IX Европейское право

Отрасль европейского права ^[128] объединяет международно-правовые источники, определяющие региональное сотрудничество европейских государств, независимо от их членства в Европейском союзе (ЕС). Россия, не будучи членом Евросоюза, участвует практически во всех правовых механизмах европейского сотрудничества. Европейское право представляет собой специфическую систему, возникшую на стыке международного и внутригосударственного права государств Европы. В этой системе самостоятельное место принадлежит международно-правовой интеграции государств – членов Европейского союза.

Право Европейского союза представляет собой внутреннее право международной организации – Европейского союза и включает в себя ее юридические источники, цели, принципы, самостоятельный предмет и оригинальный метод правового регулирования.^[129] Право Европейского Союза сложилось в ходе развития социально-экономической интеграции западноевропейских государств в результате реализации наднациональной компетенции созданных ими международных институтов.

Центральным звеном права Европейского союза являются так называемые ценности Союза, определяющие его смысл и развитие. К ценностям Союза относится, например, принцип верховенства права Евросоюза. Он означает, что Конституция и правовая система, принятые институтами Евросоюза во исполнение полученных полномочий, пользуются приматом в отношении правовой системы государств – членов ЕС. Принцип прямого действия права ЕС означает непосредственное применение права ЕС без какой-либо трансформации на территории государств – членов ЕС.

К числу общих ценностей ЕС относятся принципы: уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, верховенства закона и на уважении прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов. Они обеспечивают плюрализм, недискриминацию, веротерпимость, правосудие, солидарность и равенство женщин и мужчин.

Система источников права ЕС включает в себя две основные группы актов – акты первичного права и акты вторичного права.

Первичное право ЕС включает все учредительные договоры Евросоюза – Парижский договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (1951), Римский договор (1957), Договор о Евроатоме (1957), Маастрихтский договор о Европейском союзе (1992), а также международные договоры, изменяющие и дополняющие их: Брюссельский договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию европейских сообществ (1965), Бюджетный договор (1970, 1975), Единый европейский акт (1986), Амстердамский и Ниццкий договоры о реформе ЕС (1997, 2001), а также Конституция Европейского союза (2004).

Вторичное право ЕС включает акты, издаваемые институтами Союза, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров. К актам вторичного права относятся регламенты, директивы, решения органов ЕС, акты индивидуального применения, рекомендации и заключения. Существенный массив актов этой категории образуют документы о координации («общие ориентиры», «общая позиция», «совместная акция», «общая стратегия» и др.). Отдельную категорию составляют акты юрисдикции – решения Европейского суда.

Общей тенденцией развития права Европейского союза является кодификация норм первичного и вторичного права союза. Лаакенская декларация ЕС (2001) закрепила эту тенденцию, в результате чего была создана Конституция Евросоюза.

Конституция Евросоюза была подписана 29 октября 2004 г. в Риме – там же, где в 1957 г. поставили свои подписи под договорами о создании Европейского экономического сообщества и Европейского атомного сообщества представители стран – основательниц ЕС – Германии, Италии, Франции, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Конституция ЕС представляет собой уникальный юридический фолиант, содержащий 5 глав, 448 статей общим объемом около 500 страниц. Конституция вступит в силу после ее ратификации всеми странами – участницами Евросоюза.

Членство в Евросоюзе вправе приобрести любое европейское государство, которое уважает общие цели и ценности Союза и готово их развивать (Конституция ЕС, ст. 1–2, 1—58). Любое европейское государство, которое пожелает стать членом ЕС, должно направить заявление в Совет ЕС и уведомление в Европарламент. Решение о членстве принимает консенсусом Совет ЕС по согласованию с Еврокомиссией и Европарламентом. Это решение предваряется заключением соглашений государства-кандидата с каждым из государств – членов ЕС. Государствами – членами Евросоюза являются Бельгия, Италия, Нидерланды, Люксембург, Франция, ФРГ, Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия, Австрия, Финляндия, Швеция, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония – всего 25 стран. В 2005 г. в качестве кандидатов на вступление в Евросоюз рассматривались Болгария, Румыния, Турция и Хорватия.

Становление Евросоюза происходило по мере усиления интеграционных процессов в Западной Европе, которое прошло путь от Европейского объединения угля и стали, через Европейское экономическое сообщество к полномасштабному Союзу. Европейский союз сегодня – это организация со сложной, комплексной структурой, складывающейся из многих компонентов. Функционирование каждого из них подчиняется разным по характеру и содержанию правовым актам. Важным условием целостности Евросоюза выступает также наличие единой системы руководящих органов и институтов.

