Объединения с публичными функциями

Эта категория объединений весьма неоднородна и не все они могут характеризоваться как общественные.

Передача государством публичных функций общественным объединениям – весьма распространенное явление, однако это происходит далеко не во всех странах и по отношению не к одним и тем же видам общественных объединений. Наиболее часто встречаются и ярко выражены публичные функции у общественных объединений в социалистических странах, однако общественный характер этих объединений там обычно весьма ограниченный: они представляют собой по существу филиалы коммунистических партий (подобно тому, как это имело место в странах с фашистскими режимами). Руководящие органы общественных объединений в них могут быть наделены правом законодательной инициативы: так, п. «d» ст. 86 кубинской Конституции предоставляет это право национальному комитету Профцентра трудящихся Кубы и национальным руководящим органам других массовых общественных организаций, ч. 1 ст. 87 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года – Отечественному фронту Вьетнама (ОФВ) и организациям, входящим в состав фронта.

Важные публичные функции в масштабах всего государства выполняют и социалистические общественные организации в целом, поскольку они должны обеспечивать осуществление основной цели социалистического государства – социалистического строительства. Нормы об этом имеются и на конституционном уровне. Так, во Введении Конституции КНР отмечается, что «в ходе длительной революции и строительства уже сформировался руководимый Коммунистической партией Китая широкий патриотический Единый фронт различных демократических партий и народных организаций», и подчеркивается, что в дальнейшем он сыграет еще более важную роль «в политической и общественной жизни страны, во внешних дружественных связях, в борьбе за осуществление социалистической модернизации, за сохранение единства и сплоченности страны». На практике Народный политический консультативный совет Китая (НПКСК), представляющий собой политическую форму Единого фронта, организует изучение его членами марксизма-ленинизма, идей Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина, проводит дискуссии и консультации с руководителями всех партий, организаций и представителями патриотических деятелей различных кругов по важным общегосударственным и местным вопросам, поддерживает тесные связи с различными кругами, вносит предложения в государственные органы, содействует государственным органам в их деятельности, реорганизации их структуры, содействует развитию культуры, «предоставляя возможности для проявления энтузиазма и профессиональных знаний членов НПКСК», «обнародует и помогает проводить в жизнь политические установки в отношении интеллигенции, национальных отношений и религии, китайцев, проживающих за границей», а также выполняет другие задачи.

Статья 9 Конституции СРВ посвящена роли Отечественного фронта Вьетнама и входящих в него организаций, которые служат «политической основой народной власти». Помимо того что Фронт «развивает традиции всенародной солидарности, усиливает политическое и духовное единомыслие среди народа», Конституция возлагает на него и публичные функции: он «участвует в строительстве и упрочении народной власти, совместно с государством заботится и защищает законные интересы народа». Не менее интересна и ст. 10, которая определяет профсоюзы как «общественно-политические организации рабочего класса и трудящихся» (?!). Профсоюзы, помимо того что «вместе с государственными органами и социально-экономическими организациями защищают интересы работников», участвуют в управлении государством и обществом, проверке и контроле за деятельностью государственных органов, общественных и хозяйственных организаций.

В ст. 6 Конституции Кубы в редакции 1976 года содержалось важное положение, раскрывающее роль молодежной организации – Союза молодых коммунистов (СМК). В ней указывалось, что Союз «ведет под руководством партии работу по подготовке в своих рядах будущих ее членов и содействует воспитанию новых поколений на идеалах коммунизма, приобщая их к учебе и к патриотической, трудовой, военной, научной и культурной деятельности». В редакции 1992 года ст. 6 имеет иную формулировку. В ней Союз молодых коммунистов также характеризуется как организация передовой кубинской молодежи, «руководимая и поощряемая государством в ее приоритетной функции по вовлечению молодежных масс в активное участие в решении задач построения социализма и достойной подготовки молодежи в качестве сознательных граждан, способных принимать на себя главную ответственность за благосостояние нашего общества». Относительно других общественных организаций в ст. 7 указывается, что они представляют специфические интересы населения и приобщают его «к решению задач строительства, укрепления и защиты социалистического общества».

В конституциях социалистических стран ранее достаточно часто встречались и положения, которые прямо говорили о передаче государственных функций общественным объединениям; например, такая норма содержалась в части второй первоначальной редакции ст. 7 Конституции Кубы, согласно которой «в своей деятельности государство опирается на массовые общественные организации; эти организации также непосредственно осуществляют государственные функции, которые они согласились принять на себя в соответствии с Конституцией и законом». В редакции 1992 года данное положение отсутствует.

