Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

§ 1. Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Поскольку общество и государство заинтересованы в том, чтобы земельное право добровольно и добросовестно исполнялось, законодательством установлены меры принуждения и наказания в виде сложного механизма юридической ответственности.

Юридическая ответственность за земельные правонарушения регулируется нормами земельного, уголовного, административного, трудового, гражданского права, а также нормами соответствующих процессуальных отраслей. При этом в большинстве случаев положения земельного законодательства носят отсылочный характер, адресуя вопросы привлечения к юридической ответственности к специальному законодательству — Уголовному и Гражданскому кодексам, Кодексу об административных правонарушениях.

В некоторых случаях отношения юридической ответственности за земельные правонарушения регулируются прямо земельным законодательством. К примеру, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» устанавливает меры административной ответственности за земельные правонарушения. Однако эта практика не получила распространения, и доминирует тенденция правового регулирования юридической ответственности за любые правонарушения, включая земельные, консолидированно в рамках специальных нормативных актов.

Юридическая ответственность — система принудительных мер, применяемых к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения правонарушений и восстановления нарушенных прав. Это также одна из мер охраны земель, нацеленная на поддержание порядка зем- ^ лепользования, защиту субъективных прав на землю.

Одним из основных свойств юридической ответственности яв-? ляется ее государственный принудительный характер, выражающийся в праве государства возлагать на соответствующего субъекта обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблагоприятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями. Санкции включают дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, увольнения, административные и уголовные штрафы, прекращение или приостановление права землепользования, возложение обязанности компенсировать нанесенный ущерб и др.

Одновременно юридическая ответственность — это правоотношение, одной из сторон которого выступает государство в лице уполномоченных органов. Другим участником этих отношений являются граждане, должностные лица либо организации, состав которых уточняется применительно к видам правонарушений.

Таким образом, юридическая ответственность — государственное принуждение к исполнению требований права; правоотношение, одна из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной — обществом, государством.

Учитывая, что отношения юридической ответственности носят конфронтационный характер, в законодательстве большое внимание уделяется разработке гарантий равноправной защиты участвующих в данных отношениях сторон. Такими гарантиями служат детально разработанные процедуры привлечения к ответственности, нарушение которых со стороны государственных органов и должностных лиц является основанием для признания действий по привлечению к ответственности незаконными. Дополнительно в интересах защиты прав граждан и организаций активно развиваются институт адвокатуры, механизмы обжалования решений о привлечении к ответственности в административном и судебном порядке.

Процессуальные отношения также регулируются консолидирование и преимущественно находятся за пределами земельного права. Так, при привлечении к уголовной ответственности за земельные преступления применяются нормы Уголовно-процессу-ального кодекса. В земельном законодательстве данные отношения не регулируются совсем. Однако имеются исключения. К примеру, порядок наложения административных штрафов установлен как административным законодательством — Кодексом РФ об административных правонарушениях, так и земельным — Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, Инструкцией о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства.

Юридическая ответственность за земельные правонарушения делится на виды по материальному признаку, который позволяет определить принадлежность того или иного вида ответственности к той или иной отрасли права. Соответственно выделяется уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Прекращение прав собственности или пользования земельным участком за нарушение некоторых положений земельного законодательства не считается мерой ответственности, хотя оказывает сильное воздействие на физических и юридических лиц, допускающих правонарушения.

Юридическая ответственность наступает при наличии условий, именуемых в праве юридическими и фактическими основаниями.

Они включают:

наличие нормы, запрещающей поведение или обязывающей предпринять то или иное действие;

факт несоблюдения требований норм права, или правонарушение, имеющее негативные последствия либо создающее угрозу возникновения таких последствий; • наличие вины правонарушителя;

наличие причинной связи между негативными последствиями и совершенным правонарушениями.

Дифференциация видов юридической ответственности за нарушения земельного законодательства обусловлена рядом причин:

1) системой российского права, структуру которой составляют отрасли права, а каждая из них обеспечена своим институтом ответственности. Так, за должностные нарушения в отношении земли для руководителей предприятий наступает дисциплинарная ответственность, а для должностных лиц государственных органов — административная. Если, к примеру, должностное лицо сельхозпредприятия за отказ гражданину в выделении пастбищ хозяйства может получить строгий выговор, то на ответственного работника администрации за нарушение срока рассмотрения заявления о выделении земли может быть наложено взыскание;

2) степенью общественной опасности совершенных нарушений. Например, если административным проступком является деяние, посягающее на порядок использования земель (ст. 10 КоАП), то преступлением против земли является общественно опасное деяние (ст. 254 УК);

3) в зависимости от степени общественной опасности земельных правонарушений дифференциацией круга лиц, имеющих право применять наказания. Так, если самовольное занятие земельных участков, захламление и загрязнение земель рассматриваются органами Госкомзема, то самовольное строительство жилого дома, посев наркотикосодержащих культур и др. рассматриваются судом.

