свидетельство о предоставлении временного убежища на территории РФ.

Данный вид документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, устанавливается ч. 3 ст. 12 Федерального закона о беженцах. Приведенная норма устанавливает положения, в соответствии с которыми свидетельство является основанием для законного пребывания данного лица на территории РФ и для регистрации его в установленном порядке в территориальном органе ФМС России по месту пребывания. При получении свидетельства национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего временное убежище, передаются данным лицом на хранение в территориальный орган ФМС России. Пункт 9 Порядка предоставления временного убежища на территории РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274 " О предоставлении временного убежища на территории РФ", предусматривает, что свидетельство о предоставлении временного убежища на территории РФ является документом, удостоверяющим личность его владельца на территории РФ. Форма свидетельства о предоставлении временного убежища на территории РФ устанавливается Приказом ФМС России от 25 марта 2011 г. N 81 " Об утверждении форм документов, выдаваемых иностранным гражданам и лицам без гражданства, обратившимся за предоставлением временного убежища на территории РФ, и Порядка оформления, выдачи и обмена свидетельства о предоставлении временного убежища на территории РФ".

Комментируемая норма предусматривает, что вид документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, может быть определен в соответствии с международным договором РФ с иностранным государством. В настоящее время такого рода международные договоры Российская Федерация заключила с различными странами в сфере безвизового режима въезда, упрощенного порядка получения виз, взаимных поездок и т.п. Например, среди них можно назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Абхазия о взаимных безвизовых поездках граждан РФ и Республики Абхазия от 2 октября 2009 г.; Соглашение между Правительством РФ и Советом министров Боснии и Герцеговины об условиях взаимных поездок граждан РФ и граждан Боснии и Герцеговины от 31 мая 2013 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Арабской Республики Египет об упрощении процедуры выдачи виз гражданам РФ и гражданам Арабской Республики Египет от 16 февраля 2009 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Итальянской Республики об упрощении выдачи виз гражданам РФ и гражданам Итальянской Республики от 15 июня 2004 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Румынии о взаимных поездках граждан от 26 августа 2002 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Турецкой Республики об условиях взаимных поездок граждан РФ и граждан Турецкой Республики от 12 мая 2010 г. и многие другие.

Так, в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Македонии об условиях взаимных поездок граждан РФ и граждан Республики Македонии от 19 июня 2008 г. документами, удостоверяющими личность гражданина Республики Македонии, являются:

- дипломатический паспорт;

- служебный паспорт;

- паспорт (для заграничных поездок);

- паспорт моряка;

- путевой лист (только для возвращения в Республику Македонию).

Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Сербии об условиях взаимных поездок граждан РФ и граждан Республики Сербии от 20 февраля 2009 г. предусматривает следующие виды документов граждан Республики Сербии, удостоверяющих их личность:

- дипломатический паспорт;

- служебный паспорт;

- паспорт;

- паспорт моряка (удостоверение личности моряка) - при наличии судовой роли или выписки из нее;

- свидетельство на въезд (возвращение) в Республику Сербию.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает перечень документов, удостоверяющих личность лица без гражданства при въезде, выезде и пребывании на территории РФ.

К числу таких документов комментируемая норма относит:

- документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства.

Данный вид документа, удостоверяющий личность лица без гражданства, является официальным документом, выданным иностранным государством для целей удостоверения личности лица без гражданства;

- разрешение на временное проживание (см. комментарий к ст. 6);

- вид на жительство (см. комментарий к ст. 8);

- иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором РФ в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

К указанной группе документов, удостоверяющих личность лица без гражданства, следует отнести:

- документ, удостоверяющий личность лица без гражданства на период рассмотрения заявления о признании гражданином РФ или о приеме в гражданство РФ, - в соответствии со ст. 41.4 Федерального закона о гражданстве РФ;

- удостоверение беженца, - в соответствии со ст. 7 Федерального закона о беженцах;

- свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу, - в соответствии со ст. 4 Федерального закона о беженцах;

- свидетельство о предоставлении временного убежища на территории РФ, - в соответствии со ст. 12 Федерального закона о беженцах, п. 9 Порядка предоставления временного убежища на территории РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274 " О предоставлении временного убежища на территории РФ".

Статья 10.1. Установление личности иностранного гражданина, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность

Комментарий к статье 10.1

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает правовые основания проведения мероприятий по установлению личности иностранного гражданина, незаконно находящегося на территории РФ и не имеющего действительного документа, удостоверяющего его личность, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ или международным договором РФ.

Инициативой по осуществлению мероприятий по установлению личности иностранного гражданина наделяется ФМС России или ее территориальный орган. Инициировать данную административную процедуру может и сам иностранный гражданин, подав заявление об установлении личности в ФМС России или ее территориальный орган. Решение об осуществлении административной процедуры установления личности иностранного гражданина принимается руководителем ФМС России или ее территориального органа, что является основанием для осуществления указанной административной процедуры.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет начало административной процедуры установления личности иностранного гражданина. Оно связано с заполнением иностранным гражданином заявления об установлении личности, по форме, установленной в приложении N 1 к Приказу ФМС России от 8 ноября 2013 г. N 473 " Об утверждении форм бланков заявления об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства, справки о приеме заявления об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства к рассмотрению, протокола опроса свидетеля при установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства, протокола опознания иностранного гражданина или лица без гражданства, протокола опознания иностранного гражданина или лица без гражданства по фотографии, заключения об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства". Указанное заявление должно содержать персональные данные иностранного гражданина, которые включают в себя:

- фамилию, имя, отчество (последнее при наличии);

- дату и место рождения;

- цель, обстоятельства и дату въезда в РФ.