На рубеже XXI в. Евросоюз вступил в новый этап преобразований, цель которых – сделать эту организацию более демократической и способной эффективно функционировать. Амстердамский договор (1997) и Ниццкий договор (2001) внесли изменения в содержание учредительных документов Евросоюза. В 2002 г. был созван «Конвент о будущем Союза», в который вошли депутаты Европарламента, Еврокомиссии, представители глав государств и правительств. Председателем Конвента стал бывший президент Франции В. Жискар д'Эстэн, под руководством которого была осуществлена разработка Конституции Евросоюза.

Евросоюз обладает международной правосубъектностью (Конституция ЕС, ст. 1–7) и выступает как надгосударственная (наднациональная) организация, в пользу которой государства ЕС добровольно ограничили свой суверенитет. Евросоюз – это государственно-подобное образование, постепенно эволюционирующее в сторону конфедерации. Он наделен статусом международной межправительственной организации.

Федерализация представляет собой долгосрочную доминанту современного развития Евросоюза. По мере разворачивания интеграционных процессов федерализация воплощается в построении общего рынка, на основе которого создается пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное перемещение товаров, людей, услуг и капиталов (Договор об учреждении Европейского сообщества, ст. 14). Наряду с этим Евросоюз уважает равенство государств-членов, а также их национальную самобытность, неотъемлемую от их основных политических и конституционных структур, включая региональное и местное самоуправление.

ЕС уважает неотъемлемые функции государства, включая обеспечение его территориальной целостности, поддержание правопорядка и обеспечение национальной безопасности (Конституция ЕС, ст. 1–5).

Ц е л и Евросоюза, состоят в обеспечении мира и благосостояния его народов, сохранении ценностей Союза (Конституция ЕС, ст. 1–3). Евросоюз предлагает своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, внутренний рынок, где конкуренция свободна и совершенна. Союз функционирует для обеспечения устойчивого развития Европы, основанного на сбалансированном экономическом росте и стабильности цен, высококонкурентной социально-ориентированной рыночной экономике, стремясь к обеспечению полной занятости и общественного прогресса, а также достижения высокого уровня защиты и улучшения качества окружающей среды. Он способствует научно-техническому прогрессу. ЕС борется с социальным отторжением и различными формами дискриминации и способствует обеспечению правосудия и социальной защиты, равенства женщин и мужчин, солидарности между поколениями и защиты прав ребенка. ЕС способствует экономической, социальной и территориальной сплоченности и солидарности между государствами-членами. Евросоюз уважает богатство культурного и языкового многообразия и обеспечивает сохранение и развитие европейского культурного наследия.

В своих отношениях с остальным миром Евросоюз утверждает и продвигает свои ценности и интересы. Он способствует миру, безопасности и устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению между народами, свободной и честной торговле, ликвидации бедности и защите прав человека, в особенности – прав ребенка, а также строгому соблюдению норм и развитию международного права, включая уважение принципов Устава ООН. Достижение этих целей осуществляется строго в рамках полномочий, предоставленных ЕС Конституцией и другими актами.

Компетенция Евросоюза определяется принципами: а) атрибутивности, б) субсидиарности, в) пропорциональности (Конституция ЕС, ст. 1—11).

Принцип атрибутивности означает, что ЕС действует в рамках той компетенции, которой его наделили государства-члены; вопросы, не подпадающие под юрисдикцию Союза, остаются в компетенции государств-членов.

Принцип субсидиарности предполагает, что если цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере на национальном, региональном или локальном уровнях с участием государств-членов, то они должны быть более успешно достигнуты Союзом в тех областях, которые не подпадают под его исключительную юрисдикцию.

Принцип пропорциональности состоит в том, что содержание и форма инициатив Евросоюза не могут идти далее того, что необходимо для достижения его целей.

В случаях когда Евросоюз обладает исключительной компетенцией в определенной сфере, он является единственной структурой, которая вправе осуществлять законодательную деятельность и принимать юридически обязательные акты, в то время как государства – члены ЕС имеют такое право либо при условии, что Союз уполномочил их, либо имеют цель реализации актов ЕС. Союз и государства-члены могут совместно осуществлять законодательную деятельность и совместно принимать юридически обязательные акты. Государства-члены координируют свою политику в сферах, отнесенных к компетенции ЕС. За Союзом закрепляется право определять и реализовывать общую внешнюю политику и политику безопасности, включая вопросы, относящиеся к общей оборонной политике. ЕС обладает правом поддерживать, координировать и дополнять действия государств-членов без ущерба для их национальной юрисдикции.

