Конституционная ответственность

А.В. Зиновьев, доктор юрид. наук, профессор Санкт-Петербургского университета МВД России, Заслуженный деятель науки России.

Конституционная ответственность

Теория конституционализма предполагает необходимость установления конституционной ответственности за ненадлежащую организацию и деятель­ность государства, органов государства, должностных лиц и органов местно­го самоуправления. Во всех цивилизованных странах мира она имеет место. Но из этого вовсе не следует делать вывод о том, что конституционная ответ­ственность теоретически достаточно исследована и законодательно качест­венно проработана.

В России нет единого понимания этого феномена. Многие ученые называют ответственность данного вида «конституционной ответственно­стью», [1] некоторые— «конституционно-правовой».[2]

Н. А. Боброва и Т. Д. Зражевская вводят в научный оборот свое виде­ние этих понятий: государственно-правовая ответственность является од­ним из видов юридической ответственности, тогда как конституционная ответственность — это особый вид ответственности, включающий в себя политическую, моральную и юридическую ответственность.[3] Было бы точ­нее именовать ее политико-правовой ответственностью. С момента возник­новения государства среди многих составляющих были и есть мирное сосуществование морали с аморальностью. Политика — это лукавая, ковар­ная, обманная страна.

М. В. Баглай использует понятия «конституционно-правовая» и «кон­ституционная ответственность», не проводя между ними различий. Он пи­шет: «Что же касается собственно конституционно-правовой ответственно­сти, то она предусмотрена нормами самого конституционного права. Эта ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответствен­ность не распространяется».[4] Точнее не скажешь. Аналогичной точки зрения придерживается известный российский ученый О. Е. Кутафин: «...назначе­ние конституционно-правовой ответственности не сводится к наказанию. Ее главная задача — стимулировать позитивную деятельность потенциаль­ного субъекта, а если эта деятельность таковой не является, то использовать такие присущие ей меры, как, например, смена персонального состава, ру­ководящего должностного лица и т. д.».[5]

По мнению автора предлагаемой статьи, спор идет не столько о поня­тиях, сколько об их содержании. Предпочтительным является понятие «кон­ституционная ответственность», пределы применения которой ограничены рамками конституционного права.

Теория конституционализма предполагает необходимость установления конституционной ответственности за ненадлежащую организацию и деятель­ность публичной власти. Конституционная ответственность — это только та ответственность, которая наступает за нарушения Конституции и которая пре­дусмотрена нормами конституционного права. Вместе с тем основные устои государства и общества, права, свободы человека и гражданина могут нару­шаться не только органами государства и должностными лицами, но и дру­гими субъектами, за которые может наступить правовая ответственность: уго­ловная, административная, гражданско-правовая. Не случайно в УК РФ есть раздел X под названием «Преступления против государственной власти», глава 29 которого «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства» предусматривает такие виды преступлений, как государственная измена, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, вооруженный мятеж, публичные призывы к насильствен­ному изменению конституционного строя Российской Федерации и т. д. По­этому понятие «конституционно-правовая ответственность» применяется не к органам государства, должностным лицам и органам местного самоуправле­ния, а к другим субъектам, нарушающим Конституцию, круг которых более широк. К этому кругу относятся и должностные лица, освобожденные от дол­жности за нарушения конституции. За конституционной ответственностью может последовать конституционно-правовая ответственность. Вместе с тем надо отметить, что многие наши ученые понятия используют разные, а содер­жание зачастую вкладывают одинаковое.

Конституционное право называется так потому, что состоит из консти­туционных норм, которые также являются правовыми. Поэтому, когда мы говорим о конституционно-правовой ответственности, речь идет о двух видах ответственности — конституционной и правовой. Первая наступает за нарушение конституционных норм и распространяется на государство, органы государства, должностных лиц, на органы местного самоуправления; вторая включает в себя правовую ответственность за нарушения Конституции иными субъектами по другим отраслям права. Конституционная ответствен­ность может иметь место только за нарушение норм Конституции либо норм федеральных законов, что в теории и на практике далеко не всегда выдержива­ется. Если кого-либо не устраивает понятие «конституционно-правовая ответ­ственность», то его можно сформулировать иначе: «конституционная и иная правовая ответственность за нарушения конституции». Содержательно такая формулировка едва ли вызовет возражения, но с точки зрения редакцион­ной — она слишком многословна. «Краткость — сестра таланта», но она, к со­жалению, не всегда наша родственница.

