Общие характеристики и типы МНПО

В отличие от межправительственных организаций, МНПО — это, как правило, нетерриториальные образования, ибо их члены не являются суверенными государствами. Они отвечают трем критериям: между народный характер состава и целей; частный характер учредительства; добровольный характер деятельности. Вот почему их причисляют к «новым акторам» (М.-К. Смуте), «акторам вне суверенитета» (Дж. Розенау), «транснациональным силам» (М. Мерль), «транснациональным организациям» (Ш. Зоргбиб) и т.п.
Существует как узкое, так и расширительное понимание МНПО. В соответствии с первым к ним не относятся общественно-политические движения, транснациональные корпорации (ТНК), а тем более организации, созданные и существующие под эгидой государств. Так, Ф. Брайар и М.Р. Джалили под МНПО понимают структуры сотрудничества в специфических областях, объединяющие негосударственные институты и индивидов нескольких стран: религиозные организации (например, Экуменический совет церквей), организации ученых (например, Пагуошское движение); спортивные (ФИФА), профсоюзные (МФП), правовые (Международная амнистия), и т.п. организации, объединения, учреждения и ассоциации (ВгаШагё, ЩаНН. 1988. Р. 47-50).
Напротив, Ш. Зоргбиб считает, что термин «МНПО» включает три вида организаций или институтов. Во-первых, это «силы общественного мнения». Они не могут составить реальную конкуренцию государствам как международным акторам с точки зрения влияния на мировую политику, но оказывают существенное воздействие на международное общественное мнение. Сюда относятся различного рода «интернационалы»: политические (например, Социнтерн); религиозные (например, Экуменический совет церквей); гуманитарные (Международный Красный Крест). Во-вторых, это «частные транснациональные власти», т.е. организации и институты, символизирующие появление на мировой арене новых «экономических, оккультных и неконтролируемых» сил. Они выражают расхождение между политической и экономической властью в международных отношениях и серьезно сотрясают организацию «мирового общества». Сюда относятся транснациональные предприятия (ТНП), с одной стороны, и транснациональный синдикализм — с другой. Наконец, в-третьих, это «ассоциации государств-производителей». Речь идет об организациях, которые являются межправительственными по своей структуре и составу, но транснациональными по характеру деятельности и которые «стремятся утвердить свое экономическое влияние в международном обществе, воспроизводимом как единое пространство, как общепланетарная общность». Сюда относятся Межправительственный Совет стран — экспортеров меди, Организация стран — экспортеров железа, Международная ассоциация боксита и, конечно, Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК) (. 1991. Р. 91-118).Таким образом, речь идет, по существу, о всех негосударственных участниках международных отношений, о том, что Дж. Розенау назвал, в противовес традиционному миру государственных международных акторов, «вторым миром», или «полицентричным миром», состоящим из огромного, почти бесконечного числа участников, о которых можно с уверенностью сказать только то, что они способны на международную деятельность, более или менее независимую от государства (Rosenau. 1990). Подобное понимание свойственно и теоретикам взаимозависимости, или транснационализма (см.: Най. 1989; Button. 1972).
Однако и в «узком» (и, по-видимому, более точном) понимании данного термина МНПО прошли впечатляющую эволюцию с XIX в., когда появились первые международные неправительственные организации, до наших дней. Так, Британское и Международное общество борьбы против рабства было образовано еще в 1823 г. В начале XX в. создается целый ряд добровольных обществ, в частности, ведущих свою деятельность в рамках конфессиональных институций. В 1905 г. насчитывается 134 МНПО, в 1958 г. их уже около тысячи, в 1972 г. — от 2190 до 2470, а в конце 1980-х гг. - 4000 (см.: Rasett & Starr. 1981. P. 76; Braillard, Djalili. 1988. P. 48; Senarclens. 1992. P. 154; Huntzinger. P. 209). Особенно интенсивным процесс создания МНПО стал с появлением на международной арене Организации Объединенных Наций. Многие МНПО получают консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН и ее специализированных институтах и учреждениях, что находит свое отражение в ст. 71 и 58 Устава ООН.