Исключительная компетенция Евросоюза (Конституция ЕС, ст. 1—13) распространяется на следующие сферы:

а) таможенный союз;

б) становление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;

в) кредитно-денежная политика для тех государств-членов, валютой которых является евро;

г) сохранение морских биоресурсов в рамках общей политики рыболовства;

д) общая торговая политика;

е) заключение международных соглашений в сфере внутренних дел.

Сфера с о в м е с т н о й компетенции ЕС и государств-членов включает:

а) внутренний рынок;

б) социальную политику;

в) экономическое, социальное и территориальное сплочение;

г) сельское хозяйство, рыболовство, за исключением защиты морских биоресурсов;

д) охрану окружающей среды;

е) защиту прав потребителя;

ж) транспорт;

з) трансъевропейские сети;

и) энергетику;

к) пространство свободы, безопасности и правосудия;

л) социальное обеспечение и здравоохранение;

м) исследования, технологическое развитие и космонавтика и др.

В гуманитарной сфере сотрудничества ЕС обладает правом вести политику от лица всех государств-членов, однако это не должно создавать препятствий для реализации ими своих прав.

Гражданство Евросоюза дополняет национальное гражданство и не заменяет его. Гражданством Союза обладает каждый гражданин государства – члена ЕС. Граждане Евросоюза пользуются правами и выполняют ряд обязанностей. Так, они пользуются правом свободного передвижения и выбора места жительства на территории государств – членов ЕС. Граждане ЕС вправе участвовать в голосовании и выдвигать свою кандидатуру на выборах в Европейский парламент. Они пользуются защитой ЕС, находясь на территории третьих стран. Граждане ЕС вправе обращаться с жалобами в Европейский парламент, в институты и консультативные органы Союза на любом из языков ЕС и вправе получать ответы на том же языке. Эти права реализуются в соответствии с условиями и ограничениями, установленными правом Евросоюза.

Институциональная структура Евросоюза направлена на продвижение его ценностей и достижение его целей, обеспечение неизменности, эффективности и преемственности его курса и действий. В институциональную структуру входят: а) Европейский парламент; б) Европейский совет; в) Совет министров; г) Европейская комиссия; д) Суд Евросоюза.

Каждый институт действует в пределах полномочий, возложенных на него правом ЕС, и в соответствии с установленными процедурами и условиями. Институты ЕС придерживаются принципа взаимного честного сотрудничества (Конституция ЕС, ст. 1—19).

Европейский парламент совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Он осуществляет также функции политического контроля и консультирования; избирает председателя Евроко-миссии. Европарламент состоит из 750 представителей граждан Союза, избираемых на пропорциональной основе. Государство – член ЕС имеет не менее 6 и не свыше 96 мест в Европарламенте. Члены Европарламента избираются сроком на 5 лет в ходе всеобщих и прямых, свободных и тайных выборов. Европарламент избирает из числа своих членов председателя и других должностных лиц.

Европейский совет генерирует развитие Союза и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты, но не осуществляет законодательную деятельность. В состав Евросовета входят его председатель, главы государств или правительств государств-членов, председатель Ев-рокомиссии, а также министр иностранных дел ЕС. Евросовет созывается председателем ежеквартально или по мере необходимости, когда того требует повестка дня. Решение Евросовета принимаются на основе принципа консенсуса.

Совет министров ЕС совместно с Европейским парламентом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Он разрабатывает политический курс и выполняет координирующие задачи. Совет министров состоит из представителей государств-членов на уровне министров, которые занимаются данными вопросами и правомочны выражать волю своих государств в соответствующих сферах. Он принимает решение квалифицированным большинством.

Европейская комиссия следует общим интересам ЕС и выступает с соответствующими инициативами. Она обеспечивает реализацию права ЕС и мер, принятых его структурами, занимается наблюдением за применением права Союза под контролем суда ЕС. Комиссия формирует бюджет и руководит осуществлением программ ЕС. Она осуществляет исполнительную и координирующую функции. За исключением общей внешней политики и политики безопасности Еврокомиссия выражает интересы ЕС, обеспечивает представительство Союза на международной арене. Комиссия осуществляет ежегодное и долгосрочное планирование межинституциональных мер. Законодательные акты Союза могут быть приняты только по инициативе Комиссии. Члены Комиссии выбираются сроком на 5 лет на основе их компетентности в европейских делах из числа лиц, чья беспристрастность не вызывает сомнения.

