использования.

В учебной литературе нередко методы распределения либо не выделяются, либо объединяются с методами использования. [7] Представляется, что каждому аспекту финансовой деятельности присущи свои методы ее реализации.

I. Методы аккумуляции -это приемы и способы мобилизации доходных источников для формирования финансовых фондов, включающие в себя обязательное и добровольное привлечение денежных средств юридических и физических лиц, а также получение неналоговых доходов в результате проводимых мероприятий, оказания услуг.

1. Основными источниками доходов являются обязательные платежи, собираемые в виде налогов, сборов, пошлин, взносов по обязательному страхованию, платы за природные ресурсы. Обязательные платежи аккумулируются различными налоговыми и неналоговыми приемами и способами.

А. Налоговый метод применяется для принудительного изъятия денежных платежей в бюджеты. Его сущность заключается в установлении государством обязательной подати, повинности, собираемой без всякой индивидуальной возмездности для налогоплательщика. Законодательная практика последних лет идет по пути расширения этого метода, относя к налоговым платежам, кроме налогов, сборы, пошлины и иные платежи, если они названы в налоговой системе страны и поступают ее централизованные фонды. В доходной части бюджетов налоговые доходы составляют более 85% к общей сумме поступлений.

Б. Метод обязательных отчислений и платежей за юридические услуги, оформление документов, предоставление прав на совершение определенных действий, за пользование природными ресурсами и иные целевые сборы и пошлины. В отличие от налогового метода эти сборы и пошлины (например, патентные, таможенные пошлины), плата за выдачу лицензий на участие в конкурсах и аукционах, не предусмотрены налоговым законодательством и могут являться и не являться доходами бюджета.

В. Метод обязательного страхования есть привлечение государством средств, путем взимания страховых взносов, вносимых в обязательном порядке для создания внебюджетных фондов.

2. Добровольное привлечение денежных поступлений в государственные и муниципальные фонды осуществляется посредством:

А. различных форм государственного и муниципального кредита: займы, лотереи, вклады в государственные, муниципальные кредитные организации;

Б. добровольного страхования имущества, личности, ответственности;

В. пожертвований, благотворительности и иных добровольных взносов физических и юридических лиц.

Неналоговые доходы бюджетов составляют незначительную часть от общих поступлений. Так, в бюджете они составляют около 10%.

II. При выделении методов распределения в отдельную группу приемов и способов осуществления финансовой деятельности следует иметь в виду, что распределение возможно и методами использования. Вместе с тем имеются специальные распределительные механизмы между различными уровнями бюджетных и внебюджетных фондов и при оказании финансовой помощи отраслям и хозяйствующим субъектам. К ним следует отнести такие приемы и способы как:

а) установление норматива отчислений от вышестоящего финансового фонда или отдельных его видов доходных источников для формирования или сбалансирования иных фондов данной системы;

б) твердое выделение денежных сумм для выравнивания социально-экономического положения территорий, сбалансированности фондов, оказания финансовой помощи в виде субвенций, дотаций, субсидий, то есть трансфертов из специальных, резервных и иных фондов денежных средств.

III. Основными методами использования государственных и муниципальных финансовых фондов являются финансирование и кредитование.

Финансирование - есть целевой, безвозмездный, безвозвратный отпуск денежных средств из определенного фонда. Например, сметно-бюджетное финансирование, или государственное обеспечение финансами обороны, управления, образования, культуры и других социальных сфер.

Кредитование - возмездный (платный) и возвратный отпуск денежных средств на установленные цели и сроки. Имеется в виду выдача денег на условиях займа под определенный процент и во временное пользование. Разновидностью кредитования является беспроцентная ссуда в форме отпуска денег на возвратной и срочной основе, но бесплатно.

Указанные методы использования названы основными, поскольку имеются и другие способы расходования, в частности, для страховых фондов - выплата страхового возмещения, пенсий, пособий; для держателей ценных бумаг - выплата дивидендов и т.п.

Методы осуществления финансовой деятельности в рыночных условиях наполняются новым содержанием и подвержены изменениям, как и сами бюджетно-финансовая и налоговая системы. Поэтому новое в содержании методов аккумуляции, распределения и использования финансов в переходный период обусловлено изменениями налогового и бюджетного законодательства. А расширение рынка ценных бумаг, развитие государственного кредита и страхования, создание валютного резерва порождают новые приемы и способы финансовой деятельности.