В предлагаемой статье будет рассмотрена только конституционная от­ветственность, которая имеет непосредственное отношение к теории консти­туционализма и к нормам конституционного права. Эта ответственность сво­бодна от репрессивных мер, она носит политико-правовой характер.

Конституционная ответственность государства теоретически и законо­дательно не разработана. Но этот вакуум не может освобождать государство от политико-правовой ответственности за деликты, которые затрагивали или затрагивают права и интересы большинства россиян, наносили или наносят значительный вред всему государству. Правда, непосредственно данные дей­ствия совершают органы государства, а ответственность за эти действия бе­рет на себя государство.

Поэтому понятия «деликт» едва ли применимо в полном объеме к кон­ституционной ответственности, которая часто наступает и без нарушения права. Политико-правовая ответственность имеет ту особенность, что поли­тика «размывает» правовые границы.

I. Политико-правовая иерархия обязывает начать с государства. Госу­дарство в период культа личности допускало немалое количество нарушений конституционных прав и свобод граждан и даже целых народов. В период радикальной демократизации жизни в нашей стране государство прояви­ло мужество, признало свою вину за необоснованные массовые репрессии. Сотни тысяч граждан страны были реабилитированы и освобождены из мест лишения свободы, а репрессированные народы возвращены на малую Родину. Так, например, 26 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» с изменениями и дополнениями от 1 июля 1993 г.[6] Статья 1 Закона гласит: «Реабилитировать все репрессированные народы РСФСР, признав незаконными и преступными репрессивные акты против этих народов».[7] Ст. 9 Закона содержит обязывающее положение: «Ущерб, причиненный репрессированным народам и отдельным гражданам со сто­роны государства в результате репрессий, подлежит возмещению». Государ­ство открыто и честно признало свою вину и свою ответственность.

II. Особенности статуса Президента Российской Федерации заключают­ся в том, что он прописан в Конституции двусмысленно, в чем угадывалось желание Б. Н. Ельцина, председателя Конституционного совещания, возвы­сить власть Президента в России. Это желание просматривается в ст. 11 Кон­ституции. Вопреки принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10, в ст. И записано: «Государственную власть в Российской Федерации осуще­ствляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Такая запись позволяла некоторым ученым ут­верждать, что Президент не входит ни в одну из ветвей власти», что он «являет­ся четвертой ветвью власти». Однако для подобных утверждений нет научных и юридических оснований. Функции, предметы ведения и полномочия Пре­зидента свидетельствуют о том, что он обладает самой высокой исполнитель­ной властью. При этом стоит вспомнить, что по Закону от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» Президент и формально возглавлял Правительство.

Нельзя умолчать еще об одной особенности статуса Президента. В со­ответствии со ст. 80 Конституции он является гарантом Основного Закона. А только за первый срок своих полномочий Б. Н. Ельцин, по мнению В. О. Лу­чина, более 200 раз своими указами нарушал нормы Конституции, [8] тогда как указы и «распоряжения Президента Российской Федерации не должны про­тиворечить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (п. 3 ст. 90 Конституции), что также противоречило и присяге Президента (ст. 82 Конституции).

Особо следует остановиться на возможности отрешения Президента РФ от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого пре­ступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конститу­ционного Суда РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения (п. 1 ст. 93 Конституции).

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть при­няты 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее Уз депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой (п. 2 ст. 93 Конституции).

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдви­жения обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (п. 3 ст. 93 Конституции).