МНПО различаются по своим размерам, структуре, направленности деятельности и ее задачам. Однако все они имеют те общие черты, которые отличают их как от государств, так и от межправительственных организаций. В отличие от первых, они не могут быть представлены как акторы, действующие, говоря словами Г. Моргентау, во имя «интереса, выраженного в терминах власти». В отличие от вторых, их учредителями являются не государства, а профессиональные, религиозные или частные организации, учреждения, институты и, кроме того, принимаемые ими решения, как правило, не имеют для государств юридической силы. И все же им все чаще удается добиваться выполнения тех задач, которые они ставят перед собой, — и не только в профессиональной, но и в политической области. Это касается и таких задач, которые требуют серьезных уступок со стороны государств, вынужденных в ряде случаев поступаться «священным принципом» национального суверенитета. Так, в последние годы некоторым МНПО — в частности тем, сферой деятельности которых являются защита прав человека, экологические проблемы, или гуманитарная помощь, — удалось добиться «права на вмешательство во внутренние дела суверенных государств» (этот вопрос будет рассмотрен подробнее в главе 14).
Основным «оружием» МНПО в сфере международной политики является мобилизация международного общественного мнения, а методом достижения целей — оказание давления на межправительственные организации (прежде всего на ООН) и непосредственно на те или иные государства. Именно так действуют, например, Гринпис, Международная амнистия, Международная федерация по правам человека или Всемирная организация борьбы против пыток (последняя показательна и в том отношении, что объединяет усилия более 150 национальных организаций, целью которых является борьба против применения пыток). Поэтому МНПО подобного рода нередко называют «международными группами давления». Как известно, в политической социологии термин «группы давления» фиксирует отличие общественных организаций от политических партий: если партии стремятся к достижению и исполнению властных функций в обществе, то группы давления ограничиваются стремлением, с целью защиты своих интересов, оказывать влияние на власть, оставаясь вне властных структур и институтов (например, профсоюзы, предпринимательские объединения, женские организации и т.п.). Аналогичный характер имеют и МНПО — как с точки зрения отношения к «власти» и методов действия, так и эффективности в достижении выдвигаемых целей.
Возможно, что не все МНПО играют роль международных групп давления (определенные сомнения в этой связи могут иметься относительно организаций, обладающих консультативным статусом при ЭКОСОС ООН и ее институтах). Однако их совокупное воздействие зримо меняет сам характер международных отношений, делают их существенно отличными от характера традиционных межгосударственных отношений, эпоха которых уходит в прошлое.
Немалое влияние на существо и направленность изменений в характере международных взаимодействий оказывают такие специфические неправительственные организации, как транснациональные корпорации (ТНК), которые «подтачивают» национальный суверенитет государств в такой важной сфере общественных отношений, как экономика. Речь идет о предприятиях, учреждениях и организациях, целью которых (в отличие от МНПО, охарактеризованных выше) является получение прибыли и которые действуют через свои филиалы одновременно в нескольких государствах, в то время как центр управления и решений той или иной ТНК находится в одном из них.
Действительно, крупнейшие ТНК обладают огромными экономическими ресурсами, дающими им преимущества в этом отношении не только перед малыми государствами, но нередко и перед средними и даже великими державами. Так, например, объем зарубежных продаж фирмы «Экеон» к середине 1970-х гг. достиг свыше 30 млрд долларов что превысило объем внутреннего национального продукта (ВНЩ такой экономически развитой страны, как Швейцария (Бурлацкий Галкин. 1974. С. 77), и лишь немногим уступало ВНП Мексики. Это дает ТНК возможность оказывать существенное воздействие в своих интересах и на политическую сферу — как в странах базирования, так и в мире в целом. Характерный пример в данном отношении дает роль американской компании ИТТ в свержении правительства С. Альенде в Чили в начале 1970-х гг.
ТНК — явление достаточно противоречивое. Они, несомненно, способствуют модернизации стран базирования, развитию их народного хозяйства, распространению ценностей и традиций экономической свободы и политического либерализма. Одновременно они несут с собой и социальные потрясения, связанные со структурной перестройкой, интенсификацией труда и производства; новые формы господства и зависимости — экономической, технологической, а нередко и политической. В ряде случаев последствия их деятельности ведут к дальнейшему обострению уже имеющихся и возникновению новых экологических проблем, к разрушению национальных традиций, конфликту культур. Так же бесспорно и то, что ТНК усиливают экономическую взаимозависимость и единство мира в хозяйственном отношении, способствуют созданию предпосылок для становления единой глобальной культуры как планетарного, общецивилизационного явления. И это тоже приносит неоднозначные результаты, что и вызывает критику ТНК со стороны различных идейно-теоретических течений — как марксистского и неомарксистского, так и либерально-демократического характера. В определенной мере результатом подобной критики явились попытки международного сообщества ввести некоторые ограничения для деятельности транснациональных корпораций, подчинив ее определенным правилам, некоему «кодексу поведения». Однако усилия, предпринятые с этой целью в рамках ОЭСР и ООН, не увенчались успехом, что неудивительно, если учитывать заинтересованность наиболее развитых в экономическом и наиболее влиятельных в политическом отношении стран в беспрепятственном функционировании рыночной экономики.