Методы финансовой деятельности несут в себе властные начала, поскольку производны от государственной воли, направлены на реализацию компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, представляющих собой публичную власть. Добровольность же привлечения отдельных видов доходов касается лишь волеизъявления юридических и физических лиц на договорные отношения или иные сделки. Цели и условия для проявления такой инициативы других лиц, а также возможность ее реализации определяет государство.

2. Функции финансовой деятельности

В специальной литературе нет единства трактовки сущности и функционального содержания финансовой деятельности, лежащей в основе правового регулирования отрасли финансового права.

Для одних (М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова, А.Ю. Савин, М.М. Рассолов) финансовая деятельность это процесс планового образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов, фондов денежных средств). [8] Другие, например, Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова и В.М. Мандрица, финансовую деятельность определяют как деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств [9], а Химичева Н.И. - как осуществление государством функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов. [10]

Объединяет все их позиции то, что отношения, сложившиеся при образовании, распределении и использовании денежных фондов, то есть суть самих финансов, относятся к предмету правового регулирования отрасли финансового права.

Попытку выразить сущность финансовой деятельности путем применения различной видовой терминологии (процесса, работы, деятельности, комплексного процесса и т. п.), к проявлению самих финансов, как экономических отношений по аккумуляции, распределению и использованию денежных фондов, трудно признать достаточной и плодотворной.

Сущность финансовой деятельности наиболее ярко проявляется через ее функциональное содержание.

Вместе с тем представляется проблемным и определение функций финансовой деятельности через структуру отдельных проявлений финансов, а именно через образование, распределение и использование денежных ресурсов.

Эти проявления отражают сущность финансов, а в содержании финансовой деятельности представляют собой ее основные задачи, или по определению Ю.А. Крохиной, публичные обязанности субъектов финансового (бюджетного) права, реализуемые в конкретных финансовых (бюджетных) правоотношениях.[11] Как разновидность управленческой процедуры, то есть повседневно организующая практика сбора, распределения и расходования денежных средств, финансовая деятельность и ее составляющие элементы имеют особую функциональную структуру. В обосновании содержательной структуры наряду с задачами формирования, распределения и использования денежных фондов к функциям финансовой деятельности следует относить организацию, планирование, прогнозирование, регулирование, координацию и контроль, необходимые как для отдельных элементов проявления, так и для всей финансовой деятельности в целом. Имеются в виду такие целенаправленные воздействия, которые сознательно и непосредственно подчинены эффективности организации и функционирования государственных и муниципальных финансов. В данном случае при разделении труда функция выступает как один из общих способов организации, особый вид организационного воздействия субъектов на объекты.[12]

В этой связи трудно согласится с мнением М.В. Карасевой по определению видов функций финансовой деятельности.[13] Называя основные направления финансовой деятельности, она относит к ним образование, распределение, использование денежных фондов, государственный и муниципальный контроль, эмиссию денежных знаков. Эмиссия денежных знаков это элемент функции организации денежной системы и денежного обращения в государстве. А без контроля, как и без функций организации, планирования, прогнозирования, регулирования, координации не возможно осуществить аккумуляцию, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Кроме всего, как справедливо заметил А.Ю. Савин, государственные финансы не заканчиваются на элементах денежных отношений по поводу их аккумуляции, распределения и перераспределения, а включают в себя организацию финансового контроля, кредитования, расчетов, денежного обращения, валютного регулирования.[14] И в этом плане права Ю.А. Крохина, полагая, что финансовая деятельность характеризуется тем, что в ходе ее реализации организуются и практически осуществляются образование, распределение и использование денежных фондов.[15] Но ведь сама организация и практическое осуществление это и есть реализация управленческих функций, позволяющих прогнозировать, планировать, регулировать и контролировать процедуру распределения и перераспределения национального дохода, функционирования и движения бюджетных средств, создания им благоприятных условий в системе постоянно развивающихся рыночных отношений. Всякое ограничение функционального содержания финансовой деятельности, особенно подмена функций деятельности функциями самих финансов, не способствует познавательному процессу.[16]

Организация, как функция

Организация как функция финансовой деятельности призвана, не только упорядочить процедуру аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, но и объединить в строгую систему формируемые денежные фонды, обеспечить строение каждого из них.