В соответствии с ч. 2 ст. 177 Регламента Государственной Думы специ­альная комиссия избирается Государственной Думой в составе председате­ля, заместителя председателя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается членами комиссии открытым голосованием.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения об­винения Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, точность подсчета голосов, соблюдение процедурных правил и т. д. Например, в 1998 г. специальная комиссия проверяла пять пунктов обвине­ния против Президента Б. Н. Ельцина.

Подписание Президентом Беловежского соглашения не только при­вело к развалу СССР вопреки союзному референдуму от 17 марта 1991 г., но и поставило экономику России на край гибели: россияне лишены возмож­ности свободного перемещения по всей территории бывшего Советского Со­юза, права на выбор места жительства, на свободное общение с родственни­ками и близкими людьми.

Принятие Президентом Указа от 21 сентября 1993 г. о досрочном пре­кращении деятельности Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР прямо противоречило действовавшей тогда Конституции РСФСР и характеризуется в обвинении как государственный переворот; расстрел Дома Советов по его приказу 4 октября 1993 г. стоил жизни многих ни в чем не повинных людей.

Президент ответствен за чеченскую трагедию, которая привела к тя­желым последствиям для России как во внутриполитическом, так и во внеш­неполитическом аспектах, унесла жизни почти 100 тыс. человек.

Как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами РФ Президент несет ответственность за их разрушение — утеряны морские и воздушные составляющие ядерных стратегических сил, в критическом состоянии находятся наземные войска, Вооруженные Силы утрачивают профессионализм, боеспособность.

Президент обвиняется в геноциде собственного народа, выража­ющемся в том, что последствиями проводимой политики являются рез­кое сокращение численности населения страны, превышение смертности над рождаемостью, ухудшение жизни миллионов россиян, т. е. речь идет о предумышленном создании условий, ведущих к физическому уничтоже­нию коренных народов России.[9]

Результаты голосования изложены в следующей последовательности: № 1 (за — 241 голос; против — 77 голосов); № 2 (за — 263 голоса; против — 60 голосов); № 3 (за — 284 голоса; против — 43 голоса); № 4 (за — 241 голос; против — 78 голосов); № 5 (за — 237 голосов; против — 89 голосов).[10]

Таким образом, выдвинутые против Президента обвинения не получили одобрения Государственной Думы РФ. Нельзя не признать, что процедура от­решения от должности Президента настолько усложнена, что делает ее осуще­ствление практически невозможным даже за такие действия, как подписание торопливо-трусливого и предательского Беловежского соглашения! Это чис­тейшей воды государственный переворот. При этом в пикантном положении оказался М. С. Горбачев — он стал Президентом государства, которого нет.

Политикам всегда надо иметь в виду, что в историю есть два входа — парадный и «черный». Каждому входящему в нее история сама открывает ту или иную дверь.

Почему-то в нашей научной литературе говорится о том, что «основа­нием для ответственности Президента РФ могут быть только государствен­ная измена или совершение им другого тяжкого преступления...».[11] А как быть с указами Президента, если они противоречат Конституции РФ? Кон­ституционный Суд РФ по запросу заинтересованных органов и лиц может их признать противоречащими Конституции. Такое постановление Консти­туционного Суда является констатацией факта принятия Президентом ука­за, противоречащего Конституции и не подлежащего применению. Здесь не исключается и такая ситуация, при которой Президент отказывается выпол­нить решение Конституционного Суда. В силу ст. 81 Федерального кон­ституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в редакции от 8 февраля и 15 декабря 2001 г.) «неисполне­ние, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответствен­ность, установленную федеральным законом». В названном Законе четко про­писан механизм реализации решений Конституционного Суда. Каждый изу­чающий конституционное право может ознакомиться с данным Законом.[12]

Как показывает практика, указы, противоречащие Конституции, Б. Н. Ель­цин, по совету своих помощников, иногда отменял сам. Так, 18 августа 1996 г. Президент принял Указ с закамуфлированным названием «Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц». По суще­ству, Указ вводил новые налоги, которые в силу п. 3 ст. 104 Конституции не может устанавливать даже Государственная Дума без заключения Правитель­ства. Очевидная неконституционность данного Указа вынудила Б. Н. Ельци­на вскоре его отменить.