В современном мире насчитывается не менее 7 тыс. ТНК, имеющих около 26 тыс. филиалов в различных странах на всех континентах, Starr. 1981. P. 78). Однако их непосредственная экспортно-импортная и инвестиционная деятельность затрагивает, главным образом, тр* экономические зоны, представленные США, ЕЭС и Японией, и вне этих зон касается еще около десятка развивающихся государств. Относительная защищенность рынков, развитость инфраструктур, образовательной, исследовательской и информационной сфер, обеспечивающих гарантии в необходимой высококвалифицированной рабочей силе, влекут за собой распространение передовых технологий, сходство в образе и уровне жизни и потребления во всех трех экономических зонах. Экономические процессы, контролируемые ТНК, охватывают большую часть мировой торговли, финансовых обменов и передач передовых технологий. Так, торговые связи между США и остальным миром на 80% находятся в руках ТНК. В 1988 г. экспорт товаров и услуг из американских филиалов ТНК в Соединенные Штаты составил 87 млрд долларов, или 19% всего импорта США (Бепагскт. 1992. Р. 89).
Указанные процессы способствовали ускоренной экономической интеграции в Европе, Америке и Азии, усилению конкуренции и в то же время взаимозависимости между главными экономическими регионами современного мира. Вместе с тем они имели не менее серьезные последствия и политического характера.
Пожалуй, наиболее значимыми среди этих последствий, вызвавшими эпохальные изменения в облике современного мира и характере международных отношений, явились кризис в СССР, распад «мировой социалистической системы», а затем и разрушение Советского Союза со всеми его драматическими результатами для России и других бывших союзных республик. Конечно, указанные события имели и глубокие внутренние причины — неэффективность установленной в результате революции 1917 г. социально-экономической и политической системы, преступные режимы, некомпетентные и коррумпированные руководители и т.п. Но особенно важную роль эти внутренние причины приобрели именно в свете той постиндустриальной революции конца 1960-х — начала 1970-х гг., которая так нелегко далась Западу и которая фактически прошла мимо нашей страны. По вине своих бездарных руководителей, увлеченных сиюминутными выгодами от «нефтедолларов», а по сути, от хищнической эксплуатации природных богатств в сложившейся в те годы мировой экономической конъюнктуре, СССР оказался в ситуации прогрессирующего отставания от века Микроэлектронных технологий. Попытки же «подтянуть» систему до Уровня экономически развитого мира путем «ускорения» и «перекройки» оказались роковыми для страны, политическая система ко-°Рой обнаружила свою полную неспособность к какому-либо реферированию. Во всяком случае, сегодня становятся все более очевиден бесплодность и разрушительный характер попыток подобного сформирования», если они не предваряются продуманными, учитывающими социокультурные реальности и традиции народа экономическими преобразованиями.
Таким образом, ТНК обладают определенной автономией в своих решениях и деятельности, способны вносить изменения в международные отношения, учитываются государствами в их внешней политике, т.е. отвечают всем признакам влиятельного международного актора.
В меньшей степени этим признакам отвечают другие участники международных отношений — такие, как, например, национально-освободительные, сепаратистские и ирредентистские движения, мафиозные группировки, террористические организации, региональные и местные администрации, отдельные лица. Часть из них, например, национально-освободительные и сепаратистские движения, являются, скорее, международными субъектами в вышеприведенном социологическом (а не юридическом) значении этого термина, т.е. они стремятся стать акторами (в данном случае, суверенными государствами).. С этой целью они добиваются членства или хотя бы статуса наблюдателя в авторитетных межправительственных организациях, считая участие в них важным звеном в обретении статуса международного актора. Так, ООП является членом Лиги арабских государств, Организации исламская конференция, Движения неприсоединения и обладает статусом наблюдателя в ООН. Это, однако, не давало ей, вплоть до последнего времени, полной легитимности в глазах некоторых международных акторов (прежде всего, Израиля, но также, в известной степени, и таких арабских государств, как Оман и Иордания). Несмотря на провозглашение председателем ООП Я. Арафатом на сессии Национального Совета Палестины 15 декабря 1988 г. создания Палестинского государства и признание его большинством арабских государств, фактического образования (а, соответственно, и международно-правового признания) такого государства не произошло.
