Требования к международным гражданским служащим

При рассмотрении этих вопросов вполне можно основное вни­мание уделить Секретариату ООН, как традиционно наиболее крупной и универсальной части международной гражданской службы. Как уже отмечалось выше, право назначения или приема международных служащих-сотрудников Секретариата принадлежит не государствам-членам, а самой международной организации. Кстати, ныне действующая в ООН процедура приема и оформле­ния кандидатов со стороны на работу весьма громоздкая и дли­тельная, занимающая много месяцев, и в силу этого вызывает не­мало нареканий со стороны стран-членов и руководства подразде­лений Секретариата.

Основные условия приема на работу международных служащих определяются в общих актах международных организаций. Типич­ными в этом отношении являются положения Устава ООН. В пункте 3 ст. 101 Устава уточняется, что такие служащие должны об­ладать высоким уровнем работоспособности, компетентности и добросовестности. Подобная формулировка почти дословно повто­ряется и в уставах многих других организаций, в частности специ­ализированных учреждений. В Положении о персонале ООН 1.2 (b) говорится, что понятие добросовестности включает поря­дочность, беспристрастность, справедливость, честность и правди­вость во всех вопросах, касающихся их работы и статуса, но не ог­раничивается ими.

Уместно отметить, что уже упоминавшийся доклад КСМГС 1954 г. «Стандарты поведения на международной гражданской службе» дает углубленное представление об обязанностях, возлага­емых на сотрудников в соответствии с Уставом и положениями и правилами о персонале. Этот доклад постоянно цитировался гене­ральными секретарями и Административным трибуналом Органи­зации Объединенных Наций при оценке поведения сотрудников в качестве пояснительного руководства в отношении норм ожидае­мого поведения.

Этот доклад не имеет юридической силы, поскольку он пред­ставляет собой изложение норм ожидаемого поведения, а не свод правил, обязательных для сотрудников. В отдельных немногочис­ленных случаях некоторые комментарии, содержащиеся в докладе 1954 г., несколько устарели. Однако он по-прежнему является луч­шим изложением функций международных гражданских служащих и прав и обязанностей этой категории лиц. В 1986 г. Администра­тивный комитет по координации издал новое предисловие к док­ладу с изложением некоторых важных изменений, происшедших со времени его первого издания.

В настоящее время Комиссия по международной гражданской службе проводит с участием представителей ММПО и Консульта­тивного комитета по административным вопросам работу по об­новлению доклада 1954 г. Вместе с тем, не ограничиваясь рамками этого во многом основополагающего для международной граждан­ской службы документа, следовало бы в описании сущности этой службы процитировать Г.И.Морозова, автора книги «Международ­ные организации. Некоторые вопросы теории», который пишет, что «... секретариаты ММПО обладают определенной долей опера­тивной самостоятельности, необходимой для выполнения их функций. Без такой самостоятельности они не могли бы существо­вать, однако и в этой связи особенно важно подчеркнуть в целом вспомогательный, обслуживающий главные органы характер их де­ятельности. Искусство административного руководства, высокие качества политической ответственности перед всеми членами орга­низации, перед организацией в целом, должная профессиональная подготовка требуются для того, чтобы практическая деятельность секретариатов соответствовала их предназначению и гармонирова­ла бы со структурой организации в целом и принятыми ею прин­ципами размежевания компетенции главных органов. Это особен­но важно потому, что развитие международных организаций, как об этом наглядно свидетельствует практика ООН и ее специализи­рованных учреждений, сопровождается в определенной мере объ­ективно обусловленным довольно значительным усложнением ме­тодов их работы и расширением сферы их деятельности. Повсе­дневное руководство этой деятельностью со стороны секретариа­тов, естественно, приобретает все большее значение. Поэтому осо­бенно важно, чтобы их решения и другие действия были достаточ­но квалифицированны и в то же время не выходили за пределы их компетенции.

Деятельность международных секретариатов, как уже отмеча­лось, предъявляет высокие требования к персоналу. Деловая подготовка, хорошие знания иностранных языков и процедуры, дип­ломатии и специальных вопросов, рассматриваемых данной меж­дународной организацией, такт, умение поддерживать контакты, информированность о позициях членов организации и стремление обеспечить их подлинное равенство, умение ясно и четко форму­лировать свои мысли — словом, высокая деловая квалификация и безупречная выдержка — такими должны быть важнейшие качест­ва персонала секретариатов международных организаций»[196].