Для эффективной реализации административной процедуры установления личности иностранного гражданина к указанному заявлению могут быть приложены имеющиеся у иностранного гражданина подлинники документов, содержащих его персональные данные, и (или) их копии. К таким документам могут быть отнесены:

- недействительный документ, удостоверяющий личность;

- свидетельство о рождении;

- документ, свидетельствующий о перемене фамилии, имени и (или) отчества либо иных персональных данных;

- документ о заключении (расторжении) брака;

- документ об образовании;

- военный билет;

- трудовая книжка;

- пенсионное удостоверение;

- водительское удостоверение;

- справка из места лишения свободы об освобождении;

- иные документы, содержащие персональные данные заявителя.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает положение, в соответствии с которым иностранному гражданину выдается справка о приеме заявления об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства к рассмотрению по форме, установленной приложением N 2 к Приказу ФМС России от 8 ноября 2013 г. N 473.

4. Пункт 4 комментируемой статьи закрепляет комплекс прав, предоставляемых территориальному органу ФМС России, необходимых для установления личности иностранного гражданина. К числу таких прав Закон относит:

- право требовать от иностранного гражданина предоставления в письменной форме информации, необходимой для установления его личности;

- право проводить соответствующие проверки, опрашивать лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей, по месту жительства или месту пребывания иностранного гражданина, а также проводить его опознание по свидетельским показаниям;

- право использовать сведения об иностранных гражданах, содержащиеся в государственной информационной системе миграционного учета, - порядок использования указанной информации определяется Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. N 94;

- право использовать дактилоскопическую информацию, полученную при проведении государственной дактилоскопической регистрации, - правовым основанием использования указанной информации территориальным органом ФМС России является Федеральный закон о государственной дактилоскопической регистрации.

5. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает, что уполномоченный сотрудник территориального органа ФМС России должен осуществить опрос лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей, и оформить результаты опроса протоколом, в котором необходимо обязательно указать место и время проведения опроса, должность, фамилию, имя, отчество лица, проводившего опрос, персональные данные свидетеля, а также документ, удостоверяющий личность свидетеля. Форма протокола опроса свидетеля определяется приложением N 3 к Приказу ФМС России от 8 ноября 2013 г. N 473.

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает обязанность сотрудников ФМС России предоставить свидетелю для ознакомления содержание протокола его опроса. Свидетелю предоставляется право вносить в протокол опроса замечания о его дополнении или уточнении, которые удостоверяются его подписью. Протокол должен быть подписан составившим его сотрудником территориального органа ФМС России и участвовавшим в опросе свидетелем. При отказе свидетеля подписать протокол уполномоченный сотрудник территориального органа ФМС России имеет право внести в протокол запись об отказе свидетеля от его подписания, что должно быть удостоверено подписью уполномоченного сотрудника территориального органа ФМС России.

7. Пункт 7 комментируемой статьи предоставляет право уполномоченному сотруднику территориального органа ФМС России осуществить опознание иностранного гражданина посредством предъявления его свидетелям, которые предварительно должны сообщить сведения о себе, а также об обстоятельствах знакомства с опознаваемым иностранным гражданином. Пункт 8 комментируемой статьи устанавливает порядок предъявления иностранного гражданина для опознания. Закон устанавливает, что иностранный гражданин предъявляется для опознания вместе с другими лицами, по возможности внешне сходными с ним. Общее число лиц, предъявляемых для опознания, должно быть не менее трех. В начале осуществления опознания иностранному гражданину предлагается занять любое из предложенных мест среди предъявляемых для опознания лиц, о чем в протоколе опознания делается соответствующая запись. При невозможности опознания иностранного гражданина непосредственно комментируемый Закон допускает проведение опознания по его фотографии, предъявляемой одновременно с фотографиями других лиц, по возможности внешне сходных с опознаваемым. Количество фотографий должно быть не менее трех. В том случае, если опознающий указал на одно из предъявленных для опознания лиц или на одну из фотографий, ему предлагается объяснить, по каким приметам или особенностям он опознал данное лицо, а также сообщить фамилию, имя и отчество опознанного лица.

8. Пункт 9 комментируемой статьи предусматривает порядок оформления процедуры опознания иностранного гражданина. Процедура опознания должна быть оформления посредством составления протокола опознания, в котором указываются следующие сведения:

- место и дата проведения опознания;

- должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

- фамилии, имена, отчества участвовавших в опознании лиц, а при необходимости адреса их места жительства (места пребывания);

- другие сведения об участвующих в опознании лицах.

В соответствии с п. 10 комментируемой статьи протокол опознания предъявляется для ознакомления всем участвовавшим в опознании лицам. Указанные лица могут вносить в протокол замечания о его дополнении и уточнении, которые должны быть удостоверены их подписями. Форма протокола опознания установлена в приложениях N 4 и 5 к Приказу ФМС России от 8 ноября 2013 г. N 473. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи протокол опознания иностранного гражданина подписывается составившим его сотрудником территориального органа ФМС России, а также участвовавшими в опознании лицами. В случае отказа какого-либо участвовавшего в опознании лица подписать протокол опознания уполномоченный сотрудник территориального органа ФМС России вносит в протокол соответствующую запись и удостоверяет ее своей подписью.