3. Парадокс участияТаким образом, одна из устойчивых тенденций международных отношений, существование которой (так же как и существование тенденции нарастающей взаимозависимости) признается сегодня всеми теоретическими направлениями международно-политической науки, состоит в росте числа и многообразия социальных субъектов, принимающих либо непосредственное участие в их функционировании, либо оказывающих существенное влияние на их состояние. Это касается традиционных международных акторов — государств и межгосударственных институтов, и еще в большей мере таких относительно новых участников, как транснациональные корпорации, неправительственные организации, различного рода ассоциации, устойчивые группы (вплоть до мафиозных структур) и выдающиеся личности. Но, пожалуй, еще более впечатляющими являются те изменения, которые вносят сегодня в характер и состояние международных отношений различного рода временные объединения и «неорганизованные» частные лица.
Как не без оснований утверждает П. Аллан, «...наш мир, особенно мир политики, определяется, по крайней мере частично, факторами, относящимися к так называемой основной, или абсолютной, случайности, как в биологической теорий эволюции» (Аллан. 1996. С. 81). Впечатляющие изменения, которые вносит сегодня в характер и состояние международных отношений все более широкое участие в них различного рода временных объединений и «неорганизованных» частных лиц, связаны прежде всего именно с тем, что такое участие становится источником абсолютной случайности в этой сфере. То, что наблюдается в наши дни в международных отношениях, — это переход от ситуации риска, свойственной периоду «холодной войны», к ситуации сомнения (Николсон. 1996. С. 133—134)1. Отсюда сформулированный М. Николсоном «парадокс участия», в соответствии с которым рост открытости международной системы и увеличение числа и многообразия ее участников, выражающиеся, в том числе, в свободе передвижений, обменов и взаимодействий частных лиц различных государств, вносят беспорядок в международные отношения, увеличивают их хаотичность. «Чем меньше количество участников системы и степень их разнородности, тем более упорядоченной оказывается сама система и легко предсказуемыми — последствия отдельных действий. Если же система начинает пополняться все новыми членами (а именно это мы и понимаем здесь под участием), то предсказуемость, а заодно и совершение эффективных действий становятся все более трудными» (Николсон. 1996. С. 136).
Проблемы, связанные с возрастанием роли случайности в международных отношениях и парадоксом участия выглядят еще более
«Ситуация риска, — пишет Майкл Николсон, — это ситуация, в которой распределение вероятности различных возможных вариантов является в определенной мере объективным. В этом случае проблема выбора не представляет особой сложности. Ситуация сомнения—это, наоборот, такая ситуация, в которой не существует какой-либо объек- ивной основы распределения вероятности. Здесь уже сделать выбор намного сложнее. Это тем более справедливо, чем меньше мы представляем себе последствия различных возможных вариантов выбора...» (Николсон М. Влияние индивида на международную систему Размышления о структурах // М. Жирар (рук. авт. колл.). Индивиды в между народной политике / Пер. с фр. М., 1996. С. 134).сложными в свете тех перемен, которые происходят в ценностных ори- ентациях личности. В наши дни наблюдается быстрое распространение феномена аномии — утраты индивидом какой-либо базы самоидентификации, потери общих нормативных и ценностных ориентиров. Проявлением этого феномена становятся все более многочисленные и разнообразные социальные девиации: рост преступности, неясность жизненных целей, сознательное пренебрежение духовными ориентациями в пользу неумеренных материальных целей, а также связанные с этим социальный хаос и снижение предсказуемости политических процессов (см. об этом: Покровский. 1995. С. 50—51). Однако парадокс участия не ограничивается только аномией. Другими его полюсами становятся униномия — принадлежность к крайне узкой базе идентификации, лишающая индивида гибкости в его социальных отношениях, и плюрииомия — расплывчатая принадлежность к нескольким базам самоидентификации (см. об этом: Эрман. 1996. С. 48). Можно вполне согласиться с замечанием Ж. Эрмана, согласно которому «нашему времени свойственна ярко выраженная плюриномия, господствующая в условиях, в которых «новейший» индивид отказывается от жесткой однолинейной принадлежности, и стремится прожить несколько жизней, когда всемирный триумф капитализма, отрывающего культурную идентификацию от территориально-географической основы, порождает нечто вроде социальной шизофрении» (там же).Сегодня уже остается все меньше сомнений в том, что международная политика, как сложная система соперничества и согласования интересов и ценностей возрастающего числа и многообразия ее участников, остается сферой неуверенности и риска, многократно усиливаемых вторжением в нее «обычного» человека. Это выдвигает повышенные требования к компетентности и профессионализму «творцов международной политики» и актуализирует необходимость интенсивной исследовательской, образовательной и просветительской работы в области международно-политических знаний. В то же время обоснованная критика неумеренного энтузиазма, односторонне интерпретирующего феномены институализации прав человека, расширения гуманитарной деятельности международных организаций и «вторжения» в сферу международных отношений конкретного индивида с его стремлениями к «прямому» решению касающихся его вопросов и проблем, — решению, не опосредованному государственными структурами или же бюрократическими механизмами, межправительственных организаций, — не должна заслонять другую сторону рассматриваемой проблемы. Несмотря на все его недостатки, процесс интернационализации прав человека имеет необратимый характер. Уже сегодня гарантии и защита индивидуальных прав и свобод становятся предметом регулирования международного права, переставая быть исключительно внутригосударственной компетенцией. Устанавливая стандарты в сфере прав человека, международное сообщество рассматривает их как своего рода ориентиры, к которым следует стремиться, подчеркивая, что нынешнее состояние в данной сфере не может считаться терпимым (Офуатеи-Коджое. С. 179).