В состав Еврокомиссии входят по одному представителю от каждого государства-члена, председатель и министр иностранных дел Союза, являющийся одним из заместителей председателя. По истечении 5-летнего срока работы Комиссия обновляется на две трети состава на основе системы справедливой ротации между государствами-членами. Эта система устанавливается решением, принимаемым единогласно Европейским советом на основе адекватного представительства всех государств-членов в демографическом и геогеографическом плане.

При осуществлении своих полномочий Еврокомиссия должна быть абсолютно независимой и беспристрастной. Ее членам запрещается запрашивать и принимать инструкции со стороны национальных правительств или других институтов, органов, учреждений или организаций. Члены Еврокомиссии обязаны воздерживаться от любых действий, несовместимых с их обязанностями или выполнением поставленных задач. Еврокомиссия как орган несет ответственность перед Европарламентом, который может выдвинуть ей резолюцию порицания. В этом случае члены Еврокомиссии обязаны коллективно уйти в отставку.

Суд Европейского союза включает суд, суд общей юрисдикции и специализированные суды. Он обеспечивает соблюдение, трактовку и применение права ЕС. Суд состоит из одного судьи от каждого из государств – членов ЕС. В работе Суда ЕС участвуют генеральные адвокаты ЕС. В Суд ЕС общей юрисдикции назначается не менее чем по одному судье от каждого государства – члена ЕС. Судьи и генеральные адвокаты Суда и судьи Суда общей юрисдикции выбираются из числа лиц, чья компетентность, независимость находятся вне всяких сомнений. Они назначаются с общего согласия правительствами государств-членов сроком на 6 лет. Судьи и генеральные адвокаты, срок полномочия которых истек, могут быть назначены вновь. Суд ЕС вправе принимать решения относительно действий государств – членов ЕС, институтов ЕС, физических и юридических лиц. По запросу национальных судов государств-членов он принимает предварительные решения, связанные с трактовкой права ЕС или законности актов, принятых институтами ЕС.

Сотрудничество России и Евросоюза осуществляется на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (подписано в 1994 г., вступило в силу в 1997 г.). Оно предусматривает развитие углубленных отношений между Россией и Европейским союзом в политической, торгово-экономической, финансовой, правовой, гуманитарной областях; определяет основные цели, направления и механизмы сотрудничества.

Ключевую роль в институциональной системе взаимодействия играют встречи на высшем уровне по формуле: Президент РФ – Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии ЕС. Такие встречи проходят два раза в год.

Именно Россия стала первым партнером, по отношению к которому была выработана Коллективная стратегия ЕС (1999), которая сформировала политическую основу отношений между сторонами.

10 мая 2005 г. в Москве состоялся XV саммит «Россия – ЕС», итогом которого стало принятие основополагающих договоренностей – «дорожных карт» по формированию четырех общих пространств: экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; научных исследований и образования, включая культурные аспекты.

Сформирован механизм взаимодействия Правительства РФ и Комиссии ЕС. Два раза в год организуются консультации Министра иностранных дел РФ с министерской «тройкой» ЕС. Ежегодно во время сессии ГА ООН проходят встречи министров иностранных дел России и стран – членов ЕС. Действуют Постоянный совет партнерства на уровне министров, Комитет сотрудничества на уровне старших должностных лиц, а также Комитет парламентского сотрудничества. Проводится регулярный обмен мнениями в контексте формирующейся в рамках ЕС европейской политики в области безопасности и обороны.

В соответствии с Совместным заявлением от 27 апреля 2004 г. Россия ратифицировала Протокол о распространении сотрудничества России и ЕС на вновь принятые в Евросоюз страны. Наиболее спорными во взаимоотношениях России и ЕС остаются проблемы русскоязычного населения Латвии и Эстонии, а также калининградского грузового транзита.

Динамично развиваются торгово-экономические отношения. Товарооборот между Россией и ЕС составляет свыше 125 млрд евро. На долю Евросоюза приходится более 50 процентов российского внешнеторгового оборота и около 70 процентов накопленного иностранного капитала в экономике России. Россия занимает пятое место (после США, Швейцарии, Китая и Японии) в списке стран – экспортеров в ЕС и шестое место – среди покупателей европейской продукции.