9. Пункт 12 комментируемой статьи предусматривает правовые основы принятия решения по итогам установления личности иностранного гражданина. Закон предусматривает, что при условии подтверждения по результатам проведенных проверок, опроса свидетелей и опознания достоверности персональных данных иностранного гражданина, указанных им, территориальный орган ФМС России составляет заключение об установлении личности иностранного гражданина, которое подписывается руководителем территориального органа ФМС России. Форма заключения об установлении личности иностранного гражданина закреплена в приложении N 6 к Приказу ФМС России от 8 ноября 2013 г. N 473. При этом подлинники документов, представленных иностранным гражданином в целях проведения процедуры установления его личности, возвращаются данному гражданину. Копия заключения территориального органа ФМС России об установлении личности иностранного гражданина вручается данному лицу по его просьбе.

10. Пункт 13 комментируемой статьи устанавливает максимальный срок проведения процедуры установления личности иностранного гражданина, который не должен превышать 3 месяца. Эти положения означают, что указанная административная процедура установления личности иностранного гражданина должна быть осуществлена незамедлительно, но завершиться не позднее указанного трехмесячного срока.

11. Пункт 14 комментируемой статьи содержит бланкетную норму, отсылающую к положениям Приказа ФМС России от 8 ноября 2013 г. N 473, предусматривающим формы бланков заявления об установлении личности, справки о приеме заявления об установлении личности к рассмотрению, протокола опроса свидетелей, протокола опознания и заключения об установлении личности иностранного гражданина.

Статья 11. Передвижение иностранных граждан в пределах Российской Федерации

Комментарий к статье 11

1. Свобода передвижения иностранных граждан в пределах территории РФ гарантируется Конституцией РФ. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Часть 1 ст. 27 Конституции РФ устанавливает, что каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В соответствии с правовой позицией КС РФ под нормативным содержанием права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понимается: 1) свобода передвижения каждого по территории РФ; 2) свобода выбора места пребывания; 3) свобода выбора места жительства (Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П).

Данное право является одним из основных прав человека и относится наравне с правами на жизнь, личную неприкосновенность и другими правами к группе личных прав и свобод. Признаки личных прав и свобод заключаются в следующем:

1) эти права и свободы являются по своей сущности правами и свободами человека, т.е. каждого, и не связаны напрямую с принадлежностью к гражданству государства;

2) эти права и свободы принадлежат каждому от рождения и неотчуждаемы, т.е. их ограничение возможно только в целях, установленных в ч. 1 ст. 55 Конституции РФ (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства), и только федеральным законом. На недопустимость расширения перечня указанных целей и оснований обращал внимание и ВС РФ (см. Определение Судебной коллегии ВС РФ от 3 января 1996 г. по делу гр. Онищенко);

3) это естественные права, т.е. их естественный характер обусловлен " природой" человека, без этих правовых возможностей теряет смысл само его существование, так как они служат необходимым условием для обеспечения естественных потребностей личности.

Значимость права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, его фундаментальный характер подчеркивает и тот факт, что оно гарантируется основополагающими международно-правовыми актами в области прав человека. Так, в ст. 13 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. говорится о том, что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства.

Еще одним важным международным документом в области прав и свобод человека является Протокол N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., ратифицированной РФ лишь в 1998 г. Согласно ст. 2 Протокола каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства.

Право на свободу передвижения и выбор места жительства регулирует также Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в ст. 12 которого устанавливается, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства.

На основании Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., закрепивших принцип, что все люди должны пользоваться основными правами и свободами без какой бы то ни было в этом отношении дискриминации, были приняты: Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., гарантирующая обеспечение равноправия каждого человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения и проживания в пределах государства (ст. 5), и Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него от 30 ноября 1973 г., которая в ст. II определяет как бесчеловечный акт любые меры законодательного характера и другие меры, направленные на ограничение прав на свободу передвижения и выбора места жительства для тех или иных расовых групп.

В 1990 г. в Париже состоялась встреча в верхах участников СБСЕ. Итоговым документом этой встречи стала Парижская хартия для новой Европы, принятая 21 ноября 1990 г., согласно которой каждый человек имеет право на передвижение без какой-либо дискриминации.

Право на свободу передвижения регулируется и ст. 22 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, в соответствии с которой каждому, кто законно находится на территории какой-либо договаривающейся стороны, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и выбор места жительства. Это право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, для охраны здоровья и нравственности населения или для защиты прав и свобод других лиц. В то же время указанное право в конкретных районах также может стать объектом ограничений, установленных в соответствии с законом и обоснованных общественными интересами.

В России регулирование прав и свобод на уровне международных стандартов было осуществлено в связи с принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР от 22 ноября 1991 г., которая во многом воспроизводит международную Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г. Впоследствии в нее были внесены изменения и дополнения. Положения Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР практически в полном объеме были включены в главу о правах и свободах Конституции РФ, в том числе и в части, касающейся права на свободу передвижения.

Сравнительный анализ ч. 1 ст. 27 Конституции РФ и международно-правовых актов, закрепляющих право на свободу передвижения, показывает, что в РФ на конституционном уровне закрепляется не только право на свободу передвижения и выбор места жительства, но и право на выбор места пребывания.

Причиной правовой регламентации права на выбор места пребывания является существовавший в СССР институт прописки, который был неразрывно связан с правом на передвижение. В условиях тоталитарного режима необходим был контроль за населением не только по месту жительства, но и в период краткосрочных поездок. Впоследствии прописка была заменена регистрационным учетом, который, хотя и носит уведомительный характер, сохранил обязанность граждан регистрироваться не только по месту жительства, но и по месту пребывания. В международных документах не закреплено право на выбор места пребывания только потому, что международное законодательство не знает такого права.

Реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства иностранных граждан неразрывно связана с миграционным учетом по месту пребывания и месту жительства (см. комментарий к ст. 29.1).

2. Пункт первый комментируемой статьи устанавливает основания, цели и пределы ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан.

Развивая положения ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, Закон РФ о праве на свободу передвижения в ч. 3 ст. 1 устанавливает, что лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией и законами РФ и международными договорами РФ. Это означает, что право на свободу передвижения гарантируется только тем иностранным гражданам, которые законно находятся на территории страны. Напомним, что законность нахождения подтверждается наличием действительных вида на жительство либо разрешения на временное проживание, либо визы и (или) миграционной карты, либо иных предусмотренных федеральным законом или международным договором РФ документов, подтверждающих право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в РФ (например, при подаче жалобы). По истечении срока их действия иностранные граждане должны покинуть территорию страны.

Комментируемая статья устанавливает, что иностранные граждане могут реализовать право на свободу передвижения в личных или деловых целях, не конкретизируя их.

К личным целям можно отнести культурные или туристические поездки, к деловым - служебные командировки. Данное положение касается временно пребывающих и временно проживающих иностранных граждан, которые в соответствии с п. 4.2 и 5 ст. 13 комментируемого Закона не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого им выдано разрешение на работу или разрешение на временное проживание.

Приказом Минздравсоцразвития РФ от 28 июля 2010 г. N 564н установлен перечень профессий, когда указанные категории иностранных граждан могут осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, где им выдано соответствующее разрешение. Так, общая продолжительность служебной командировки временно пребывающего на территории РФ иностранного гражданина не может превышать 10 календарных дней в течение периода действия разрешения на работу, если его деятельность носит разъездной характер и это указано в трудовом договоре, то не более 60 дней.

Временно проживающие на территории РФ иностранные граждане могут осуществлять непрерывную трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, где им выдано разрешение на работу, не более 30 дней, если их работа носит разъездной характер, не ограничена сроком.

Статьей 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, от 13 декабря 1985 г. установлено, что иностранцы, на законном основании находящиеся на территории государства, пользуются правом на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в границах государства с учетом таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе для защиты государственной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других.

В соответствии с Конституцией РФ и указанными положениями Декларации Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 754 утвержден Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение. В частности, сюда относятся территории ЗАТО (Перечень ЗАТО установлен Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 " Об утверждении Перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов"); территории с регламентированным посещением для иностранных граждан (указанные территории определяются Постановлением Правительства РФ от 4 июля 1992 г. N 470); территории закрытых военных городков (Перечни закрытых военных городков устанавливаются распоряжениями Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 1132-р и от 1 июня 2000 г. N 752-р); пограничная зона (порядок въезда и передвижения в пограничной полосе регулируется Правилами пограничного режима, утв. Приказом ФСБ РФ от 15 октября 2012 г. N 515); другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение. К числу прямо не названных в Постановлении Правительства РФ территорий могут быть отнесены отдельные участки особо охраняемых природных территорий и т.п.

На практике основные нарушения законодательства в этой области связаны с осуществлением иностранными гражданами трудовой деятельности без соответствующих разрешительных документов или на тех объектах, в которые иностранные граждане не могут быть принятыми на работу (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 31 мая 2010 г. по делу N А05-19568/2009; решение Московского областного суда от 22 апреля 2014 г. по делу N 12-1078/14; решение Московского областного суда от 27 июня 2014 г. по делу N 12-1883/14).

Перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 755.

3. Разрешение на временное проживание иностранному гражданину может быть выдано в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Пункт второй комментируемой статьи регламентирует разрешительный порядок выбора места проживания временно проживающих на территории РФ иностранных граждан. Иностранные граждане указанной категории могут изменить место своего проживания на территории субъекта РФ, где им выдано разрешение на временное проживание, или избрать местом проживания другой субъект РФ только с согласия территориального органа ФМС.

4. В п. 3 комментируемой статьи определен круг субъектов, которым гарантировано право на свободу передвижения в соответствии с принципом взаимности.

Под принципом взаимности в теории международного права понимается правило, согласно которому государства предоставляют друг другу на своей территории равные права и несут аналогичную ответственность.

К данной категории иностранных государств относятся:

1) сотрудники дипломатических представительств;

2) работники консульских учреждений иностранных государств, расположенных на территории РФ;

3) сотрудники международных организаций;

4) аккредитованные в РФ иностранные журналисты.

Исключение из этого правила составляют территории, перечисленные в п. 1 комментируемой статьи.

Статья 12. Отношение иностранных граждан к избирательному праву

Комментарий к статье 12

1. Комментируемая статья лишает иностранных граждан, законно находящихся на территории РФ, права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти. При этом, как отмечает О.Е. Кутафин, " ограничение избирательных прав в отношении лиц, имеющих иностранное гражданство, применяется в законодательстве большинства государств" < 11>.

--------------------------------

< 11> См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2003. С. 7, 79.

Норма комментируемой статьи не предоставляет иностранным гражданам, в первую очередь, активного избирательного права, то есть права выбирать высших выборных должностных лиц государства - Президента РФ, депутатов Госдумы РФ. Пункт 1 ст. 5 Федерального закона о выборах депутатов Госдумы РФ, п. 1 ст. 1 Федерального закона о выборах Президента РФ, п. 1 ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав превращают данное право в исключительную прерогативу граждан РФ, достигших 18-летнего возраста и не имеющих установленных законом ограничений на участие в выборах.