Учитывая возрастающую роль нетрадиционных участников на международные отношения, приведенное выше определение международного актора должно быть уточнено. В наши дни в роли международного актора могут выступать любая социальная общность или индивид, если они имеют ту или иную степень автономии при принятии ими своих решений, если они оказывают определенное влияние на международные отношения, а также если их действия или намерения учитываются другими акторами (прежде всего, но не исключительно, государствами и их правительствами) при выработке собственной международной (мировой) политики.
Растущая взаимозависимость приводит к развитию функционального и институционального международного сотрудничества, участниками которого выступают различные предприятия, фирмы, административные структуры и граждане приграничных зон соседних государств, а также регионы и отдельные города различных стран (1988. Р. 53—55). В первом случае (функциональное трансграничное взаимодействие) речь идет об установлении контактов и обменов между представителями сопредельных государств, в основе которого лежит общность интересов и потребностей и которое нередко устанавливается как бы стихийно, т.е. помимо официальных договоренностей между государствами (а иногда и вопреки им). Таковы, например, отношения между жителями приграничных районов России и Китая или отношения между сопредельными районами стран СНГ, жители которых фактически игнорируют запреты и ограничения властей на взаимную торговлю. Примером второго (институционального сотрудничества локального характера) выступают достаточно представительные международные организации, формирующиеся вне национально- государственных рамок (Ассоциация породненных городов; Совет коммун Европы и т.п.). Кроме того, в федеративных государствах наблюдается феномен своего рода фрагментации внешней политики, когда руководство субъектов федерации в стремлении более полно отстоять свои интересы устанавливает прямые связи на международной арене и тем самым как бы нарушает прерогативы суверенного государства, частью которого данный субъект является. Иногда развитие какой, по выражению канадского исследователя П. Сольдатоса, «субнациональной дипломатии» происходит с согласия соответствующих государств и осуществляется в рамках международного права: так, Квебек уже с 1882 г. имеет своего генерального представителя во Франции (1988. Р. 54). В других случаях наблюдается конфликт центральных и местных властей — проблема, которая была особенно характерной для постсоветской России на первых этапах ее государственности, но продолжает сохранять свою актуальность и по настоящее время.
Указанные примеры вновь возвращают нас к центральному для проблемы участников международных отношений вопросу: какой из типов этих участников — государство, международные организации, или же «параллельные участники», («акторы вне суверенитета») — будет определять содержание и характер международных отношений в обозримом и более отдаленном будущем? Как мы могли убедиться, по данному вопросу существует множество точек зрения, крайние из которых отдают предпочтение либо традиционным (прежде всего, государству), либо нетрадиционным участникам. Важно, однако, подчеркнуть, что сторонники как одного, так и другого из этих полюсов избегают детерминистских подходов. Поэтому существо полемики перемещается в методологическую плоскость: что считать основой для выводов? Поиск специфических факторов, оказывающих влияние на поведение акторов, и изучение той роли, которую играют те или иные из этих факторов в эволюции международных отношений? Или же анализ традиционных и нетрадиционных акторов с целью определения главных и второстепенных из них с точки зрения как состояния, так и тенденций указанной эволюции? Споры продолжаются, и острота их усиливается по мере нарастания признаков изменения привычного международного порядка, исключающих однозначные ответы на вышеприведенные вопросы. Вместе с тем не вызывает сомнений то обстоятельство, что указанные изменения во многом зависят от целей, которые ставят перед собой международные акторы, и от избираемых ими средств их достижения.