Трудно умолчать о Постановлении Конституционного Суда РФ от 6 ап­реля 1998 г. «О разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон " О культурных ценностях, переме­щенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"». Б. Н. Ельцин дважды безосновательно отказывался подписывать названный Закон, который лишал его возможности вернуть ценности в какой-либо части Германии. Сложившаяся ситуация вынудила Совет Федерации и Государственную Думу обратиться в Конститу­ционный Суд РФ, который 6 апреля1998 г. постановил: «Подтвердить обя­занность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон...», что Президентом было исполнено 15 ап­реля 1998 г. Таким образом, данный спор длился более года.[13]

III. В научной литературе многие наши ученые обходят молчанием воп­рос об основаниях для ответственности палат Федерального Собрания РФ за свою деятельность. В соответствии с теорией конституционализма ни один орган государственной власти не может быть свободен от конституционной ответственности. Прежде всего Федеральное Собрание несет ответственность за качество принимаемых законов, насколько они совершенно регулируют вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строи­тельства, внешних сношений и обороны, уделяя при этом приоритетное внимание признанию, соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, а также за их соответствие Конституции РФ. Оценку прини­маемых Федеральным Собранием законов дает Конституционный Суд РФ. Практика его деятельности знает немало примеров, когда его решениями законы признавались частично или полностью противоречащими Конститу­ции. Так, ст. 20 Конституции РФ закрепляет право для лиц, совершивших тяжкие преступления, за которые может наступить высшая мера наказания, на рассмотрение их дела судом присяжных заседателей. Несмотря на установ­ление моратория на смертную казнь, право на суд присяжных является дей­ствующим. Однако не во всех субъектах Федерации созданы эти суды. По запросу Московского городского суда Конституционный Суд РФ 2 февраля 1999 г. принял постановление, коим обратил внимание Федерального Собра­ния РФ на то, что с 1993 г. оно располагало достаточным временем для выпол­нения предписаний ст. 20 Конституции, но до сих пор оно не выполняется.[14] Государственная Дума РФ может быть распущена Президентом в трех случаях: во-первых, после трехкратного отклонения представленных канди­датур Председателя Правительства РФ (п. 4 ст. 111 Конституции); во-вторых, если Государственная Дума после первого выражения недоверия Правитель­ству РФ в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (п. 3 ст. 117 Конституции); в-третьих, если Государственная Дума после постановки вопроса Председателем Правительства РФ в доверии отказывает (п. 4 ст. 117 Конституции).

Конституционная ответственность депутатов Государственной Думы Конституцией не предусмотрена.

В целом для Совета Федерации конституционная ответственность не предусмотрена. Члены Совета Федерации могут быть досрочно отозваны законодательными (представительными) органами государственной влас­ти или главами исполнительной власти субъектов Федерации.

IV. Статус Правительства Российской Федерации теснейшим образом связан со статусом Президента, так как Правительство осуществляет свою дея­тельность по важнейшим вопросам под руководством и контролем Президента, и это не случайно. Президент является не только главой госу­дарства, его полномочия, закрепленные Конституцией, по формированию Правительства и контролю за его деятельностью убеждают нас в том, что это орган самого высокого исполнительного ранга. Вместе с тем Правительство РФ наделено значительными полномочиями, за неисполнение или ненадлежа­щее исполнение которых оно может нести конституционную ответственность. Полный набор полномочий Правительства дается в Федеральном конституци­онном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.

(в редакции от 31 декабря 1997 г.).[15] Правительство чаще всего может нести от­ветственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение:

а) Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов;

б) внутренней и внешней политики;

в) мер по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина;

г) социально-экономической политики;

д) государственного бюджета РФ;

е) федеральных целевых программ;

ж) мер по обеспечению единства системы исполнительных органов го­сударственной власти в Российской Федерации и осуществлению контроля за их деятельностью;

з) Правительством своего права законодательной инициативы;

и) мер по борьбе с преступностью.

