций ОАО «Россети» с дополнительным выпуском акций данных дочерних компаний. Денежные средства, полученные от инвестирования, будут направлены на поддержку инвестиционных программ, обеспечение инфраструктурой важнейших общенациональных проектов, включая проекты по обеспечению граждан доступным жильем, а также на проекты по обновлению оборудования, объединению электросетевых активов и учету электрической энергии. В некоторых случаях допустимо направление полученных средств на нивелирование последствий от ликвидации перекрестного субсидирования.

Одной из главнейших целей электросетевого комплекса (по основным ключевым показателям эффективности), подготовленной с учетом Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов и Сценарных условий долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года остается уменьшение удельных инвестиционных расходов на 30% по сравнению с уровнем 2012 года.

Данные цели будут иметь корректировку и уточнение в процессе подготовки ежегодных производственных, инвестиционных и бюджетных планов электросетевых организаций. Каждая компания, входящая в электросетевой комплекс (в первую очередь ОАО «Россети») должна ставить перед собой цели по всем приведенным выше показателям.

Затрагивая тему механизма реализации данной стратегии, можно сказать, что предполагается разработка нормативных правовых актов, обеспечивающих:

- переход к регулированию цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на основании параметров надежности и качества обслуживания потребителей, эффективности операционной и инвестиционной деятельности сетевых организаций;

- совершенствование процесса и повышение прозрачности составления инвестиционных программ сетевых организаций;

- постепенное объединение территориальных сетевых организаций, включая разработку критериев, технических требований к ним и стандартов качества оказываемых ими услуг;

- снижение степени перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе;

- планомерное привлечение частных инвесторов в распределительный электросетевой комплекс.

[Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2013 N 511-р< Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации]

Кроме всего вышеупомянутого, весомой законодательно-нормативной базой, координирующей основы инвестиционной политики РФ в энергетической отрасли является статья 29 Федерального закона (ФЗ) об электроэнергетике (№ 35-ФЗ) от 26 марта 2003 года под названием «Инвестиционная политика государства в электроэнергетике», имеющая шесть пунктов.

В данной статье описывается то, что инвестиционная политика государства в электроэнергетике направлена на обеспечение ее устойчивого развития, на развитие энергосбережения, а также на привлечение инвестиций во все сферы электроэнергетики и усиление государственного контроля над эффективностью инвестиций в сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Основой инвестиционной политики государства в электроэнергетике является множество всевозможных действий, такие как:

- привлечение в электроэнергетическую отрасль новых инвесторов, путем создания позитивного инвестиционного климата;

- формирование стабильных условий и предпосылок для осуществления деятельности предпринимателя;

- гарантирование неприкосновенности частной собственности;

- беспрепятственность перемещения товаров и услуг;

- обеспечение экономически обоснованной величины доходности инвестированного капитала, используемого в сферах функционирования субъектов электроэнергетики, в которых осуществляется государственное регулирование цен (тарифов);

- гарантирование защиты и поддержки развития российских производителей продукции, связанной с электроэнергетической отраслью;

- применение инновационных инструментов с целью привлечения инвестиций;

- обеспечение экономического стимулирования ввода новых высокоэффективных технологий в электроэнергетике, включая цели развития малой и нетрадиционной энергетики.

Также, а данном документе уделяется внимание целям инвестиционной политики государства в сфере развития ЕНЭС. Итак, целями данной и

нвестиционной политики государства являются:

- увеличение эффективности электроэнергетики;

- ликвидация технологических ограничений перетока электрической энергии и повышение пропускной способности электрических сетей с целью обеспечения выдачи мощностей электростанциями.

В указанных целях на плечи государственного аппарата возлагается регулирование инвестиционной деятельности организации по управлению ЕНЭС в порядке, установленном статьей 10 настоящего ФЗ.

Процесс прогнозирования возможного дефицита электрической мощности в особых ценовых зонах оптового рынка и создание выгодных условий для вложения капитала осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти, для предотвращения возникновения дефицита электрической мощности.

Говоря о целях инвестиционной политики государства в атомной энергетике, можно сказать, что то таковыми является развитие атомных электростанций, посредством создания экономических условий и условий государственного регулирования цен (тарифов), благоприятных для создания собственных и привлеченных инвестиционных средств, в соответствии с федеральными программами развития атомной энергетической отрасли.

Соответствующие поставленным Правительством Российской Федерации критериям инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, включая организацию по управлению ЕНЭС и территориальных сетевых организаций, проходят процедуру утверждения федеральным органом исполнительной власти и (или) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Принятие инвестиционных программ сетевых организаций осуществляется с применением показателей надежности и качества услуг по передаче электрической энергии, утвержденных в установленном Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти порядке[Статья29. Инвестиционная политика государства в электроэнергетике].

При оценке эффективности инвестиционных проектов, в том числе в энергетической отрасли, организации имеют право руководствоваться методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21 июня 1999 года № ВК 477.

Данные методологические рекомендации содержат описание непротиворечивых и отражающих правила рационального экономического поведения хозяйствующих субъектов методов расчета эффективности инвестиционных проектов [№ ВК 477].