Сенатор – реформатор пожарно-страхового дела в России

Большой вклад в развитие отечественного пожарно-страхового дела внес сенатор, тайный советник, товарищ министра внутренних дел М. А. Остроградский. Михаил Александрович на всех постах принимал близко к сердцу пожарное дело Империи и всегда оказывал ему покровительство, а вернее сказать, он был тогда единственным исполнителем контрольно-распорядительных функций Министерства внутренних дел по централизованному руководству пожарной охраной. М. А. Остроградский принимал деятельное участие во всероссийских съездах пожарных деятелей как представитель МВД и действительный член Пожарного общества. На одном из первых пожарных съездов он в своем выступлении с болью за Отечество сказал: «Вред, наносимый нашему Отечеству пожарными бедствиями, так велик, а причины их столь глубоко коренятся в общем укладе нашей жизни, что в борьбе с этим злом нельзя ограничиться ни какой-либо одной только мерой, но кратким промежутком времени. Здесь нужна работа многосторонняя, планомерная, продолжительная и упорная...».

Сам он всегда стоял в центре этой работы, помогая русскому народу, «как бы ни были велики трудности и препятствия», почерпнуть в себе «достаточной силы и бодрости духа для укрощения бичующего наши города и села недуга». Служение этому благородному делу он начал еще в январе 1881 г. Сразу же после окончания курса в Императорском Александровском лицее для Михаила Остроградского началась настоящая, естественная жизнь, требующая напряжения ума, воли, мускулов. Первые шаги в государственной службе он сделал в Департаменте общих дел МВД, а через шесть лет перешел в Министерство финансов, где вскоре назначен был начальником отделения Департамента окладных сборов.

С 1894 г. Михаил Александрович берет в свои руки в Хозяйственном департаменте сложный отдел народного хозяйства – страховое дело.
М. А. Остроградскому министр внутренних дел поручает и исполнение обязанностей члена Страхового комитета.

М. А. Остроградский с самого начала своей деятельности в должности управляющего страховым отделом МВД проявил большую энергию и работоспособность не только в совершенствовании страхового дела, но и в развитии добровольной пожарной охраны. Важным результатом деятельности отдела явился разработанный им «Нормальный устав городских добровольных пожарных обществ», утвержденный 23 января 1986 г. Вскоре при содействии страхового отдела последовало утверждение и «Нормального устава» для сельских пожарных дружин. Уставы эти имели громадное значение в деле развития добровольных пожарных организаций. Они устранили многие формальности, с которыми сопряжено было возникновение и открытие этих организаций. Местной власти – губернаторам – предоставлено было право утверждать уставы добровольных пожарных организаций, согласованные с «нормальными», и это значительно упростило процедуру их утверждения.

«Нормальными уставами» впервые частично были удовлетворены возбуждавшиеся ходатайства об урегулировании отношений полиции к распоряжению на пожарах. По прежде действовавшим уставам добровольные пожарные общества подчинялись всякому чину полиции, включительно до городовых, не говоря уже об урядниках. По «Нормальным» же уставам (§ 74 и 44) право распоряжения на пожарах предоставлено лишь «начальствующим лицам по полиции», а низшим чинам полиции предписывается «не вмешиваться в распоряжения».

В заслугу М. А. Остроградскому ставили «выработанный и утвержденный в законодательном порядке проект изменения примечания к ст. 114. Положения взаимных страховых обществ» – в смысле предоставления Министерству в неземских губерниях по примеру земских расходовать часть прибылей страховых операций на противопожарные меры. Наконец, не без участия Михаила Александровича, стали выдаваться из имперского пожарного капитала «пособия и ссуды городам, Императорскому и местным пожарным обществам, а на средства, образованные нотариальным и коробочным сбором, был учрежден ряд пожарных команд в 100 местечках Юго-Западного края».

В то же время нельзя не отметить роль Михаила Александровича в разрешении нежелательных явлений, наметившихся в ряде городов, по замене полицейских пожарных команд общественными. Для более определенного выяснения прав и обязанностей городов и полиции по пожарному делу утверждались для каждого города особые временные правила, сущность которых сводилась к тому, что заведование пожарной командой как в хозяйственном, так и административном отношениях передавалось городским управлениям, а за администрацией осталось право общего распоряжения на пожарах и производство осмотров пожарного обоза.

Такие правила были утверждены примерно для 100 городов, в число которых вошли: Вологда, Нижний Новгород, Казань, Самара, Курск, Калуга, Киев и мн. др. Относительно же больших городов (Петербург, Москва, Одесса и др.) Министерство ввиду категорических протестов местной администрации вынуждено было придерживаться иного взгляда и даже отклонять возбуждаемые ходатайства. Приступая к осуществлению выдвинутых V Рижским пожарным съездом пожарных вопросов общего характера, Совет Общества организовал целый ряд комиссий и комитетов.
М. А. Остроградский активно включается в законотворческую работу по вопросам пожарного и страхового дела. Под его председательством начинает работу комиссия по разработке проектов новых пожарных уставов: городского и сельского. На рассмотрение сенатора поступают направленные Министерству внутренних дел в установленном порядке все законопроекты по этим вопросам, которые с его заключениями направлялись в законодательные и исполнительные органы Империи.