Высшей формой конституционной ответственности Правительства яв­ляется выражение ему вотума недоверия Государственной Думой. При этом решающее слово для принятия решения об отставке Правительства принад­лежит Президенту (п. 3 ст. 117 Конституции).

Председатель Правительства может сам поставить вопрос перед Госду­мой о доверии Правительству, а Президенту принадлежит право направлять в отставку Правительство либо распускать Государственную Думу.

Правительство может само подать в отставку, которая принимает­ся или отклоняется Президентом (п. 1 ст. 117 Конституции). И, наконец, Президент по своей инициативе может принять решение об отставке Пра­вительства. Таких решений в деятельности Президента Б. Н. Ельцина было более чем достаточно (В. С. Черномырдин, Е. Т. Гайдар, С. В. Степашин, С. В. Кириенко, Е. М. Примаков).

Заслуживают внимания три проблемы по отставке Правительства, ко­торые нуждаются в комментариях.

Во-первых, если инициатива об отставке Правительства исходит от самого Правительства или от Президента, то исключать участие Государствен­ной Думы в обсуждении данного вопроса — это нарушать п. 1 ст. 111 Консти­туции РФ, в соответствии с которым Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы, мнение которой о причи­нах отставки должно быть достоянием гласности. Это необходимо для того, чтобы исключить произвол со стороны Президента, который был допущен Б. Н. Ельциным против Е. М. Примакова. Е. М. Примаков за короткий срок сделал все возможное и даже невозможное после дефолта, объявленного С. В. Кириенко, чтобы остановить падение России и стабилизировать ситуа­цию в стране. Личные симпатии и антипатии должны уступить место здравому смыслу, когда интересы народа и государства должны стоять на первом месте.

Во-вторых, предложенная процедура станет своеобразной формой кон­ституционной ответственности Президента.

В-третьих, сложилась порочная практика, которая ограничивается только политической ответственностью. Так, например, по инициативе Председателя

Правительства РФ Е. Т. Гайдара со 2 января 1992 г. стала осуществляться «шо­ковая терапия», в результате которой инфляция в стране стремительно воз­росла до невероятных пределов, а сбережения россиян в рублях по существу были нуллифицированы. По инициативе и под руководством А. Б. Чубайса в 1992—1994гг. была проведена грабительская приватизация — ваучеризация. По плану А. Б. Чубайса на первом этапе ее реализации от приватизации 500 крупнейших предприятий предполагалось получить минимум 200 млрд. долларов, а получили немногим более 8 млрд. Криминальная приватизация-ваучеризация породила российских олигархов. Поэтому не случайно А. Б. Чу­байс возражает против проверки законности приватизации крупнейших объек­тов страны (по законам того времени).

Невозможно умолчать и о дефолте, объявленном премьер-министром страны С. В. Кириенко в 1998 г., который теснейшим образом связан с афе­рами государственными казначейскими обязательствами (ГКО) и облигаци­ями федерального займа (ОФЗ), причинившими государству колоссальный ущерб, о котором граждане не знают, а денежные сбережения населения сократились в 4—5 раз. При этом инфляция резко возросла. И никто из по­именованных лиц не был привлечен к уголовной или гражданско-правовой ответственности. Сложившаяся ситуация невольно заставляет автора сфор­мулировать идею о необходимости распространения процедуры отрешения от должности не только Президента, но и премьер-министра, естественно, упро­стив эту процедуру, доведя ее до здравого смысла. После отрешения или осво­бождения от должности Президент и премьер-министр должны нести еще и конституционно-правовую отраслевую ответственность, прежде всего уго­ловную. С этой целью необходимо разработать и принять закон, который по­зволял бы привлекать таких лиц к ответственности. Например, в США в слу­чае отрешения Президента от должности его как рядового гражданина могут привлечь к соответствующей уголовной ответственности.