Приведение всех видов финансов и их материальных оболочек (фондов) в организованную систему, придание им планомерности, целенаправленности в большей степени обусловлено качеством системного устройства, структурного построения и сбалансированностью отдельных элементов конструкции.

Акцентирование внимания только на процедуру практической организации сбора, распределения и расходования денежных фондов обедняет содержание финансовой деятельности и не позволяет вписать в предмет правового регулирования отрасли финансового права отдельные элементы институтов ее особенной части.

В ряде институтов отрасли финансового права: бюджетном праве, правовых основах денежной системы и денежного обращения, правового регулирования валютных операций, расчетов и банковского кредита, организация динамики формирования, распределения и расходования денежных фондов минимальна, и, наоборот, превалирует организация устройства или статическое формирование бюджетной, денежно-валютной, расчетной и кредитной систем.

Причем вопросы организации структуры и системы финансов в указанных аспектах правового регулирования практически отсутствует как самостоятельные институты или подразделы в иных отраслях российского публичного права.

Вместе с тем, уход от ответа на вопрос об организационном назначении финансовой деятельности по отношению системы и структуры финансовых фондов приводит к противоречию предмета правового регулирования отрасли финансового права с классически сложившимися институтами ее особенной части. Таким образом, мобилизация, распределение и расходование денежных фондов без их структурной организации и формирования систем как объекта воздействия теряют смысл.

Организация государственных и муниципальных финансов многоаспектное явление и по сущности, и по содержанию, но до настоящего времени не получившая в специальной литературе и законодательстве финансово-правового обоснования. Помимо вопросов организации процедуры аккумулирования, распределения и расходования фондов денежных средств, системно-структурная организация финансов для финансовой деятельности является обязательной.

И правы те авторы, которые пришли к выводу, что, осуществляя финансовую деятельность, государство решает две взаимосвязанные цели - статистическую и динамическую, [17] что финансовая система есть результат воздействия на нее государственного устройства, и это имеет немаловажное значение для решения проблем сегодняшней практики бюджетной деятельности.[18]

Отсутствие в предмете отрасли финансового права организации системно-структурного устройства государственных и муниципальных финансов подспудно влияет на проявление организационной сущности самой финансовой деятельности, и на ее функциональное содержание и назначение.

Осторожность специалистов в таком подходе к предмету правового регулирования отрасли финансового права можно объяснить рядом причин. Прежде всего, опасением вторгнуться в предмет административно-правового регулирования, в котором организация является не только функцией, но основным признаком управленческого воздействия. Вторая причина видится в одностороннем подходе финансово-правовой теории в раскрытии функционального содержания финансовой деятельности, в частности ее организационной сущности. Наконец, общей причиной можно назвать сложившуюся в теории и законодательстве нечеткость разграничения предметов правового регулирования, особенно для публичных отраслей российского права.

Планирование как функция финансовой деятельности

Планирование как функция финансовой деятельности представляет собой планомерное определение объемов, структуры и направлений денежных средств. В его основе лежит разработка концепций и обеспечение межбюджетных отношений, определение потребностей и целевой подход к реализации социально-экономических программ.

Плановость и как принцип, и как метод программно-целевого подхода к организации финансовой деятельности есть важнейший элемент управления российскими финансами.

Планирование, как функция финансовой деятельности, - это обособившееся ее направление для практического воздействия на условия, формы и методы формирования, распределения и использования денежных фондов финансовой системы.

Исходным началом для функции планирования является прогнозирование, проектирование (составление и рассмотрение проекта финансового фонда), а результатом - утверждение финансового плана. Финансовое планирование продолжается и в поквартальном распределении доходов, расходов и дефицита (профицита), намеченных для исполнения, и в последующих изменениях и дополнениях финансового плана в период его исполнения в текущем периоде.

С финансовым планированием тесно связаны планирование денежного обращения, т.е. определение объема, структуры оборота наличных денег, кредитное планирование, обеспечивающее инвестиционную политику. В основе финансового планирования лежат планы социально-экономического развития публично-правовых образований.

Прогнозирование как функция финансовой деятельности

Прогнозирование как функция финансовой деятельности это ее отдельное самостоятельное направление. Оно основано на научно обоснованном предвидении социально-экономического развития государственных и муниципальных образований и предполагаемых возможностях обеспечения их финансовыми ресурсами. Прогноз как предвидение, предсказание, основанное на определенных данных, может быть долговременным и рассчитанным на конкретный финансовый период.Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.

Эта функция финансовой деятельности требует повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе.