Иначе говоря, чем опаснее посягательство на земельные правоотношения, тем жестче процедура применения ответственности. Если, например, совершен дисциплинарный проступок, то наказание может применять руководитель хозяйства по упрощенной процедуре — достаточно предварительное истребование объяснений от нарушителя (ст. 135, 136 КЗоТ); если допущено захламление земель, то уполномоченный орган Госкомзема рассматривает дело ссоблюдением процедуры, предусмотренной ст. 225—233 КоАП РСФСР; если произошла порча земли, то суд применяет уголовное наказание (ст. 254 УК РФ);

4) спецификой дел о земельных правонарушениях, при применении ответственности за которые необходима определенная специализация И компетентность лиц, применяющих наказания. Так, дисциплинарные наказания (взыскания) за нарушения земельного законодательства вправе применять только руководитель данного предприятия, другим лицам этого права не дано (в том числе и руководителям вышестоящих организаций).

Некоторые земельные правонарушения требуют особых знаний в их расследовании, с тем чтобы определить степень виновности нарушителя. Например, применение ответственности за непринятие нарушителем мер по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв, под силу только экологам. Поэтому дела данной категории рассматриваются органами Государственного комитета по охране окружающей среды

Юридическая ответственность за земельные правонарушения регулируется нормами земельного, уголовного, административного, трудового, гражданского права, а также нормами соответствующих процессуальных отраслей.

При этом в большинстве случаев положения земельного законодательства носят отсылочный характер, адресуя вопросы привлечения к юридической ответственности к специальному законодательству — Уголовному и Гражданскому кодексам, Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации.

Юридическая ответственность — это государственное принуждение к исполнению требований прав; правоотношение, одна из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной — обществом, государством.

Юридическая ответственность наступает при наличии условий, именуемых юридическими и фактическими основаниями:

наличие нормы, запрещающей поведение или обязывающей предпринять определенное действие;

факт несоблюдения этой нормы;

наличие вины правонарушителя;

наличие причинно-следственной связи.

Основными видами юридической ответственности являются:

уголовно-правовая;

административно-правовая;

гражданско-правовая;

дисциплинарная (применительно к трудовым правоотношениям работников, выполняющих некоторые виды деятельности, связанные с земельным правом).

36. Административная ответственность за земельные правоотношения.

Административная ответственность за земельные правонарушения представляет собой одну из форм государственного правового принуждения. Актуальность данного института административного права для личности, общества и государства не вызывает сомнений, в том числе в сфере земельных отношений. Это связано не только с проблемами становления единой эффективно функционирующей системы органов исполнительной власти в стране, но и необходимостью дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях Российской Федерации и субъектов России.

Очевидно, что с актуальностью данной проблемы связан и неослабевающий интерес ученых к различным аспектам рассматриваемой формы ответственности. В частности, проблемам в области как в целом юридической, так и административной ответственности. Вместе с тем споры о видах и сути административной ответственности в разных сферах государственной и общественной жизни, об административной юстиции и о многих других проблемах данного института не прекращаются и требуют дальнейших научных разработок.

Как в теории права, так и в административно-правовой науке взгляды на административную ответственность носят неоднозначный ха -рактер. Если относительно административной ответственности как результата совершения административного правонарушения (ретроспективная или негативная ответственность) у ученых разногласия практически отсутствуют, то совершенно иначе обстоит дело с позитивной административной ответственностью. По этой проблеме в юридической науке существуют разные точки зрения, и споры о сути данного явления, его месте и роли в регулировании общественных отношений не прекращаются.

Известно, что в ныне действующем КоАП РФ определение понятия «административная ответственность» сводится только к утверждению о том, что такая ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Правовая логика данной нормы не предполагает существование другого вида административной ответственности. В контексте приведенных выше положений по вопросам позитивной ответственности предлагается включение в КоАП РФ понятия «ретроспективная административная ответственность» вместо дефиниции «административная ответственность» (ст. 2.1. КоАП РФ). При этом под предлагаемой формой ответственности понимается обязанность физического лица либо должностного или юридического лица претерпеть определяемое законом Российской Федерации наказание за нарушение установленных федеральными или региональными нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения в различных сферах государственной и общественной жизни, применяемое судьями, специальными органами, должностными лицами государственной исполнительной власти.