V. Поскольку Совет Федерации назначает на должность судей Конститу­ционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудито­ров (ст. 102 Конституции); а Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину со­става ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, то очевидно, что должностные лица, назначаемые и освобождаемые палатами Федерального Собрания РФ, несут перед ними конституционную ответственность за не­надлежащее осуществление государственной власти.

С ответственностью судей все ясно. Они в силу п. «ж» ст. 102 Конститу­ции только назначаются Советом Федерации, который лишен права осво­бождать их от должности. В этом проявляется независимость судей, для них установлен особый порядок ответственности, в котором есть резон. Однако возникает вопрос, а какую ответственность, кроме политической, могут не­сти Генеральный прокурор, Председатель Счетной палаты, его заместители и аудиторы? Данный вопрос нуждается в законодательном урегулировании, дабы избежать применения к ним необоснованных мер воздействия. На ре­гиональном уровне подобные конфликты уже имели место. Так, Законода­тельное собрание Санкт-Петербурга оказывало сильное давление на Председателя Счетной палаты города Д. Буренина, пытаясь сделать из него при­дворного контролера.

VI. Вопросы конституционной ответственности субъектов Федерации, их законодательных (представительных) органов государственной власти зас­луживают особого внимания. Нарушения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов еще имеют место. Субъекты Федерации далеко не всегда испытывают желание не допускать подобного рода наруше­ний. В целях борьбы с этими явлениями Федеральное Собрание РФ 29 июля 2000 г. приняло Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации"».[16]

Конституционный Суд РФ достаточно часто принимает решения о не­соответствии Конституции РФ конституций, уставов, законов и иных актов субъектов Федерации. Так, например, 1 декабря 2000 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционности от­дельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редак­ции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». В Постановле­нии Конституционный Суд признал ряд положений Устава не соответству­ющим Конституции РФ:

1) части 2 ст. 132 Конституции РФ п. 2 ст. 21 Устава, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;

2) части 1 ст. 132 и ст. 133 Конституции РФ положения п. 3 и 5 ст. 21
Устава, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непос­редственно;

3) части 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 32, ст. 130, 131, 133 Конституции РФ положения п. 3 и 4 ст. 81 Устава, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отка­заться от реализации права на организацию местного самоуправления, по­скольку тем самым допускается прекращение осуществления местного само­управления на части территории субъекта Российской Федерации;

4) части 2 ст. 3, ст. 12, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 3 ст. 55, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ п. 1 ст. 82 Устава, поскольку его положения вводят дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в облас­ти, которые допускают произвольное истолкование и ограничивают реали­зацию права граждан на осуществление местного самоуправления на оп­ределенной территории области по усмотрению органов государственной власти Курской области;

5) статье 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ положение п. 1 ст. 84
Устава, устанавливающее пятилетний срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, который определяется в со­ответствии с федеральным законом;

6) статье 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ положения ст. 89 и 90 Устава об осуществлении государственного контроля за деятель­ностью органов местного самоуправления в той мере, в коей они создают возможность произвольного расширения пределов государственного конт­роля за деятельностью местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.[17]

Детальное изложение Постановления Конституционного Суда вызва­но тем, что названные нарушения являются типичными во многих регионах страны. Причем в Постановлении Конституционного Суда особо подчер­кивается, что положения Устава, признанные не соответствующими Кон­ституции РФ, не могут применяться судами, другими органами и должност­ными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

9 июля 2002 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционных положений п. 5 ст. 18 и ст. 30.1 Феде­рального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 108 Конституции Республики Татар­стан, ст. 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и ч. 3 ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Рес­публики Саха (Якутия)».[18]

Поводом к рассмотрению дела явился запрос о проверке конституци­онности названных актов и статей в заголовке Постановления. Во-первых, Суд признал положение ст. 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации» во взаимо­связи с п. 5 его ст. 18 не противоречащим Конституции РФ, содержащим общий принцип, согласно которому одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица субъекта Федерации более двух сроков подряд (вступила в силу 19 октября 1999 г.).