Россия возглавляет список стран – поставщиков в ЕС природного газа и находится на второй позиции по поставкам нефти и нефтепродуктов. В рамках продолжающегося энергодиалога ведется работа по созданию условий для наращивания поставок российских энергоносителей, включая электроэнергию, в страны ЕС, а также встречное инвестирование в топливно-энергетический комплекс России.

Развивается диалог России и ЕС с целью выработки адаптированных к складывающимся условиям механизмов сотрудничества и правовой базы.

В соответствии с положениями Коллективной стратегии Европейский союз намерен работать с Россией для достижения следующих принципиальных целей: укрепление демократии; интеграция России в общее европейское экономическое и социальное пространство; сотрудничество по укреплению стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами; решение общих задач на европейском континенте (таких, как: энергетическая политика; ядерная безопасность; защита окружающей среды; борьба с организованной преступностью, торговлей наркотиками и людьми, «отмыванием денег»).

Россия следует Стратегии развития отношений с ЕС до 2010 г., в которой определены задачи развития отношений России и ЕС и способы решения этих задач. Эта стратегия нацелена на строительство единой Европы без разделительных линий, а также на взаимосвязанное и сбалансированное укрепление позиций России и ЕС в международном сообществе.

Политический диалог России и ЕС ориентирован на создание более тесных экономических и политических связей, содействие переходу России к рыночной экономике, укрепление демократических институтов и уважение прав человека в России, создание новых форм консультаций и сотрудничества для повышения международной безопасности.

Вопросы, обсуждаемые в рамках политического диалога, включают внутренние события в ЕС и России (как, например, расширение ЕС, Конвент ЕС, европейская политика безопасности и обороны, ход реформ в России) и сотрудничество в решении международных вопросов (в таких регионах, как Ближний Восток, Ирак, Западные Балканы, Афганистан, Молдавия). Большое внимание в двусторонних дискуссиях уделяется борьбе с терроризмом.

Европейская политика безопасности и обороны, проводящаяся с 1999 г., нацелена на создание гражданского и военного потенциала Евросоюза, необходимого для ведения различных гуманитарных операций, операций по поддержанию мира и операций по принуждению к миру, которые часто называют «Петерсбергскими миссиями». Россия, например, приняла участие в первой операции – полицейской миссии ЕС в Боснии и Герцеговине, которая началась 2003 г. В перспективе сотрудничество охватит общие стратегические политические отношения и особенно отношения в области безопасности.

Россия и ЕС расширяют диалог по вопросам безопасности и кризисного регулирования с целью реагирования на современные глобальные и региональные вызовы и основные угрозы, особенно такие, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения, существующие и потенциальные региональные и локальные конфликты.

Юстиция и внутренние дела – относительно новая область сотрудничества ЕС и России. Наша страна направляет свои усилия на предотвращение такой незаконной деятельности, как торговля наркотиками, «отмывание денег», организованная преступность, незаконная миграция, торговля людьми и автомобильные кражи. Сотрудничество также включает в себя содействие развитию пограничной инфраструктуры, совершенствование таможенных и пограничных постов и повышение профессионального уровня их сотрудников. И Евросоюз, и Россия рассматривают эти направления работы как приоритетные. Ведется диалог о безвизовом режиме между ЕС и Россией.

Отношения России и Европейского союза в области юстиции и внутренних дел основаны на Плане действий против организованной преступности (2000). Борьба с терроризмом является важнейшим аспектом сотрудничества между ЕС и Россией в этой области. Достигнуто соглашение о сотрудничестве в обмене технической и стратегической информацией между Европолом и Россией. Развиваются следующие направления взаимодействия России и ЕС: борьба с легализацией доходов от незаконной деятельности; борьба с незаконной миграцией, противодействие торговле людьми; совершенствование пограничного контроля (включая таможенный контроль) на пунктах пересечения границы между Россией, странами – членами ЕС и третьими странами. Сюда входит модернизация служб и оборудования на пограничных пунктах и повышение профессионального уровня офицеров таможенных и пограничных служб.

Содействие Евросоюза реформе российской судебной и правовой системы ведется путем обучения судей, судебных администраторов и сотрудников арбитражных судов для укрепления правовой защиты прав граждан и участников экономической деятельности.

Финансовыми инструментами сотрудничества между ЕС и Россией является программа «Тасис», ориентированная на правовую защиту участников экономической деятельности, защиту прав граждан и обучение судей и других госслужащих. Европейская инициатива в области демократии и прав человека обеспечивает предоставление грантов неправительственным организациям, работающим в области демократизации и прав человека.