Для определения составов земельных правонарушений как в КоАП РФ, так и в соответствующем законодательстве субъектов России важно изначально подчеркнуть, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ. Под охраной земель законодатель понимает следующее: сохранение почв и их плодородия; защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, ис -сушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения; защиту сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защиту растений и продукции растительного производства от вредных организмов; ликвидацию последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранение достигну того уровня мелиорации; рекультивацию нарушенных земель; восстановление плодородия почв; своевременное вовлечение земель в оборот; сохранение плодородия почв и их использование при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В КоАП РФ составы правонарушений, посягающие на «земельные отношения» (земельные правонарушения), содержатся в разных главах кодифицированного закона: гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности»; гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»; гл. 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель». В гл. 7 КоАП РФ, в которой общим объектом посягательства должна быть собственность, к земельным правонарушениям относятся составы, содержащиеся в следующих статьях кодифицированного закона: 7.1 «Самовольное занятие земельного участка»; 7.2 (ч.1 и 4) «Уничтожение или повреждение специальных знаков»; 7.10 «Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом».

В главе 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» к земельным правонарушениям можно отнести частично или полностью составы правонарушений, предусмотренные статьями: 8.6 «Порча земель», 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению»³.

37. Уголовная ответственность за земельные правонарушения.

Уголовная ответственность за земельное правонарушение наступает в том случае, когда это нарушение имеет признаки общественно опасного деяния, т. е. является преступлением.

В УК РФ уголовная ответственность (уголовно-правовое принуждение) за земельные правонарушения предусмотрена только в ст. 254 «Порча земли». Под таковой понимается отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. В качестве отягчающих вину обстоятельств приведено: во второй части данной статьи —совершение указанных действий в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной эко -логической ситуации; в третьей части — смерть человека при наличии деяний, предусмотренных первыми двумя частями⁴

Объективная сторона данного преступления включает в себя:
1. действия или бездействие, представляющие собой отравление, загрязнение или иную порчу земли вследствие нарушений правил обращения с ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами в процессе их хранения, использования и транспортировки;
2. последствия, состоящие в причинении вреда здоровью человека или окружающей среде;
3. причинную связь между действиями (бездействием) и последствиями. Удобрения, стимуляторы роста растений, ядохимикаты представляют собой вещества, специально предназначенные для использования в сельскохозяйственном производстве либо для любительского или иного некоммерческого выращивания растений. Требования к ним, равно как и правила обращения с ними, закреплены многочисленными нормативными правовыми актами и являются обязательными.
Использование веществ, не являющихся удобрениями, стимуляторами роста растений, и других, не названных в данной статье веществ, исключает возможность ее применения независимо от характера наступивших последствий осуществления хозяйственной или иной деятельности.
Под хозяйственной или иной деятельностью в смысле ст. 254 УК РФ понимаются все виды воздействия на землю с целью достижения определенных хозяйственных или иных результатов, т.е. выращивание сельскохозяйственных растений, стимулирование дикорастущих растений, проведение экспериментов, связанных с изменением растительного покрова.
Субъектом преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, является лицо, достигшее 16 лет, осуществляющее хозяйственную или иную деятельность, связанную с обращением с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами.

Субъективная сторона характеризуется виной в форме косвенного умысла. Лицо осознает нарушение им правил обращения с указанными веществами, предвидит возможность отравления, загрязнения и иной порчи земли вследствие нарушения им этих правил, а также возможность причинения вреда здоровью человека или окружающей среде, но сознательно допускает их либо относится к наступлению указанных последствий безразлично. Вторым видом земельных правонарушений, подпадающих под признаки преступления, является регистрация незаконных сделок с землей. На основании ст. 170 УК РФ, регистрация незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, - наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов.

Объективная сторона данного преступления может быть выражена в совершении любого из трех действий в сфере земельных отношений: регистрации незаконных сделок, искажения данных кадастра, занижения размеров платежей.

38. Гражданско-правовая ответственность за земельные правонарушения

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность заключается главным образом в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный и моральный вред, причиненный вследствие земельного правонарушения.
Общие положения, касающиеся возмещения вреда, причиненного собственнику земли, землевладельцу, землепользователю или арендатору земельного участка в результате нарушения земельного законодательства, определяются нормами гражданского законодательства.
Гражданский кодекс определил в целом одиннадцать способов защиты гражданских прав: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащита права; присуждение к исполнению обязанности в натуре; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; прекращение или изменение правоотношения; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Среди них самозащита и компенсация морального вреда включены в перечень впервые.

Большинство способов в отдельности или определенная их совокупность могут быть применены для защиты земельных интересов граждан и юридических лиц. Земельным кодексом Российской Федерации определено, что «привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред».