Поэтому для субъектов РФ, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, являет­ся срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999г.; субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регу­лирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противореча­щее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно ре­шить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки — продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом, или оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона. Таким образом, для Президента Республики Татарстан М. Шаймиева этот срок начал исчислять­ся с 19 октября 1999 г., а для Президента Республики Саха (Якутия) М. Ни­колаева претензии на третий срок противоречили Конституции Саха (Якутия), в которой черным по белому было записано не более двух сроков под­ряд (ст. 67).

Серьезной формой ответственности законодательных (представитель­ных) органов государственной власти субъектов Федерации может быть их досрочный роспуск по инициативе Президента РФ Федеральным Собрани­ем РФ в случаях и порядке, предусмотренных Федеральным законом «О вне­сении изменений и дополнений в Федеральный закон " Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» от 29 июля 2000 г.

Главы исполнительных органов государственной власти субъектов Фе­дерации могут быть отрешены от должности Президентом РФ в случаях и порядке, предусмотренных вышеуказанным Федеральным законом.

VII. Поскольку местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть основания говорить об их кон­ституционной ответственности. Более того, как показывает практика, орга­ны местного самоуправления иногда принимают акты, которые вступают в противоречие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, и не спешат приво­дить их в соответствие с названными актами.

На этом основании представительный орган местного самоуправле­ния, глава муниципального образования, принявший нормативный право­вой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, феде­ральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный пра­вовой акт или отдельные его положения. В случае если этот нормативный правовой акт или его отдельные положения не отменены, то законодатель­ный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или по обращению главы исполнительного органа субъекта Федерации письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности применения мер в соответ­ствии с Законом от 4 августа 2000 г.[19] Этот же Закон определяет, что в случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципаль­ного образования в течение месяца со дня предупреждения не приняли мер к исполнению решения Суда, то представительный орган местного само­управления может быть распущен, а глава муниципального образования мо­жет быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступле­ния в силу решения суда.

По названному Закону возможен иной вариант решения проблемы. В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования не будут отменены их нормативные право­вые акты или отдельные их положения, а законодательные (представитель­ные) органы государственной власти субъектов Федерации не примут пре­дусмотренные меры, то в соответствии с п. 3 ст. 49 Закона Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о рос­пуске представительного органа местного самоуправления. Отрешение главы муниципального образования осуществляет глава администрации субъекта Федерации либо Президент РФ своим указом.

В заключение исследования конституционной ответственности необхо­димо заметить, что она имеет принципиальное значение, однако явно недо­статочно теоретически и законодательно проработана. Давно назрела необхо­димость объединения усилий ученых и законодателей страны для разработки комплексного проекта закона о конституционной ответственности, который включал бы все составляющие этого архиважного феномена. Недооценивать или игнорировать важность создания такого документа — значит быть про­тивником установления конституционности в стране — верхнего этажа за­конности, без которого не может быть и речи о законности вообще.

Подводя итоги исследования, надлежит сказать, что и как делать в бли­жайшей перспективе с конституционной ответственностью. Думается, на первом этапе можно ограничиться принятием федеральных конституцион­ных законов, без которых невозможно ни завершение реформ по восстанов­лению вертикали власти, ни установление единого правового поля, ни про­ведение первоочередных мер по реформированию федеративного устройства государства, ни решение социально-экономических проблем. Именно такой путь и избрал Президент РФ В. В. Путин. Но из этого не следует делать вывод о том, что в недалеком будущем стоит отказаться от разработки и принятия новой Конституции РФ. Эту реформу стоит начать проводить на втором эта­пе, примерно за год—полтора до истечения второго срока полномочий Прези­дента В. В. Путина. И начинать реформу необходимо синхронно с радикаль­ным реформированием федеративного устройства России. Многие аспекты данной реформы в той или иной мере рассматривались автором ранее.[20]