Иностранные граждане комментируемой статьей лишаются и пассивного избирательного права - права быть избранными в вышеназванные органы государственной власти. Статья 5 Федерального закона о выборах депутатов Госдумы РФ и ст. 3 Федерального закона о выборах Президента РФ соответственно устанавливают критерии и требования применительно к российским гражданам, претендующим на соответствующие государственные должности. Запрет быть избранными депутатами Госдумы РФ, баллотироваться на должность Президента РФ установлен п. 4.1 ст. 5 Федерального закона о выборах депутатов Госдумы РФ и п. 5.1 ст. 3 Федерального закона о выборах Президента РФ также и для российских граждан, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Так, например, в период проведения выборов депутатов Госдумы РФ пятого созыва в 2007 г. по заявлению ЦИК России ВС РФ была отменена регистрация ряда кандидатов, включенных в зарегистрированные федеральные списки кандидатов, из-за отсутствия у них гражданства РФ либо наличия иностранного гражданства (см. решения ВС РФ от 9 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1426, от 24 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1534).

КС РФ разъяснял по данному вопросу, что право быть избранным в органы государственной власти закрепляется именно за гражданами РФ как за лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством (Определение КС РФ от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О).

Следует отметить, что право избирать и быть избранными не было предусмотрено для иностранных граждан и в ранее действовавшем Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

2. Комментируемый Закон также не предоставляет иностранным гражданам право избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов РФ. На региональном уровне выборными должностными лицами являются: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" наделяет активным и пассивным избирательным правом на выборах как депутатов представительного органа государственной власти субъектов РФ (п. 1 ст. 10), так и высших должностных лиц субъектов РФ (ст. 18) исключительно граждан РФ. Кроме этого, абз. 2 ст. 18 данного Закона устанавливает прямой запрет быть избранным высшим должностным лицом субъекта РФ для гражданина РФ, имеющего гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Избирательное законодательство регионов в ряде случаев прямо устанавливает запрет на участие иностранных граждан в выборах в органы государственной власти субъектов РФ.

Активное избирательное право на выборах высших должностных лиц субъектов РФ напрямую закреплено в региональных законах только для граждан РФ; о запрете для иностранных граждан быть избранными на должность главы региона в законах субъектов РФ, как правило, говорится прямо (см., например, п. 5 ст. 4 Закона Костромской области от 18 июня 2012 г. N 239-5-ЗКО " О выборах губернатора Костромской области", п. 3 ст. 2 Закона Пензенской области от 6 июня 2012 г. N 2261-ЗПО " О выборах Губернатора Пензенской области", п. 4 ст. 3 Закона Чеченской Республики от 18 июня 2012 г. N 13-РЗ " О выборах Главы Чеченской Республики").

В отношении прав иностранных граждан участвовать в выборах в представительные органы власти регионов ситуация складывается аналогичным образом. Право избирать депутатов региональных парламентов прямо предусмотрено только для российских граждан. Запрет иностранцам быть избранными депутатами либо фиксируется напрямую в нормах законов (см. п. 7 ст. 5 Закона Краснодарского края от 21 августа 2007 г. N 1315-КЗ " О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края"), либо подразумевается (см. ст. 3 Закона Забайкальского края от 6 декабря 2012 г. N 753-ЗЗК " О выборах депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края").

Уставы субъектов РФ также содержат прямые запреты для иностранных граждан избираться на должности глав регионов, в отношении избрания на должности депутатов региональных парламентов такие запреты подразумеваются (см. п. 2 ст. 33, п. 1 ст. 34, п. 3 ст. 43 Устава (Основного Закона) Омской области от 26 декабря 1995 г., п. 1 - 2 ст. 37, п. 2 ст. 17 Устава Пензенской области от 10 сентября 1996 г.). Статьи 26.3 и 34.3 Устава Хабаровского края от 30 ноября 1995 г. напрямую лишают пассивного избирательного права иностранных граждан как на выборах Губернатора края, так и на выборах депутатов Думы.

3. Комментируемая статья также не допускает участия иностранных граждан в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. На федеральном уровне такое участие подразумевается в п. 2 ст. 2 и п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ " О референдуме РФ". На региональном уровне субъекты РФ самостоятельно принимают законы, в которых правом на участие в региональном референдуме наделяются также исключительно граждане РФ (см., например, п. 1 - 2 ст. 2, п. 1 - 2 ст. 3 Закона Кировской области от 29 июля 2003 г. N 186-ЗО " О референдуме Кировской области", ст. 2 Закона Рязанской области от 29 декабря 2012 г. N 123-ОЗ " О референдуме Рязанской области"). Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2005 г. N 76 " О референдуме Республики Дагестан" при этом называет в качестве возможных субъектов избирательных правоотношений по проведению референдума граждан, а не граждан РФ (см., например, ст. 5 Закона).

4. Помимо права избирать и быть избранными в органы государственной власти РФ и субъектов РФ иностранные граждане лишаются возможности совершения и иных избирательных действий.

Пункт 6 ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав налагает запрет для иностранных граждан осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах и референдуме. Аналогичные нормы содержит и региональное законодательство, например, п. 13 ст. 2 Закона Пензенской области от 6 июня 2012 г. N 2261-ЗПО и п. 3 ст. 3 Закона Костромской области от 18 июня 2012 г. N 239-5-ЗКО запрещают иностранным гражданам наравне с лицами без гражданства и иностранными организациями осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов на должность губернатора, избранию губернатора, достижению определенного результата на выборах.