Для решения такого рода вопросов в ГК РФ предусмотрены 2 статьи: ст. 15 «Возмещение убытков» и ст. 16 «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления». Под убытками понимается утрата или повреждение имущества (реальный ущерб) юридического или физического лица, и последние вправе требовать полного возмещения причиненных им убытков. Исключение составляют случаи, когда законом или договором предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В Конституции Российской Федерации предусматривается право гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями, бездействием органов государственной власти или их должностными лицами. Ряд статей Гражданского кодекса определяют механизм реализации этого положения. Ст. 16 гласит, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) указанных выше органов и лиц, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием. Ст. 1069 ГК уточняет, что вред, причиненный указанными выше субъектами, возмещает соответствующая казна. От имени казны выступают финансовые органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (ст. 1071 ГК).

Существенное значение имеет защита права собственности на землю. В соответствии со ст. 310 ГК РФ собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Конструкция данной статьи предполагает, что имущество принадлежит ему на праве собственности. Ответчиком по делу является незаконный владелец, то есть лицо, у которого имущество находится без надлежащего правового основания. В данном случае незаконными буду т признаны действия не только владельца, похитившего вещь, но и того, кто приобрел ее у лица, не управомоченного распоряжаться имуществом.

Из общего правила о праве собственника истребовать свое имущество из чужого незаконного владения законодатель счел необходимым сделать исключение. Если имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать (добросовестный приобретатель), то собственник вправе истребовать у него имущество только в том случае, если оно выбыло из владения помимо воли собственника или иного законного владельца (утеряно, похищено и т.п.)

Если же земля приобретена безвозмездно у лица, которое не имело права ее отчуждать, собственник вправе истребовать ее во всех случаях

В соответствии со ст. 303 ГК РФ собственник имеет право потребовать от недобросовестного владельца не только возвращения имущества, но и возврата или возмещения всех доходов которые это лицо извлекло или должно было извлечь за все время владения Такое положение заложено и в ст. 57 Земельного кодекса РФ, которая гласит, что возмещению в полном объеме, подлежат убытки, нанесенные ухудшением качества земель, временным занятием земельного участка, изменением целевого назначения земельного участка и др.

По-иному законодатель относится к обязанности добросовестного владельца: он возвращает или возмещает доходьг собственнику только с момента, когда узнал или должен был узнать о неправомерности владельца. Кроме того, добросовестный владелец вправе оставить за собой произведенные улучшения, если они могут быть отделены без повреждения имущества.

Исключительно важное значение для всех собственников земель имеет статья 210 Гражданского кодекса РФ «Бремя содержания имущества». В соответствии с этой нормой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему земельного участка. Так ст. 42 Земельного кодекса «Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков» налагает на всех перечисленных выше субъектов обязанность использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением, осуществления мероприятий по охране земель, своевременного использования земельных участков, своевременного произведения платежей за землю, недопущение загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв и др. Нарушение этих правил влечет за собой один из видов государственного принуждения в соответствии с действующим законодательством.

Вещноправовые способы защиты имущества предоставляются также всем законным владельцам земель: землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков⁶.

39. Понятие, состав и субъекты прав на землю сельскохозяйственного назначения.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Землями сельскохозяйственного назначения комментируемая статья признает земли, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве. Это земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, т.е. земли, которые в настоящее время уже используются в сельском хозяйстве, и земли, предназначенные для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения должны находиться за границами населенного пункта. В том случае, если земли используются для сельскохозяйственного производства и находятся в пределах территории населенного пункта, то на них распространяется правовой режим земель населенных пунктов. Это зоны сельскохозяйственного использования (ст. 85 ЗК). Не распространяется режим земель сельскохозяйственного назначения на земли промышленности и иного специального назначения, которые предоставлены в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства (п. 6 ст. 87 ЗК), а также на свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта, переданные в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования (п. 2 ст. 90 ЗК). Не являются землями сельскохозяйственного назначения также земли лесного фонда, используемые для ведения сельскохозяйственного производства.

Земли сельскохозяйственного назначения делятся на два основных вида. Основную их часть составляют сельскохозяйственные угодья, т.е. земли, используемые как средство производства. Согласно п. 1 ст. 79 ЗК сельскохозяйственные угодья в зависимости от их естественных природных свойств и экономической целесообразности использования их в целях растениеводства или животноводства подразделяются на следующие виды угодий: пашни; сенокосы; пастбища; земли, занятые многолетними насаждениями; залежи.

Кроме того, в составе сельскохозяйственных угодий выделяются особо ценные для данного региона продуктивные земли, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений. Перечень участков таких земель устанавливается законодательством субъектов РФ (п. 4 ст. 79 ЗК).

Другая разновидность этих земель - земли, которые используются как пространственный территориальный базис для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций. На них могут быть расположены водные объекты, постройки и сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т.е. объекты недвижимости, непосредственно обслуживающие нужды сельского хозяйства.