Перспективный бюджетный план, начиная с 2006 года, утверждается Правительством РФ, что позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов. [19]

Учетными данными для прогнозирования служат итоги исполнения предыдущих финансовых планов и консолидированных бюджетов, общее состояние финансового баланса, перспективы финансового рынка и производства.

Прогнозирование и последующее лимитирование темпов роста денежной массы и кассовых оборотов, как и иные элементы оперативного воздействия Банка России на денежные потоки, повышает результативность финансовой деятельности.

Регулирование как функция финансовой деятельности

Регулирование как функция финансовой деятельности наиболее ярко проявляется в распределительном механизме бюджетных доходов и расходных обязательств, является базой для межбюджетных отношений при формировании бюджетного федерализма.

Регулировать в переводе с латыни значить подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать, устанавливать правильное взаимодействие частей единого целого. [20]

Методология финансового регулирования как обособленное направление финансовой деятельности включает в себя способы и приемы, обеспечивающие межбюджетные отношения. Эти отношения направлены на:

а) распределение, закрепление и передачу отдельных расходных обязательств на той или иной уровень бюджетной системы;

б) определение видов собственных доходов, установление нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты, характера и условий межбюджетных трансфертов;

в) сглаживание несоответствий в уровнях бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов и развития регионов и муниципальных образований.

Функция координации

Функция регулирования напрямую связана с функцией координации.

Координация представляет собой согласование, определение параметров взаимодействия в финансовых отношениях.

Она направлена на приведение в соответствие структуры доходов, расходов финансовых и их сбалансированности, обеспечение соподчинения уровней финансовой системы при равенстве прав в различных сочетаниях их взаимоотношений.

Скоординированными должны быть: бюджетная, внешнеполитическая, денежно-кредитная и структурная политика, а также все финансовые потоки.

Координации подлежат бюджетные права отдельных государственных и муниципальных образований и бюджетная компетенция органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления. До настоящего времени сохраняется проблема координации действий в области финансово-бюджетного контроля между Счетной палатой РФ и аналогичными региональными органами, которая временно разрешается заключением между ними соглашений о совместных действиях в данной сфере.

Согласовательные процедуры обеспечивают достижение необходимого результата в финансовом планировании и исполнительном процессе на всех уровнях финансовой системы Российской Федерации.

На единство, согласованность и сопоставимость бюджетных показателей направлена бюджетная классификация являющаяся связующим звеном бюджетной системы.

Финансовый контроль, как функция финансовой деятельности

Финансовый контроль, как завершающая обособленная часть финансовой деятельности и ее отдельных проявлений, есть функция по выявлению обратной связи в достижении результата.

При рассмотрении финансовой деятельности как разновидности социального управления, правы авторы утверждающие, что контроль в ней проявляется как самостоятельная функция управления, [21] т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, содержание и способы осуществления.

Целью финансового контроля, как функции финансовой деятельности, является получение результатов по мобилизации, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансовых фондов, а также своевременное адекватное реагирование на выявленные нарушения в финансовой сфере.

Объектом финансового контроля являются распределительные процессы по всем направлениям организации государственных и муниципальных финансов, движения всех видов фондов денежных средств. А именно, эффективность и целесообразность собирания, распределения и использования финансовых фондов, сопровождающие их финансовая отчетность, бухгалтерский учет, акты финансового планирования и иная документация. На это нацелены все организационные формы контроля (предварительный, текущий и последующий контроль), осуществляемые законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, лишь вся совокупность и взаимодействие названных функций отражает характер содержания финансовой деятельности и дает представление о взаимосвязи протекающих в ней процессов. Думается, что никого не должна смущать такая практически организующая (а по сути управленческая) сторона рассмотрения содержания финансовой деятельности. Управление не является функцией финансовой деятельности, поскольку, получив обособление как управление финансами, эта сфера деятельности имеет собственное содержание, организационно-правовые формы и методы реализации и особый объектно-субъектный состав.

3. Правовые формы финансовой деятельности Российской Федерации

Форма деятельности по отношению к содержанию проявляется как его внешний образ, как внешнее проявление организационно-правовых действий. Организационный аспект содержания финансовой деятельности представляет собой совокупность функций и, определяющих их, задач и направлений по сбору, распределению и расходованию финансовых фондов. Формой содержания фактической стороны финансовой деятельности являются организационные, материально-технические и иные действия, через которые финансовая работа представлена во внешнем виде. Например, регистрация налогоплательщиков, сбор информации о доходах, вручение налогового извещения, лицензирование деятельности, составление бюджетной росписи и другие действия. Речь идет о конкретных действиях органов, осуществляющих финансовую работу, в которых через тот или иной вариант внешнего выражения проявляется их функциональное назначение.