Важным качеством международного служащего называется во многих нормативных и иных документах международных органи­заций независимость, формулируемая как обязанность не запра­шивать указаний и не принимать указания относительно выполне­ния его обязанностей от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для организации. Но данное положение не следует истолковывать как необходимость отказа или отречения от патриотических чувств и взглядов. В Стандартах 1954 г. указывает­ся, что «все сотрудники, имеющие постоянные или временные на­значения или прикомандированные национальным правительст­вом, являются в период их службы «международными должностны­ми лицами». Они должны хорошо понимать, что они ни в каком смысле не являются представителями национального правительст­ва или проводниками национальной политики. Стоит напомнить, что государства-члены и их представители, присоединившись к Уставу Организации Объединенных Наций и уставным докумен­там специализированных учреждений, обязались понимать и ува­жать этот независимый статус.

Принцип независимости никоим образом не противоречит тому факту, что именно государства-члены, представленные пра­вительствами, составляют в совокупности международную органи­зацию, которой служит сотрудник, и этот принцип не должен за­тушевывать данный факт. Поведение, способствующее налажива­нию хороших отношений с конкретными государствами-членами и росту их доверия к секретариату, укрепляет организацию и соот­ветствует ее интересам».

В Уставе ООН говорится, что необходимо также постоянно учитывать необходимость «подбора персонала на возможно более широкой географической основе». В идеале состав сотрудников Секретариата должен отражать общую картину членства ООН с тем, чтобы он мог чутко реагировать на особенности различных политических, социальных и культурных систем мира и пользо­ваться доверием всех стран-членов. Для того чтобы обеспечить такое многообразие, ООН принимает на работу квалифицирован­ных специалистов из всех стран мира и организует набор новых сотрудников на глобальной основе.

В настоящее время граждане развивающихся стран занимают 44% и основных постов категории специалистов в ООН. На долж­ностях высшего уровня их доля составляет 49%.

Основную часть сотрудников Секретариата ООН категории специалистов составляют представители двух регионов: Западной Европы, Северной Америки и Карибского бассейна. Их доля рав­няется 23 и 20% соответственно.

В Секретариате ООН работает около 8, 9 тыс. сотрудников, чей труд оплачивается из регулярного бюджета, и приблизительно 3760 сотрудников, работающих в рамках особо финансируемых программ или проектов. Граждане 160 стран мира, они занимают­ся осуществлением политики и программ ООН в Нью-Йорке или в других местах службы. По всему миру в системе ООН — в самой Организации, в связанных с ней программах и специализирован­ных учреждениях, в том числе Всемирном банке и МВФ, работает более 64 тыс. человек.

Около 2, 4 тыс. должностей в Секретариате ООН подлежат рас­пределению среди государств-членов согласно принципу справедливой географической представленности. На практике данный принцип осуществляется применением специальной системы же­лательных квот, согласно которой каждая страна вправе претендо­вать на определенное число должностей в Секретариате ООН. Ос­новными критериями при распределении квот являются а) населе­ние государства, b) размер взноса в бюджет Организации и с) общее количество стран-участниц. В 90-х годах прошлого столе­тия после развала СССР Россия автоматически оказалась среди сильно перепредставленных государств в ООН. В этой связи про­движение российских граждан на работу в международные органи­зации системы ООН стало затруднительно. В настоящее время в секретариатах международных организаций системы ООН работает 1027 специалистов из России, включая 354 человека — в миссиях ООН в разных регионах мира.

Персонал организаций общей системы ООН подразделяется на две группы категорий:

— категорию специалистов и выше (с). В нее входят служащие, занимающие должности заместителей Генерального секретаря, по­мощников Генерального секретаря, директоров — Д-2, главных со­трудников — Д-1, старших сотрудников — С-5, сотрудников пер­вого класса — С-4, сотрудников второго класса — С-3, младших сотрудников — С-2, помощников — С-1;

— категорию общего обслуживания и смежные категории (оо). Персонал этой категории включает канцелярских работников, сек­ретарей, рабочих, административный вспомогательный персонал, сотрудников служб эксплуатации зданий и служб охраны.