В демократических или стремящихся стать такими странах наделение общественных организаций публичными функциями тоже не редкость. Чаще всего это относится к профсоюзам, торгово-промышленным и иным палатам. В действующих конституциях об этом упоминается редко, только в случаях, когда нужно защитить их права от возможного ущемления. Например, в таком акте конституционного уровня, как Основной закон Особого административного района КНР Сянган (Гонконг. – Авт.) 1990 года (в Сянгане еще в течение 50 лет предполагается сохранить «прежнюю капиталистическую систему и образ жизни»), ст. 142 гласит: «Правительство Особого административного района Сянган продолжит признание профессий и профессиональных корпораций, получивших признание до создания Особого административного района Сянган; признанные профессиональные корпорации могут самостоятельно апробировать и присваивать профессиональные квалификации». Но это скорее исключение, вызванное ситуацией переходного характера и необходимостью установления дополнительных гарантий, обычно же положения о такого рода объединениях содержатся в текущем законодательстве.

Для того чтобы раскрыть проблему наделения общественных объединений публичными функциями, необходимо обратиться к истории вопроса. Она прямо связана со средневековым корпоративизмом (от лат. corporatio – сообщество*) – теорией и государственной политикой, построенной на переплетении государственности и сословной организации общества. Корпорации (цехи ремесленников, торговцев и т.д.) являлись в доиндустриальную эпоху важным структурообразующим элементом экономической и политической организации общества, обеспечивающим ее жизнеспособность и сохранение. В период буржуазных революций сословная и цеховая организация общества как пережиток феодального строя была отменена, а в государствах, где развитие к конституционному строю происходило эволюционно, – постепенно заменена (в частности, в Германии сословные представительные учреждения были устранены только в начале XX века**).

* Следует иметь в виду, что слово «корпорация», когда используется как термин, имеет довольно много значений.

** В землях Саксония, Шварцбург-Зондерсгаузен, Брауншвейг, Нассау в течение XIX века сохранялось особое представительство купцов и фабрикантов и сословия ученых.

Ко времени буржуазных революций идея корпоративизма воспринималась третьим сословием негативно, и поэтому в первые конституции были включены запреты создания корпораций, что, в частности, впоследствии послужило основанием для запрещения профсоюзов. Именно поэтому знаменитый французский Закон относительно собраний рабочих и ремесленников одного и того же состояния и одной и той же профессии 1791 года (более известный как Закон Ле Шапелье) в ст.1 провозглашал: «Ввиду того, что уничтожение всякого рода корпораций граждан одного и того же состояния и одной и той же профессии является основой французской конституции, запрещается восстанавливать таковые под каким бы то ни было предлогом и в какой бы то ни было форме». Однако к концу XIX века под воздействием рабочего движения, которое данный подход поставил в явно проигрышное положение по сравнению с предпринимателями, на стороне которых выступало государство, а также в силу других причин профессиональные и иные аналогичные корпорации возрождаются в новом качестве.

В конце XIX – начале XX века идеи организации органов государства на основе профессиональных и иных объединений стали вновь использоваться теоретиками самых разных политических течений от синдикализма до национал-социализма. Особенно широкое распространение корпоративные идеи получили в условиях кризиса парламентаризма. Преодолеть формализм традиционных демократических институтов (со всеобщим избирательным правом, оторванностью депутатов от избирательного корпуса и т. п.) предлагалось путем дополнения или преобразования на корпоративной основе «умирающего» парламента и тем самым ввести в законодательный орган «действительно заинтересованных лиц».

Частично эти идеи стали воплощаться еще в начале XX века, когда в некоторые европейские конституции были включены нормы, касающиеся самоуправления в хозяйственной сфере – функционирования торгово-промышленных и иных социально-профессиональных палат и их объединений, а также их взаимодействия с парламентом и правительством.