Иностранные граждане не имеют права на федеральных или региональных выборах осуществлять сбор подписей за кандидата (список кандидатов); выдвигать кандидатов для участия в выборах; быть доверенными лицами кандидатов; участвовать в агитационных мероприятиях; осуществлять финансирование избирательной кампании кандидата; быть членами избирательной комиссии любого уровня, как с правом решающего, так и совещательного голоса; осуществлять наблюдение за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов; выступать в качестве членами инициативной группы граждан по проведению референдума. Осуществлять наблюдение за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, имеют право лишь иностранные граждане, имеющие статус наблюдателей. Например, подобное право детализируется в Постановлении ЦИК РФ от 24 января 2008 г. N 90/703-5 " О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ и об удостоверении иностранного международного наблюдателя".

5. Пункт 2 комментируемой статьи наделяет иностранных граждан, постоянно проживающих в РФ, правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Возможность участия иностранцев в формировании органов власти муниципального образования закреплена также в ряде федеральных законов. Так, п. 1 ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Далее эти нормы дублирует п. 10 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Устанавливается, что иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, имеют право избирать депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, быть избранными депутатами указанных органов и выборными должностными лицами местного самоуправления, а также участвовать в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане РФ.

Следует отметить некоторое противоречие норм Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления положениям названных Законов. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления предоставляет активное избирательное право иностранным гражданам как постоянно, так и преимущественно проживающим на территории муниципального образования, то есть проживающим на ней большую часть времени в сравнении с проживанием вне данного муниципального образования. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ предоставляет активное избирательное право лишь иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования, то есть имеющим вид на жительство.

Справедливым будет согласиться с О.Ю. Байдиной, предлагающей внести изменения в п. 10 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, дополнив его после слов " постоянно" словами " или преимущественно" < 12>. Тем самым законодатель предоставит возможность участвовать в формировании органов муниципальной власти иностранным гражданам, большую часть времени проживающим на территории соответствующего муниципального образования.

--------------------------------

< 12> См.: Байдина О.Ю. Правовое регулирование участия иностранных граждан в муниципальных выборах // Гуманитарные и социальные науки. 2013. N 4. С. 176.

При этом комментируемая статья в качестве условия наделения иностранных граждан правом на участие в муниципальных выборах называет факт постоянного проживания на территории РФ. Таким образом, положения Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления о постоянном либо преимущественном проживании на территории муниципального образования определяют дополнительные условия для предоставления иностранным гражданам указанного права.

По обоснованному замечанию О.Ю. Байдиной, " критерий постоянного или преимущественного проживания граждан на территории муниципального образования является основополагающим в предоставлении права на осуществление местного самоуправления" < 13>. Данная позиция вытекает из разъяснений КС РФ, который по данному вопросу указал, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения (см. Определение КС РФ от 6 ноября 1998 г. N 151-О).

--------------------------------

< 13> Байдина О.Ю. Указ. соч. С. 171.

Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления также предусмотрено, что полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта (п. 10 ст. 37), и полномочия депутата (члена выборного органа местного самоуправления) (п. 10 ст. 40) прекращаются досрочно в случае прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Таким образом, для легитимного участия иностранного гражданина в муниципальных выборах необходимо достижение следующих условий:

1) нахождение в РФ на законных основаниях (наличие действительного вида на жительство и регистрации по месту жительства);

2) постоянное проживание на территории муниципального образования;

3) наличие международного договора, подписанного и ратифицированного РФ;

4) закрепление соответствующей нормы в региональном нормативно-правовом акте.

Комментируемая норма воспроизводится в различных законах субъектов РФ, например, в п. 5 ст. 4 Закона Амурской области от 26 июня 2009 г. N 222-ОЗ " О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области", п. 10 ст. 5 Закона Кемеровской области от 30 мая 2011 г. N 54-ОЗ " О выборах в органы местного самоуправления в Кемеровской области". Аналогичные моменты присутствуют и в законах Тюменской области, Алтайского края < 14>.

--------------------------------

< 14> Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов от 8 июля 2003 г. N 35-ЗС; Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области от 3 июня 2003 г. N 139.

Региональные нормативные акты, дублируя федеральное законодательство, также указывают на обязательное условие - наличие международного договора, дающего легальную возможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, а также устанавливают, что такое участие может осуществляться " в порядке, установленном законом" (например, см. п. 4 ст. 3 Закона Кировской области от 29 июля 2003 г. N 186-ЗО " О референдуме Кировской области и местном референдуме в Кировской области").

В данном случае подразумевается общий процедурный порядок участия иностранных граждан в выборах, то есть весь комплекс избирательных действий, аналогичных и для граждан России. Вместе с тем, как уже было отмечено, не все процедурные действия в рамках избирательного процесса могут выполнять избиратели-иностранцы. Например, п. 10 ст. 3 Закона Пензенской области от 26 февраля 2006 г. N 976-ПО " О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области" предоставляет иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования, право быть избранным депутатом представительного органа муниципалитета. В то же время п. 11 ст. 3 данного Закона устанавливает запрет для иностранных граждан осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов в депутаты представительного органа, достижению определенного результата на выборах.

Право постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования иностранных граждан участвовать в муниципальных выборах уточняется также в п. 1.4.4 ст. 1 Постановления ЦИК РФ от 25 мая 2011 г. N 12/130-6 " Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы РФ " Выборы" в сети Интернет".

Иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства в качестве избирателей на муниципальных выборах или местном референдуме и включаются в списки избирателей на соответствующем избирательном участке. Органы регистрационного учета граждан в соответствии с территориальными избирательными комиссиями с использованием ГАС " Выборы" и в соответствии с законодательством РФ устанавливают факты нахождения места жительства либо временного пребывания иностранного гражданина на территории избирательного участка или в целом избирательного округа. Иностранный гражданин может участвовать в выборах при предъявлении вида на жительство, действительного на день голосования и имеющего отметку о регистрации иностранного гражданина по месту жительства в рамках избирательного участка или муниципального избирательного округа. В случае если в день голосования (день референдума) иностранный гражданин, имеющий активное избирательное право, не обнаружит себя в списках избирателей, он должен предъявить члену избирательной комиссии вид на жительство, содержащий отметку о регистрации (перерегистрации) иностранного гражданина по месту жительства. Такая отметка проставляется на страницах 4 - 8 и 13 вида на жительство, а место жительства должно находиться в пределах данного избирательного округа. Только при наличии всех перечисленных требований иностранный гражданин может быть включен дополнительно в список избирателей.

6. Анализ действующих международных договоров, заключенных Россией с иностранными государствами по вопросам правового статуса российских и иностранных граждан, показывает, что не все международные договоры в этой сфере предусматривают право иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Среди государств, с которыми РФ заключала подобного рода соглашения, - Кыргызстан, Туркменистан, Казахстан, Грузия, Армения, Беларусь (граждане Армении имеют право принимать участие только в местных российских референдумах). Как отмечается в докладе УФМС России по Московской области за 2013 год, наибольшее количество иностранных граждан прибыло из стран с безвизовым порядком въезда и составляет 94, 5% от поставленных на миграционный учет < 15>. Именно граждане указанных стран и становятся потенциальными участниками муниципальных избирательных правоотношений.

--------------------------------

< 15> Доклад Управления Федеральной миграционной службы по Московской области на 2013 год и плановый период 2014 и 2016 годов (Московская область, 2014 г.) // Официальный сайт Управления Федеральной миграционной службы России по Московской области. URL: fmsmo.ru/images/docs/page/102_605.doc (дата обращения: 20.08.2015).

Легитимность перечисленных международных соглашений, принятых в основном в 90-е годы прошлого столетия, давно обсуждается среди ученых-конституционалистов.

Так, Договор между РФ и Республикой Казахстан от 20 января 1995 г. " О правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории РФ" утратил силу по истечении срока его действия, поскольку стороны не изъявили желания о его пролонгации. Следовательно, граждане Казахстана, постоянно проживающие на территории РФ, не имеют права на участие в муниципальной избирательной кампании.

Договор между РФ и Туркменистаном от 18 мая 1995 г. " О правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории РФ" (ст. 5) и Договор между РФ и Республикой Грузия от 15 сентября 1995 г. " О правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории РФ" (ст. 4) не предусматривают прямое право иностранного гражданина участвовать в муниципальных выборах (как активное, так и пассивное). При этом анализ статей Договоров позволяет судить об отсутствии такого права и в отношении выборов в представительные органы местного самоуправления.

Статья 4 Договора между РФ и Республикой Армения от 29 августа 1997 г. " О правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории РФ" устанавливает для иностранных граждан прямой запрет избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (как и в органы государственной власти).

Статья 4 Договора между РФ и Киргизской Республикой от 13 октября 1995 г. " О правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории РФ" прямо запрещает гражданам каждой из сторон договора занимать должности глав областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций. В данном случае международный Договор ставит в один ряд должности главы региона и главы муниципального образования. А.В. Мадьярова отмечает, что подобное положение вещей связано с трудностями толкования и перевода статей международных договоров, " поскольку их формулировки таковы, что уяснить содержание и объем избирательных прав применительно к каждому конкретному государству весьма сложно" < 16>.

--------------------------------

< 16> См.: Мадьярова А.В. Виды публично-правовых договоров в муниципальном праве // Договор в публичном праве. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 60 - 73.

Что касается граждан Республики Беларусь, то существующие договоры России с Беларусью, имеющие большую юридическую силу в сравнении с национальным российским законодательством, не вносят ясности в вопрос участия граждан Беларуси в муниципальном избирательном процессе, поскольку содержат лишь общие нормы. Пункт 5 ст. 14 Договора между РФ и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. " О создании Союзного государства" содержит лишь норму о том, что граждане РФ и Беларуси на территории другого государства пользуются равными правами и исполняют равные обязанности, если иное не предусмотрено международным договором. Статья 1 Договора между РФ и Республикой Беларусь от 25 декабря 1998 г. " О равных правах граждан" говорит о равенстве прав граждан указанных государств избирать и быть избранными в выборные органы Союза.

В 2013 г. была сделана серьезная ставка на иностранных граждан при голосовании на муниципальных выборах в России. Избирательные комиссии инициативно принимали акты, закрепляющие прямую возможность участия указанных граждан в голосовании (см., например, Постановление муниципальной избирательной комиссии г. Екатеринбурга от 17 мая 2013 г. N 5/8 " О порядке выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов в депутаты Екатеринбургской городской Думы шестого созыва" < 17>). Следует отметить, что в целом законодательство муниципалитетов в последнее время развивается в сторону все большего наделения правами иностранцев и национальных общин.

--------------------------------

< 17> Официальный сайт Избирательной комиссии г. Екатеринбурга. URL: https://izkom.ekburg.ru/files/poryadok_5-10.doc (дата обращения: 20.08.2015).

