Понятие и правовой статус административного органа.

Понятие «административный орган» в отечественной административно-правовой литературе до недавнего времени вообще не использовалось, хотя оно уже давно и прочно вошло в оборот науки административного права многих зарубежных государств, например, Германии, Франции, Австрии, а также широко применяется в международном публичном праве. Необходимость рассматриваемого понятия в административном праве России, с нашей точки зрения, обусловливается следующим. В качестве властвующих субъектов, осуществляющих государственное управление, в науке административного права называются органы государственного управления и органы исполнительной власти. При этом не проводится четкого разграничения между органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. Очевидно, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами и даже государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован их правовой статус и в науке административного права. В этой связи представляется, что с учетом предложенного нами понимания административно-публичной деятельности в целях отграничения субъектов, осуществляющих эту деятельность, от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, следует 6. Административные органы как субъекты административного права 133 ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие «административный орган». Федеральный законодатель в некоторых федеральных законах уже использует данное понятие. В частности, в §2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ употребляется понятие «административные органы», в качестве которых рассматриваются государственные органы и органы местного самоуправления (административные комиссии), имеющие право принимать решения о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности. Под административным органом следует понимать созданную в установленном административным законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также индивидуального субъекта, которые уполномочены на осуществление в пределах предоставленной им компетенции административно-публичной деятельности от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделены соответствующими административными полномочиями нормотворческого, регулятивного и (или) охранительно-защитного характера. В целях унификации рассматриваемого понятия и возможности его универсального использования в нормативных правовых актах, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности, рамками данного понятия, с нашей точки зрения, следует охватывать не только собственно государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, публичных должностных лиц и иных индивидуальных субъектов, действующих в административных правоотношениях от имени государства или муниципального образования и наделенных определенными административными полномочиями. Как указывалось выше, административные органы являются властвующими субъектами административного права. В этой связи они обладают некоторыми специальными признаками, по которым их можно отграничить от невластвующих субъектов административных правоотношений, а также от иных государственных органов и органов местного самоуправления, не являющихся административными органами. 1. Административный орган — это организация, образуемая государством или муниципальным образованием, либо уполномоченный им в порядке, установленном законодательством, индивидуальный субъект, действующие в административных правоотношениях от их имени в целях реализации общих (публичных) интересов 134 Раздел II. Субъекты административного права Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. 2. Административный орган в отличие от иных субъектов административного права, т.е. иных физических лиц и организаций, является властвующим субъектом административных правоотношений, за исключением тех случаев, когда он вступает в такие отношения с иными административными органами, занимающими в этих отношениях равное с ним правовое положение. 3. Административный орган функционально создается для осуществления административно-публичной деятельности внутренней и (или) внешней направленности, которая является для него единственным или одним из видов деятельности. В этой связи административные органы не могут осуществлять законодательную и судебную деятельность. В то же время некоторые государственные органы, уполномоченные на осуществление административно-публичной деятельности, а значит, являющиеся административными, одновременно наделяются правом осуществления и иных видов властно-публичной деятельности. Например, органы внутренних дел наряду с административно-публичной осуществляют оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность. 4. Каждый административный орган имеет собственную компетенцию в административно-публичной сфере, т.е. административную компетенцию. При этом под административной компетенцией административного органа, по нашему мнению, необходимо понимать перечень (объем) вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, властное решение которых отнесено законом или основанным на нем подзаконным нормативным правовым актом к ведению данного органа. В нормативных правовых актах, определяющих правовой статус тех или иных административных органов, перечень вопросов, относимых к ведению соответствующих органов, как правило, раскрывается посредством использования таких элементов их правового статуса, как цели, задачи и функции. Поэтому можно сделать вывод о том, что административная компетенция административного органа выражается через цели его деятельности, решаемые им задачи и выполняемые им функции, которые определяются соответствующим законом, подзаконным нормативным правовым актом и (или) положением об этом органе, например, положением о федеральном министерстве, федеральной службе, федеральном агентстве, об административной комиссии и т.п. 5. Административный орган наделяется необходимыми ему для реализации имеющейся у него компетенции административными 6. Административные органы как субъекты административного права 135 полномочиями, т.