Наиболее подробно этот вопрос был урегулирован в Веймарской конституции Германии 1919 года, и это не случайно. Различные формы взаимодействия государства и промышленников активно отрабатывались в Германии еще в середине XIX века. Тогдашний глава правительства – канцлер Отто фон Бисмарк регулярно проводил совещания с крупнейшими предпринимателями. Постепенно эти совещания переросли в советы хозяйства, которые он пытался (правда, безуспешно) закрепить законодательным путем. Во время своего выступления в Рейхстаге в 1881 году Бисмарк сказал: «Я могу лишь только сожалеть, что сотрудничество самых широких кругов при подготовке законов не достигается иногда из-за министерского или монаршего нетерпения... Имперское и земельные правительства вовсе не всезнающие в области хозяйства, поэтому их деятельность без содействия промышленных кругов – односторонняя»*. Идеи Бисмарка о правовом оформлении советов хозяйства были реализованы в достаточно пространной ст. 165 Веймарской конституции. Ее содержание сводилось к следующему:

* Цит. по: Бабанцев Н.Ф., Прокопьев В.П. Германская империя 1871–1918 гг. Историко-правовое исследование. Красноярск, 1984. С. 72.

а) организации предпринимателей получали конституционное признание;

б) представительные органы предпринимателей входили в состав окружных хозяйственных советов и Хозяйственного совета Империи;

в) устанавливался единый принцип формирования хозяйственных советов всех уровней: все важнейшие профессиональные группы должны были быть представлены «сообразно их хозяйственному и социальному значению»;

г) организация, задачи хозяйственных советов и их взаимоотношения с другими самоуправляющимися единицами были отнесены к исключительной компетенции Империи (тем самым подчеркивалось то важное значение, которое придавалось этим органам);

д) определялись важнейшие полномочия Хозяйственного совета Империи (право законодательной инициативы, осуществляемое через Правительство, причем последнее было обязано внести в Рейхстаг законопроект Хозяйственного совета Империи и в том случае, если не одобряло его; право защиты в Рейхстаге законопроекта; подготовка заключений по социально-политическим и хозяйственно-политическим законопроектам крупного значения до внесенияих в Рейхстаг);

е) предусматривалась возможность предоставления хозяйственным советам контрольных и административных полномочий.

Менее детальные нормы об аналогичных органах и их взаимодействии с парламентом и правительством содержались в Конституции Королевства сербов, хорватов и словенцев 1921 года, Конституции Республики Польша 1921 года, Конституции Ирландского свободного государства 1922 года и Конституции Литовской Республики 1928 года. Так, ст. 68 Конституции Польши гласила: «Особый закон установит хозяйственное самоуправление для разных отраслей экономической жизни, а именно: палаты сельскохозяйственные, торговые, промышленные, ремесленные, наемного труда и другие, объединенные в Главную палату хозяйства Республики, сотрудничество которой с правительственными властями в направлении хозяйственной жизни и в отношении законодательной инициативы определят особые законы». Еще лаконичнее говорилось об этом в § 89 Конституции Литвы, который устанавливал, что «отдельным хозяйственным отраслям законы гарантируют самоуправление. Законодательным путем учреждаются палаты сельскохозяйственные, торговли и промышленности, труда и другие, отношения которых с государственной властью в области нормирования хозяйственной жизни, указываются законом».

Правовой статус палат в то время представлял собой своеобразный конгломерат различных по природе признаков, однако главными считались черты государственного органа. Болгарский государствовед Александр Гиргинов писал в 1921 году в своей книге «Государственное устройство Болгарии» (в главе с характерным названием «Сословные самоуправляющиеся тела») о болгарских торгово-промышленных палатах, что это «самоуправленческое учреждение, накоторое возложена защита, поддержка и содействие торговле, промышленности и предпринимательству в определенном территориальном районе. С одной стороны, он действует как орган отдельных торговцев, промышленников и предпринимателей, с другой – как общественный контрольный орган, как учреждение с судебными функциями и, главное, как совещательный и вспомогательный орган государства»*.

* Гиргинов А. Държавното устройство на България.София: Български печат, 1921. С. 552.

Однако наиболее полно идеи корпоративизма были воплощены в корпоративных государствах, в которых власть организовывалась на основе представительства корпораций – объединений людей по профессиям, занятиям, роду деятельности или интересам в определенной сфере. Идеи корпоративизма были взяты на вооружение фашистскими государствами и в определенной мере также социалистическими, хотя в последних сам термин отвергался. Суть этих идей в том, что национальное единство создается благодаря объединению и солидарности людей, занятых в определенных сферах независимо от социального положения в них, образующих корпорацию (функциональную группу). Конечно, определенная общность интересов у людей, занятых в той или иной сфере, существует, и она может служить ступенью к общенациональному единству интересов. Но фашистское понимание корпоративного государства предусматривало принудительное распределение людей по корпорациям, назначение сверху лидеров этих корпораций («фюреров», т. е. вождей, в гитлеровской Германии) и подчинение корпораций неограниченной власти государства*.