По названиям можно судить об основном профессиональном содержании должностей в этих группах. Если работа сотрудников категории специалистов и выше (с) носит аналитический и кон­цептуальный характер и требует высшего образования и опреде­ленного опыта в соответствующей области, то работа сотрудников категории общего обслуживания (оо) по своему характеру является технической и оперативной, выполняется в целях содействия осу­ществлению программ данной организации. Требования для рабо­ты в категории общего обслуживания могут быть различны: от на­личия законченного среднего образования и ограниченного опыта работы или отсутствия такового до законченного среднего образо­вания и соответствующей дополнительной профессиональной под­готовки, связанной с выполняемой работой, и наличия значитель­ного опыта работы в смежной области. Сотрудники категории спе­циалистов набираются на международной основе, тогда как со­трудники категории общего обслуживания набираются в основном на местах, и в их число входит большое количество граждан стра­ны расположения места службы.

Как следствие используются два различных подхода к установ­лению окладов в этих группах.

Основой для определения условий службы сотрудников катего­рии специалистов и выше является принцип Ноблемера. В соот­ветствии с этим принципом оклады сотрудников этой категории определяются путем сопоставления с окладами в наиболее высокооп­лачиваемой национальной гражданской службе. На протяжении всей истории ООН такой службой или «компаратором» является феде­ральная гражданская служба США.

В середине 90-х годов, после обзора методологии сопоставле­ния общих размеров вознаграждения в государственных службах, КМГС провела еще одно (первое — в 1976 г.) сопоставление, по результатам которого было установлено, что в то время общий размер вознаграждения в национальной гражданской службе Гер­мании был несколько выше, чем в федеральной гражданской службе Соединенных Штатов. Вместе с тем Комиссия постанови­ла, что не следует менять компаратора на национальную граждан­скую службу Германии, особенно с учетом того, что эта служба находится в процессе коренных преобразований, да и замена ком­паратора неизбежно повлекла бы за собой изменения в сложив­шейся системе обследований и расчетов, что имело бы организа­ционные и определенные финансовые последствия. Близко к аме­риканцам и немцам по уровню национального вознаграждения на­ходится также гражданский персонал Японии.

Основой для определения условий службы сотрудников катего­рии общего обслуживания и других категорий персонала, набира­емого на местной основе, является принцип Флемминга, в рамках применения которого условия службы таких сотрудников опреде­ляются на основе наилучших преобладающих местных условий.

Работой сотрудников категории общего обслуживания, как правило, руководят сотрудники категории специалистов и выше, хотя в ряде случаев старшие сотрудники категории общего обслу­живания выполняют руководящие функции по отношению к дру­гим сотрудникам категории общего обслуживания. В отличие от должностей категории специалистов для занятия должностей кате­гории общего обслуживания не требуется, как уже отмечалось, на­личие диплома об окончании университета.

Особо можно выделить довольно большую группу лингвисти­ческого персонала, включающую сотрудников обеих категорий — переводчики и редакторы (специалисты и выше) и машинистки-корректоры (общее обслуживание). С учетом наличия в ООН шести официальных языков, включая русский, а также междуна­родного характера деятельности ММПО работа данной категории сотрудников является весьма важной и прямо влияет на эффектив­ность работы представителей и делегаций стран-членов и много­язычного персонала международных организаций.

Международный служащий получает вознаграждение — обыч­но высокое, — которое является компенсацией за работу в отда­ленном от родины месте (за исключением граждан страны, где на­ходятся соответствующие учреждения организации). Что касается отпусков, медицинского страхования, пенсий и т.п., программы пособий ООН аналогичны тем, которые правительства и частный сектор применяют в отношении своих сотрудников, работающих за рубежом.

Классификация должностей. В практике ММПО широко ис­пользуется классификация должностей, которую можно опреде­лить как метод организации должностей и уровней ответственнос­ти в определенном порядке, объединение в группы аналогичных или сопоставимых должностей в соответствии с выполняемыми функциями и соответствующими навыками, знаниями или опы­том, необходимыми для выполнения этих функций. Таким обра­зом, она создает иерархический порядок, основанный на уровне ответственности и поручаемых задачах, и обеспечивает соответст­вие между фактическими функциями и обязанностями какой-либо должности и присвоенным классом.

Основные цели классификации должностей заключаются в обес­печении:

— справедливого и равноправного вознаграждения персонала путем применения норм, отражающих внутренние ценности орга­низаций, неизменно единообразно и последовательно;

— установление связей между целями организации и работой, выполняемой для достижения этих целей — другими словами, вза­имосвязь между выплачиваемыми окладами и предоставляемыми услугами;

— создания информационной системы о должностях в органи­зациях, которая будет облегчать набор персонала, его продвижение по службе и служебную аттестацию.