е. административными правами нормотворческого, регулятивного и (или) охранительно-защитного характера. В частности, административные органы в отличие от невластвующих субъектов административного права наделяются правом издания (принятия) нормативных и индивидуальных правовых актов, правом совершения властных юридически значимых действий, в том числе и в отношении не подчиненных им организационно физических лиц и организаций. 6. Административный орган, как правило, входит в иерархически построенную систему соответствующих административных органов с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Например, районный отдел внутренних дел входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации, возглавляемую МВД России. 7. Административный орган, являющийся организацией, имеет структуру, в которую включаются внутренние подразделения этого органа (управления, департаменты, отделы, отделения и т.п.), предназначенные для решения отдельных задач и выполнения отдельных функций, образующих в целом компетенцию данного административного органа. Например, в структуре территориального органа внутренних дел (милиции) имеются криминальная милиция и милиция общественной безопасности, которые состоят из отдельных подразделений: по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, дознания, государственной инспекции безопасности дорожного движения и т.д. 8. Финансирование административного органа в зависимости от того, кем он создан или кем уполномочен на осуществление административно-публичной деятельности, осуществляется соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета муниципального образования. Исключение составляют лишь случаи осуществления отдельных административно-властных полномочий индивидуальными субъектами, не состоящими на государственной или муниципальной службе и не находящимися в штате соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления. Примерами таких индивидуальных субъектов являются работники железнодорожного транспорта, уполномоченные на составление в отношении нарушителей правил поведения на железной дороге протоколов об административных правонарушениях. 9. Административный орган реализует предоставленную ему компетенцию посредством использования специальных админист 136 Раздел II. Субъекты административного права ративно-правовых методов и форм осуществления административно-публичной деятельности, существенно отличающихся от правовых методов и форм, используемых законодательными органами и судами при осуществлении законодательной и судебной деятельности. В частности, правовыми формами деятельности административных органов являются совершение административно-правовых действий и издание (принятие) нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, а к числу административно-правовых методов могут быть отнесены методы административного регулирования, административного наблюдения (контроля, надзора), административного ограничения, административного принуждения и административного арбитрирования. Рассмотрим далее особенности административно-правового статуса административных органов с учетом выделенных нами ранее элементов такого статуса. Общими целями создания и деятельности административных органов являются: 1) обеспечение реализации законных интересов государства, муниципальных образований, прав и законных интересов индивидуальных субъектов и организаций в административно-публичной сфере; 2) обеспечение и постоянное поддержание на территории Российской Федерации публичного правопорядка, т.е. установленного нормами административного и иных отраслей публичного права порядка осуществления государственной власти, местного самоуправления, иных видов публичной и частной деятельности, порядка публичного взаимодействия между индивидуальными субъектами и (или) организациями; 3) обеспечение государственной и общественной безопасности, безопасности отдельных индивидуальных субъектов и организаций на территории Российской Федерации. К числу общих административных задач деятельности административных органов, определяемых нормами административного права, можно отнести: 1) организацию эффективного функционирования системы соответствующих органов и системы подведомственных им учреждений; 2) организацию эффективного и рационального управления вверенными им бюджетными и внебюджетными денежными средствами и иным имуществом; 3) организацию исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов в порученной им сфере ведения; 4) организацию исполнения судебных актов в порученной им сфере ведения; 6. Административные органы как субъекты административного права 137 Административные функции административных органов — это определенные соответствующими нормами административного права основные направления их деятельности, обусловленные поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административнопубличной сфере задачами. В зависимости от направленности и содержания основных направлений деятельности административных органов можно выделить следующие функции этих органов. 1. Нормативно-политические функции, содержанием которых являются выработка государственной политики в административнопубличной сфере в целом или в ее определенной части, а также осуществление нормативно-правового регулирования в данной сфере или в соответствующей ее части. Исходя из этого можно говорить о двух видах нормативно-политических функций: • выработка государственной политики в административнопубличной сфере в целом или в определенной ее части; • осуществление нормативно-правового регулирования в административно-публичной сфере в целом или в определенной ее части, т.е. издание (принятие) нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере или в ее соответствующей части. Названные функции выполняют только такие административные органы, которые занимают центральное, руководящее место в системе административных органов России. К числу таких органов, в частности, относятся Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства. Например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сферах здравоохранения, труда, занятости, социальной защиты населения. 