* См., в частности: Авдеев Ю.И., Струнников В.Н. Буржуазное государство в период 1918-1939 гг. М.: Изд-во ИМО, 1962. С. 350-386.

Корпоративными государствами были, например, Италия до 1943 года, Португалия до 1974 года, Испания до 1977 года, Югославия до 1992 года, в известной мере Индонезия до последнего времени. Некоторые из них так и именовались корпоративными в законодательных актах (например, ст. 5 Конституции Португалии 1933 года гласила: «Португальское государство является унитарной и корпоративной Республикой...»), в социалистической Югославии данный термин не использовали, так как он считался одиозным и связанным с фашизмом, но независимо от терминологии и здесь по существу была сделана попытка реализовать идеи корпоративизма.

Корпорация объявлялась либо одним из важнейших элементов политического строя (разд. V Конституции Португалии 1933 г.), либо рассматривались как естественный организм «подобно семье или муниципалитету» (Преамбула испанского Закона Главы государства о народном референдуме 1945 г.), в Югославии для названия организаций, в которые были объединены граждане по профессиональным, коммунальным и иным интересам, использовались термины «общественно-политическая организация» (Союз коммунистов, профсоюзы и др.), «общественно-политическое содружество» (община, республика, федерация и др.), «организация объединенного труда» (основная и сложная, трудовая организация), «ассоциация заинтересованных» (объединение организаций, предоставляющих социальные услуги и пользователей).

В конституциях и законодательных актах подчеркивалась роль и значение корпораций в политической жизни и осуществлении государственной власти (например, ст. 20 Конституции Португалии 1933 г. гласила, что «все активные элементы Нации будут органически представлены в корпоративных организациях, на последних лежит обязанность принимать участие в выборах муниципальных советов и провинциальных комитетов, а также в формировании Корпоративной палаты...», а ст. 16 устанавливала, что «государство обязано... разрешать всякого рода корпоративные организации, моральные, интеллектуальные или экономические, а также поощрять и содействовать их учреждению»).

Для корпоративного государства характерно создание общенациональных органов корпоративного представительства, активно участвующих или полностью осуществляющих законодательную деятельность. Так, Корпоративная палата Португалии имела тот же срок полномочий, что и парламент, и ей предоставлялось «право давать отзывы и высказывать свое мнение по всем предложениям или законопроектам и по всем международным соглашениям или договорам, представляемым Национальному Собранию до того, как последнее приступило к их обсуждению» (ст. 103 Политической Конституции Португалии 1933 г.). Кроме того, Правительство могло запрашивать отзывы Корпоративной палаты «по поводу юридических актов, подлежащих опубликованию, или законодательных предложений, вносимых в Национальное Собрание».

В социалистической Югославии эта идея была воплощена путем создания законодательного органа на корпоративной основе. Статья 165 Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 года устанавливала, что «Союзная Скупщина состоит из Союзного веча, как веча делегатов граждан в общинах и республиках, и Хозяйственного веча, Просветительно-культурного веча. Социально-здравоохранительного веча и Организационно-политического веча, как веч делегатов трудящихся в трудовых содружествах». Если формирование Союзного веча происходило на основе всеобщего избирательного права (т. е. избран мог быть любой гражданин, обладавший пассивным избирательным правом), то формирование остальных веч осуществлялось из числа членов соответствующих «содружеств» – трудовых коллективов, общественных организаций, профсоюзов и т. п. Поэтому в ст. 168 Конституции говорилось, например, следующее: «Право быть избранным в члены Хозяйственного, Просветительно-культурного и Социально-здравоохранительного веч имеет каждый трудящийся, или член органа управления трудовой организации или трудового содружества в соответствующей области труда, член органа управления объединением трудовых организаций и профсоюзный работник в соответствующей области труда». Каждое вече имело собственную компетенцию (например, Социально-здравоохранительное вече согласно ст. 176 Конституции 1963 г. рассматривало «вопросы, представляющие интерес для трудовых содружеств в области здравоохранения, социального страхования и в других областях социальной политики, а также иные вопросы из этих областей»), само устанавливало свой распорядок работы, но могли созываться и совместные заседания веч. Для принятия закона нужно было согласие, как минимум, двух веч (причем согласие Союзного веча – обязательно).