Правовое содержание финансовой деятельности выражено через юридические формы, которыми являются финансово-правовые акты (actus - в переводе с латыни тоже действие). Эта сторона финансовой деятельности представлена официальными (юридически регламентированными) актами, порождающими возникновение, изменение или прекращение финансово-правовых отношений. Внешнее проявление юридической регламентации финансовой деятельности разнообразно и отражает правовое волеизъявление властного субъекта по аккумуляции, распределению, расходованию денежных фондов.

По своей юридической природе в системе нормотворчества и правоприменения финансово-правовые акты не однородны. Они различаются по характеру содержания, по принимающему их субъекту, по целевой направленности, наконец, они разнообразны по своей юридической силе. Это могут быть акты законодательной (представительной) власти и акты исполнительных органов, могут иметь форму закона и подзаконного акта.

1. Правотворческая деятельность в сфере финансов выражена через нормативные акты, создающие (утверждающие или санкционирующие) нормы финансового права. Такие акты рассчитаны на широкий круг субъектов, носят длящийся характер, обязательны для исполнения всеми, на кого направлены. Например, Бюджетный и Налоговый кодекс РФ, как более высокий уровень кодифицированного нормотворчества, финансово-правовые законы и подзаконные акты.

2. Правоприменительная финансовая деятельность осуществляется в форме индивидуальных финансово-правовых актов, направленных на установление, изменение или прекращение конкретного правоотношения. Например, бюджетная роспись для конкретного получателя бюджетных средств, требование об уплате налога конкретному налогоплательщику. Эти акты являются правовыми формами исполнения и иного применения предписаний нормативных актов.

3. В отличие от других отраслей российского законодательства для финансового права характерна особая группа правовых актов - финансово-плановых актов. Эти акты играют специфическую роль и несут особую нагрузку в организации финансовой деятельности. Имея форму закона, решения, приказа или иного акта, - финансово-плановые акты, как правило, не содержат правовых норм, поскольку являются финансовыми планами государства, отдельных общественно-территориальных образований, ведомств, предприятий, организаций, учреждений и специализированных фондов, рассчитывающих свои доходы и расходы на конкретный период. Правда, в последние годы нередко в некоторые финансово-плановые акты, особенно при планировании бюджетов общественно-территориальных образований, все чаще стали вноситься отдельные нормативные предписания, что противоречит сущности данного акта.

Директивные указания финансово-планового акта направлены на роспись доходов и расходов планируемого периода и касаются лиц, исполняющих финансовый план. Иначе говоря, финансовый план, утвержденный в форме нормативного предписания компетентного органа или должностного лица, становится обязательным для исполнения всеми, на кого он рассчитан. В отличие от индивидуальных финансово-правовых актов финансово-плановые акты действуют в течение установленного срока (финансовый год, полугодие, квартал) и имеют широкий круг исполнителей, обязанных на его реализацию.

Основными финансово-плановыми актами для общественно-территориальных образований являются федеральные законы, законы субъектов федерации, решения представительных органов местного самоуправления о бюджетах планируемого года, утверждающие бюджеты внебюджетных фондов Российской Федерации, ее субъектов, Приказы руководителей министерств и ведомств, а также управлений, отделов, служб и иных органов, в форме финансовых планов (смет, балансов), Акты органов управления государственных и муниципальных кредитных, страховых и иных финансовых структур, утверждающие финансовые планы (балансы и сметы), Акты внутрихозяйственных органов, утверждающие балансы доходов и расходов государственных, казенных, муниципальных и иных предприятий и хозяйственных организаций на финансовый год, Акты главных распорядителей бюджетных средств, утверждающие сметы бюджетных учреждений и организаций на планируемый год.

Таким образом, бюджеты, балансы, сметы и иные финансовые планы, составленные исполнительными структурами, являются лишь только проектами этих планов, а финансово-плановыми актами (особой юридической формой) они становятся после утверждения их в установленном законом порядке компетентными органами или должностными лицами органов государственной власти или местного самоуправления.