2. Правоприменительные функции, содержанием которых является властное применение положений действующих в административно-публичной сфере в целом или в ее определенной части законов, подзаконных нормативных правовых актов, а также судебных актов. В зависимости от направленности применения административными органами норм права в административно-публичной сфере можно выделить два вида правоприменительных функций: • осуществление индивидуального административно-правового регулирования конкретных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, а именно правопредоставительной, регистрационной, лицензионно-разрешительной, экзаменационной и других видов регулятивной деятельности; 138 Раздел II. Субъекты административного права • осуществление индивидуальной административно-правовой охраны и защиты конкретных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, а именно административного наблюдения (контроля, надзора) за поведением субъектов указанных отношений, применение к ним в случае необходимости мер государственного принуждения. Названные правоприменительные функции реализуются практически всеми действующими в России административными органами. В то же время имеются органы, которые осуществляют только или преимущественно индивидуальное административно-правовое регулирование (например, федеральные министерства социальноэкономического блока и их территориальные органы, федеральные агентства и их территориальные органы), и органы, которые осуществляют только или преимущественно административно-правовую охрану и защиту (например, органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, органы Федеральной службы безопасности, Федеральной службы судебных приставов). Административные полномочия административных органов — это предоставленные данным органам соответствующими нормами административного права административные права, необходимые им для решения имеющихся у них административных задач и осуществления имеющихся у них административных функций. Все административные полномочия, имеющиеся у административных органов в целом, в зависимости от их содержания представляется возможным подразделить на три большие группы: 1) полномочия по изданию (принятию) нормативных правовых актов, регулирующих типичные отношения как в административнопубличной, так и в других сферах функционирования государства и общества (например, правила дорожного движения, правила продажи отдельных видов товаров, правила оказания отдельных видов услуг и т.п.); 2) полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов, посредством которых обеспечивается индивидуальное административно-правовое регулирование и индивидуальная административно-правовая охрана и защита (например, приказ о принятии гражданина на государственную службу, решение о предоставлении индивидуально определенному физическому лицу и или организации субъективного публичного права, постановление о назначении индивидуально определенному физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п.); 3) полномочия по совершению иных властных юридически значимых действий, посредством которых обеспечивается индивидуаль 6. Административные органы как субъекты административного права 139 ное административно-правовое регулирование и индивидуальная административно-правовая охрана и защита (например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество, транспортных средств, выдача лицензий и иных специальных разрешений, административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение и т.п.). Полномочия по изданию (принятию) нормативных правовых актов имеются лишь у некоторых административных органов, например, у Президента и Правительства РФ, федеральных министерств. Полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов и по совершению властных юридически значимых действий имеются практически у всех административных органов, но в разном объеме с учетом характера и объема решаемых ими административных задач и выполняемых ими административных функций. Административные полномочия, принадлежащие административным органам, являющимся организациями, реализуются от их имени должностными лицами этих органов. В случаях, предусмотренных законами и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими осуществление административно-публичной деятельности, устанавливаются определенные ограничения полномочий административных органов, а иногда и полный запрет на их реализацию. В частности, в соответствии с действующим федеральным законодательством о государственном контроле и надзоре установлены ограничения по количеству и продолжительности проверок, которые могут проводиться административными органами в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии со статьями Закона РФ «О милиции» установлен запрет на применение должностными лицами органов внутренних дел специальных средств и огнестрельного оружия в отношении отдельных категорий физических лиц. Введение подобных ограничений и запретов обусловливается необходимостью обеспечения защиты прав и законных интересов физических лиц и организаций, предотвращения необоснованного вмешательства государства в их частную деятельность, а предотвращения причинения им несоразмерного вреда. Административные обязанности административных органов — это возложенные на них соответствующими нормами административного права обязанности, исполнение которых необходимо для обеспечения решения имеющихся у них административных задач и функций. 140 Раздел II. Субъекты административного права К числу наиболее общих административных обязанностей всех функционирующих в России административных органов, которые должны ими исполняться при осуществлении административнопубличной деятельности можно отнести: 1) обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, права организаций; 2) обязанность осуществлять административно-публичную деятельность строго в пределах предоставленной административному органу соответствующими нормативными правовыми актами компетенции; 3) обязанность соблюдать установленный соответствующими нормативными правовыми актами порядок (процедуры) деятельности административного органа; 4) обязанность соблюдать установленные для административного органа соответствующими нормативными правовыми актами ограничения и запреты. Таковы наиболее общие основы административно-правового статуса административных органов.