Однако такая реализация корпоративной идеи оказалась не столь эффективной, как ожидалось, и в указанных государствах после падения тоталитарных режимов вернулись к традиционным формам государственной организации. Впрочем, в Югославии после ряда экспериментов на федеральном уровне от корпоративного представительства отказались уже в 1974 году, сохранив его в преобразованном виде лишь на уровне республик, автономных краев и общин.

Тем не менее государственные институты, в той или иной степени отражающие и обеспечивающие корпоративные интересы, сохраняются и в настоящее время. Нормы об этом были включены и в некоторые послевоенные конституции (в частности, Италии, Франции). Например, ст. 99 Конституции Италии гласит:

«Национальный совет экономики и труда включает экспертов и представителей производящих категорий с учетом их количественной и качественной значимости.

Он является консультативным органом Палат и Правительства по тем вопросам и с теми функциями, какие присвоены ему законом.

Он имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам согласно принципам и в пределах, установленных законом».

В Марокко Палата представителей согласно ч. 1 ст. 43 Конституции 1972 года избирается частью всеобщими и прямыми выборами, частью советниками коммун (низовых территориальных единиц), частью членами особых коллегий, составленных из представителей корпоративных палат (сельскохозяйственных, торговых и промышленных, ремесленников, лиц наемного труда и т.п.).

Таким образом, к настоящему времени накоплен большой и разнообразный опыт наделения различного рода общественных организаций публичными функциями в условиях современной, а не средневековой организации государственности. Поскольку к этому прибегали с различными целями и при разных политических режимах, очевидно, что в наделении некоторых общественных организаций публичными функциями время от времени возникает некая объективная потребность. Вопрос в том, в какой степени и как она может быть реализована, чтобы при этом не были нарушены принципы демократии и сама свобода ассоциаций. В связи с этим возникает ряд проблем. Применительно к общественным объединениям это прежде всего проблема их правовой природы: остаются ли они общественными объединениями со всеми вытекающими отсюда последствиями в случае наделения их публичными функциями или приобретают иной статус? Вторая проблема состоит в реализации одного из основных, как уже указывалось, признаков общественной организации – добровольности.

Если государство наделяет какую-либо организацию, скажем, исключительным правом лицензирования, а также контроля за использованием выданных лицензий, то членство в ней нередко перестает быть добровольным, а следовательно, на нее не распространяется свобода ассоциаций. При этом государство может преследовать самые благие цели, в том числе и защиту прав и свобод других лиц. Следует отметить, что эти вопросы решаются обычно с учетом всей совокупности обстоятельств. Так, в 1989 году исландский парламент принял закон, прямо предусматривавший, что членство в автомобильной ассоциации будет условием для выдачи лицензии на работу в качестве таксиста. В решении по делу Сигурьенссон против Исландии Европейский суд по правам человека счел, что такая форма принуждения подрывает самое сущность права, гарантируемого ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (свобода ассоциации). При этом не оспаривалось утверждение о том, что после вступления в силу закона установленное обязательное членство в ассоциации находилось «в соответствии с законом» и преследовало законную цель, а именно было направлено на «защиту прав и свобод других лиц». Суд счел вместе с тем, что установление в законодательном порядке такого обязательного членства не было «необходимым в демократическом обществе»*. В другом же деле – Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии – Суд не счел Бельгийскую медицинскую ассоциацию «ассоциацией» в смысле ст. 11 Конвенции именно на том основании, что она выполняет публично-правовые функции, такие, как контроль за профессиональным поведением своих членов**. Представляется, что различие между этими двумя случаями состоит в том, что в первом из них на ассоциацию была возложена публичная функция, что не было «необходимым в демократическом обществе», во втором же случае выполнение публичной функции было главной задачей Бельгийской медицинской ассоциации («обеспечение соблюдения врачебной этики и поддержание честности, осмотрительности и достоинства ее членов»), и поэтому суд не отнес ее к ассоциациям как таковым. Это не означает, однако, что Суд дал основание для однозначной трактовки его позиции, как исходящей из недопустимости публичных функций у общественных организаций. Наоборот, эти решения хорошо показывают, что решение проблем, связанных с наделением общественных объединений публичными функциями, не может быть во всех ситуациях единообразным.

* См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 398.

** См.: там же. С. 399.

В тех случаях, когда наличие у организации публичных функций связано с обязательным членством в ней, организация не может быть названа общественной, хотя с общественными организациями ее роднит самоуправление. Такое профессиональное самоуправление носит выраженный публично-властный характер подобно местному самоуправлению.