В это же время при активном участии М. А. Остроградского были подготовлены и внесены на рассмотрение Государственной Думы такие законодательные предположения, как: 1) об установлении определенных законом требований организации повсеместной пожарной помощи с передачей на этот предмет в ведение городов и земств части страховых пошлин и 2) об учреждении общественного контроля за страховыми оценками и ликвидацией пожарных убытков в целях сокращения злоумышленных поджогов.

Затем с участием М. А. Остроградского было разработано законодательное предположение «об установлении общественного контроля за страховыми операциями в целях сокращения числа преувеличенных страховых сделок, а следовательно и побудительных причин к самоподжогам» и др.

Но отдельно взятые вопросы не меняли дела. У М. А. Остроградского все настойчивее пробуждалось сознание необходимости пожарной реформы, «для осуществления которой кроме устранения общих причин нашего экономического неблагополучия необходима реорганизация существующих высших и низших исполнительных органов, так или иначе причастных к противопожарному делу, постановка которых представляется крайне неудовлетворительной и не отвечающей современному положению пожарного вопроса, а главное разработка и проведение в жизнь обстоятельно составленного пожарно-страхового и строительного законодательства».

Самое тесное общение сенатора М. А. Остроградского и других членов Совета Российского пожарного общества с народными представителями 4-го созыва Государственной Думы «прочно установило в сознании народных представителей общегосударственное значение пожарного вопроса». Реформирование пожарного дела в России было осознано и правительством. Под председательством сенатора М. А. Остроградского создается специальная комиссия для разработки жизненно необходимых законодательных предположений. В состав комиссии вошли все члены Совета Общества, члены Государственной Думы: Л. А. Велихов, К. П. Григорович-Барский, М. Д. Калугин, И. С. Петров и Л. В. Половцев, представители страховых, технических и архитектурных обществ и отдельные лица, известные своим опытом по пожарно-страховым вопросам. Всего в состав комиссии вошли 84 человека.

Первое заседание этой образованной при ИРПО комиссии состоялось 17 февраля 1913 г. На этом заседании постановили для более оперативной и качественной разработки законопроектов разделить комиссию на три подкомиссии: городскую, сельскую и юридическую.

Председателем городской подкомиссии был утвержден инженер и председатель Технического комитета при ИРПО Н. Ф. Савельев. Задачей этой подкомиссии была разработка пожарного и строительного уставов в городах. Сельскую подкомиссию возглавили член Государственного Совета С. И. Зубчанинов, член Государственной Думы и Совета ИРПО
К. П. Григорович-Барский. Ее задачей была разработка тех же уставов, но только для селений. Юридическую подкомиссию, предназначавшуюся для разработки мер против поджогов, возглавил профессор уголовного права П. И. Люблинский.

Ввиду того что пересмотром Строительного устава занималось уже Министерство внутренних дел, председатель комиссии М. А. Остроградский первостепенной задачей поставил разработку пожарных уставов, включив в эту работу городскую и сельскую подкомиссии.

Что же касается юридической подкомиссии, то признано было, что «программа ее наиглавнейшим образом сводится к пересмотру уголовного законодательства в области, касающейся как разного вида поджогов, так и вообще неправомерных деяний, вызывающих пожарную опасность». Работа по составлению названных законопроектов по пожарному делу «закипела». Тогда ничто еще не предвещало тех чрезвычайных событий, которыми с 1914 г. будет охвачено наше Отечество. 3 марта 1913 г. Совет ИРПО уже ознакомил вновь назначенного министра внутренних дел Н. А. Маклакова с ходом работ по реформированию пожарного дела. Н. А. Маклаков, выслушав с большим интересом сообщения депутации и их просьбу взять руководство пожарным делом в ведение Министерства внутренних дел, заявил, что он «придает весьма важное значение улучшению борьбы с пожарами в Империи», и выразил полную готовность оказать Императорскому Российскому пожарному обществу возможное содействие в осуществлении его полезной деятельности.

Труды комиссии сенатора М. А. Остроградского были рассмотрены на заседаниях VII съезда членов Императорского Российского пожарного общества, который постановил: «Принести председателю комиссии сенатору М. А. Остроградскому и всему составу ее, а также канцелярии глубокую благодарность за понесенные труды, каковые передать заинтересованным правительственным, общественным, пожарным и страховым учреждениям для ознакомления».

Жизнь внесла изменения в ранее разработанное законодательство по пожарному делу, но «необходимая нить и канва» для обсуждения и разрешения вопросов, связанных со столь необходимым пожарным законодательством, сохранились. Сформированным после Октябрьской революции органам по руководству пожарным делом не потребовалось «вновь затрачивать силы и годы на подготовительные изыскания и предварительные размышления», а можно было «обратиться к окончательному составлению законодательных предположений». Проект специального законодательного акта, который был приведен в соответствие с новой действительностью, опубликован в начале апреля 1918 г. в журнале «Пожарное дело» для всеобщего обсуждения. Он-то и составил основу принятого Советом народных комиссаров декрета «Об организации государственных мер борьбы с огнем». Но это было сделано уже без участия Михаила Александровича Остроградского...