Общая система функционирует в рамках системы классифика­ции, основанной на учете должностных функций и обязанностей, когда все работающие делятся на две широкие профессиональные группы, как уже упоминалось: категория специалистов и выше (эталон для классификации должностей категории специалистов применяется также к категории национальных сотрудников-спе­циалистов) и категория общего обслуживания и смежные катего­рии.

Классификация должностей является до последнего времени наиболее привычным и, в силу этого, пока единственным надеж­ным способом обеспечить равноправие в области заработной платы и гарантировать рациональное разделение между уровнями ответственности в различных областях деятельности. Фактически, это информационная система о работе. В последние годы широко обсуждается концепция «расширения интервалов (диапазонов)», т.е. установление нескольких широких интервалов между группами окладов с одновременной передачей ответственности за процесс классификации/принятия решений по окладам сотрудников со специалистов по заработной плате на начальников и руководите­лей. Возможные проблемы — снижение прозрачности процедур принятия кадровых решений и большая вероятность субъективиз­ма. Такие изменения потребуют наличия эффективных систем ор­ганизации служебной деятельности и, как показывает опыт экспе­риментов в федеральной гражданской службе США, приведут к увеличению расходов на оклады.

Виды договоров о найме (контрактов/назначений). В период со­здания ООН сотрудники набирались на службу в организации общей системы в основном на основе карьерных или постоян­ных назначений. Постепенно было введено или расширено применение других видов контрактов, таких, как срочные и краткосрочные контракты, договоры найма консультантов и т.д. В то же время резко возросло число сотрудников, работающих на условиях прикомандирования с государственной службы. Исполнение проектов технической помощи национальными си­лами, сокращение штатов и числа регулярно создаваемых долж­ностей также привело к увеличению использования привлекае­мого на краткосрочной основе персонала (его статус выходит за рамки того, что, как правило, понимается под международной гражданской службой). Принятие этих мер обусловлено конкретными потребностями. По данным организаций, они прибегают к ним в целях преодоления негибкого характера системы условий службы.

Более того, несмотря на общность целей организаций, многие аспекты их процедур и практики в области управления людскими ресурсами развивались в разных направлениях, что можно было ожидать с учетом больших различий в мандатах и структуре, в численности и составе рабочей силы и месте расположения орга­низаций. В одной организации, например, работает менее 200 со­трудников, а в другой — более 13 тыс. сотрудников; одни органи­зации полностью базируются в одном месте, а в других число мест, в которых работает персонал в разных странах мира, дости­гает 600. В тот или иной момент в одних организациях может производиться сокращение бюджета, а другие могут расширяться. Очевидно, эти различия повлияли на кадровый состав и управле­ние людскими ресурсами, в том числе виды договоров о найме и их соотношения.

Таким образом, можно определить, что виды контрактов/на­значений являются инструментами, применяемыми организа­циями для найма персонала на кратко-, средне- и долгосрочной основе.

При этом виды контрактов/назначений должны:

— быть гибкими, с тем чтобы отвечать потребностям организа­ций;

— быть совместимыми в плане следования всеми организация­ми общих правил в области вознаграждения, пособий и льгот для облегчения межорганизационной мобильности сотрудников;

— для тех, кто не делает карьеру международного гражданско­го служащего, признавать необходимость равного вознаграждения.

Как показывает опыт многих национальных гражданских служб, на который делаются ссылки при обсуждении вопроса о видах контрактов, наряду с работой по упорядочению видов и ус­ловий назначений, что вполне выражается идеей: «Нужный спе­циалист должен быть в нужном месте в течение необходимого времени», — настало время для сокращения и впоследствии отка­за от постоянных, «пожизненных» назначений. В настоящее время доля постоянных контрактов в Секретариате ООН составляет 51, 2%, срочных — 47, 1%, остальное количество занимают кон­тракты на испытательный и неопределенный сроки. При этом доля сотрудников со срочными контрактами возросла с 42, 4% в 1999 г. до 47, 1% в 2000 г.

Активно разрабатываются меры по институциональному внед­рению системы карьерных и некарьерных назначений, что, безус­ловно, отражает современные мировые тенденции в развитии кад­ровой политики. Негибкий характер системы постоянных кон­трактов, чреватых порой возникновением кадрового застоя, се­рьезных проблем с обновлением специалистов и управлением людскими ресурсами в целом, очевиден. Следует отметить, что су­ществует достаточно международных организаций, в которых от­сутствует практика постоянных контрактов, таких, например, как ЮНЕСКО, МАГАТЭ, ЮНИДО, ОБСЕ.