Статья 13. Трудовая деятельность иностранных граждан в Российской Федерации

Комментарий к статье 13

1. Комментируемая статья посвящена правилам привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности на территории РФ. В соответствии с п. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Аналогично другим правам и свободам, иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 37 и 34 Конституции РФ, п. 1 комментируемой статьи).

Необходимо отметить, что понятие трудовой деятельности в комментируемом Законе шире, чем аналогичное понятие, используемое в науке трудового права. В соответствии со ст. 2 комментируемого Закона под трудовой деятельностью иностранного гражданина понимается работа иностранного гражданина в РФ на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг).

Таким образом, ограничения, устанавливаемые комментируемым Законом, распространяются как на трудовые отношения, возникшие на основании трудового договора, так и на гражданско-правовые отношения. Характер таких ограничений связан с особым правовым статусом иностранных граждан. В соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако в отношении иностранцев государство может ограничить их трудовые права и на основании " приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда". К сожалению, данный принцип не закреплен в ст. 4 комментируемого Закона, хотя и проходит в ряде статей как обоснование для вводимых пределов численности иностранных граждан либо сокращения сроков временного пребывания (см., например, ст. 5.1 комментируемого Закона и комментарий к ней).

Рассмотрим, какие именно ограничения законодатель вводит в отношении трудовой деятельности иностранных граждан.

Прежде всего, это ограничение, связанное с возрастом иностранного гражданина. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи иностранный гражданин вправе осуществлять трудовую деятельность в случае, если он достиг возраста 18 лет.

Существует ряд занятий, которыми иностранный работник не имеет права заниматься (см. ст. 14 комментируемого Закона и комментарий к ней). В частности, иностранный гражданин не имеет права:

1) находиться на муниципальной службе;

2) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ;

3) быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

4) быть командиром гражданского воздушного судна, если иное не установлено федеральным законом;

5) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ;

6) заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом (более подробно об этом см. комментарий к ст. 14).

На первый взгляд, очевидно, что все эти ограничения установлены в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако данные запреты не настолько императивны, как кажется. Так, до 2014 г. комментируемый Закон устанавливал запрет на занятие должности командира гражданского воздушного судна. В соответствии с изменениями, внесенными в 2014 г. < 18>, иностранные граждане могут входить в состав летного экипажа гражданского воздушного судна российского юридического лица и/или индивидуального предпринимателя, осуществляющего коммерческие воздушные перевозки в следующих случаях:

- подготовки иностранного гражданина в целях получения им допуска к профессиональной деятельности в качестве члена летного экипажа гражданского воздушного судна при условии, что другие члены летного экипажа гражданского воздушного судна являются гражданами РФ;

- заключения с иностранным гражданином трудового договора для замещения должности командира гражданского воздушного судна. Указанный трудовой договор может быть заключен в течение 5 лет со дня вступления в силу федерального закона, которым внесены соответствующие изменения (ст. 56 ВК РФ).

--------------------------------

< 18> См.: Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. N 73-ФЗ " О внесении изменений в ст. 56 Воздушного кодекса РФ и ст. 14 Федерального закона " О правовом положении иностранных граждан в РФ".

Данные изменения были внесены под давлением крупнейших авиаперевозчиков России. Авторы законопроекта отмечали, что ограничение трудовой деятельности в авиаиндустрии снято временно, на 5 лет. За это время планируется обучить и трудоустроить российских специалистов < 19>. Максимальная численность иностранных граждан, которые могут быть приняты на работу в соответствии со ст. 56 ВК РФ, порядок их распределения между российскими авиаперевозчиками установлены Правительством РФ < 20>.

--------------------------------

< 19> См.: Аттикова Е., Илюшенков Д. Командовать российскими экипажами смогут иностранцы // URL: https://rbcdaily.ru/industry/562949991204175 (дата обращения: 31.08.2015).

< 20> См.: Постановление Правительства РФ от 1 августа 2014 г. N 762 " О максимальной численности иностранных граждан, которые могут быть приняты на работу для замещения должности командира гражданского воздушного судна, и об условиях, при которых допускается заключение трудового договора с указанными иностранными гражданами".

Другие ограничения связаны с разрешительным характером привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан. Для того чтобы стать иностранным работником - то есть заключить трудовой или гражданско-правовой договор, иностранец обязан иметь не только законные основания нахождения на территории РФ, но и в ряде случаев специальные документы, позволяющие осуществлять трудовую деятельность. Особенности трудовых отношений с иностранными гражданами будут рассмотрены в следующем пункте.

Кроме того, введены ограничения и в части территории осуществления трудовой деятельности. Так, временно пребывающие или временно проживающие в РФ иностранные граждане не имеют права работать за пределами субъекта РФ, на территории которого ему выдано разрешение на работу либо разрешено временное проживание.

2. В соответствии со ст. 56 ТК РФ трудовой договор - соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя. Сторонами трудового договора могут выступать работник и работодатель.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, также может быть работодателем. Однако, как следует из анализа норм ст. 22.1 Федерального закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя может только гражданин, временно или постоянно проживающий в РФ. Следовательно, только лицо, обладающее разрешением на временное проживание либо имеющее вид на жительство, может быть зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя на территории РФ.

В законодательстве установлены особенности правового статуса работодателей, привлекающих иностранных граждан. Так, не каждый работодатель имеет право привлекать иностранных работников, одним из условий является необходимость получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников в установленном порядке. В частности, об этом говорится и в ч. 4 ст. 327.1 ТК РФ. Трудовой договор между иностранным гражданином