Споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездействия

6. Статья 55 Конституции гарантирует каждому право на защиту своих прав и свобод в суде, а также на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

В своих решениях Конституционный Суд Украины практически не сужает достаточно широкое формулирование требований статьи 55 Конституции Украины. Согласно его толкованию, каждый имеет гарантированное государством право обжаловать в суде общей юрисдикции решения, действия или бездействие любого органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных и служебных лиц, если считает, что их решение, действие или бездействие нарушают или ущемляют его права и свободы или препятствуют их осуществлению, а потому нуждаются в правовой защите в суди80. Статья 55 Конституции Украины не определяет, какие именно решения, действия или бездеятельность органов государственной власти и местного самоуправления или должностных и служебных лиц могут быть обжалованы, а потому устанавливает принцип, согласно которому в суде могут быть обжалованы любые решения, действия и бездияльнисть81. Суд не может отказать в правосудии, если лицо считает, что его права и свободы нарушены или нарушаются, созданы или создаются препятствия для их реализации или имеют место другие ущемления прав и свобод82.

Кроме статьи 55 Конституции Украины, непосредственно гарантирует право на обжалование решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий, это право следует также из других ее статей. В частности, часть вторая статьи 3 Конституции предусматривает ответственность государства перед человеком за свою деятельность. Согласно части первой статьи 8 Конституции в Украине признается и действует принцип верховенства права, в контексте административной юстиции менее требует признания и воплощения в жизнь таких требований:

1) все лица, физические или юридические, равны в своих правах;

2) каждый должен иметь возможность ознакомиться со своими правами и обязанностями, установленными законом;

3) соблюдение законов должны контролировать суды, которые являются независимыми в своей деятельности;

4) решения судов необходимо выполнять.

Каждая из этих составляющих нашла отражение в тексте Конституции Украины. Кроме того, часть третья статьи 8, особенно в сочетании со статьями раздела II " Права, свободы и обязанности человека и гражданина" Конституции Украины, обеспечивает лицу право обжаловать решения, действия, бездействие властей непосредственно на основании Конституции Украины. Статья 56 Конституции Украины гарантирует каждому «право на возмещение за счет государства или органов местного самоуправления материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий". Прежде всего на реализацию указанных требований Конституции направлена ​ ​ система административной юстиции.

7. Пунктом 1 части первой комментируемой статьи к юрисдикции административных судов отнесено рассмотрение и разрешение споров физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий, в которых они считают, что субъект властных полномочий своим решением, действиями или бездействием нарушил их права, свободы или интересы. При определении круга правовых актов, которые могут быть обжалованы в административные суды, необходимо исходить из принципа, что ни один правовой акт (нормативный или индивидуальный) не должен быть выведен из-под контроля судов на предмет конституционности, законности этого акта или его соответствия правовому акту высшей юридической силы. Этот принцип логически вытекает из упомянутого выше конституционного положения, которое распространяет юрисдикцию судов на все правоотношения, возникающие в Украине.

8. В соответствии с толкованием Конституционного Суда Украины " подачи жалобы в орган, должностному лицу высшего уровня не препятствует обжалованию этих решений, действий или бездействия в суд " 83. Таким образом, обжалование в административном порядке не является в Украине обязательной стадией, должно предшествовать обращению в суд. Этот подход позволяет личности самостоятельно выбрать средство защиты своих прав: обратиться к субъекту властных полномочий, а при необходимости, после этого - и в суд, или сразу в суд.

Для определения предмета обжалования в этой категории административных дел необходимо выяснить содержание понятия " решение, действия или бездеятельность субъекта властных полномочий".

Решения субъекта властных полномочий в контексте положений КАСУ необходимо понимать как нормативно - правовые акты, так и правовые акты индивидуального действия.

Нормативно - правовые акты - решения, действие которых распространено на неопределенное или определенное общими признаками круг лиц и предназначенные для неоднократного применения в отношении круга лиц.

Правовые акты индивидуального действия - решения, является актом одноразового применения норм права и действие которых распространено на конкретных лиц или касающиеся конкретной ситуации Как отметил Конституционный Суд Украины, по своей природе ненормативные правовые акты, в отличие от нормативных, устанавливают не общие правила поведения, а конкретные предписания, обращенные к отдельному индивиду или юридического лица, применяются однократно и после реализации исчерпывают свое действие.

Все решения субъекта властных полномочий имеют подзаконный характер, т.е. должны быть приняты на основании, в пределах полномочий и способом, которые определены законом.

Действия субъекта властных полномочий - активное поведение субъекта властных полномочий, которая может влиять на права, свободы и интересы физических и юридических лиц (например, действия по изъятию имущества, задержание лица и т.п.).

Бездеятельность субъекта властных полномочий - пассивное поведение субъекта властных полномочий, которая может влиять на реализацию прав, свобод, интересов физического или юридического лица (например, непринятие решения по заявлению лица, неоказание помощи работниками милиции, необнародование нормативно - правового акта и т.д.).

Определение термина " субъект властных полномочий" содержит пункт 7 части первой статьи 3 КАСУ (см. также соответствующий комментарий к ней).

Проблемным является вопрос об обжаловании бездействия суда (например, неприятие какого-либо решения по обращению) или промедление с судебным разбирательством, ведь осуществление судопроизводства нельзя назвать властной управленческой функцией. Украинское законодательство пока не предусматривает специального механизма для обжалования бездействия суда или чрезмерной продолжительности производства по делу. Однако это, на наш взгляд, не препятствует административным судам открывать производство по таким делам и рассматривать их, исходя из положений статей 8, 55 и 124 Конституции Украины, части второй статьи 4, статьи 8 и пункта 1 части первой статьи 17 КАСУ. Поэтому убеждены, что по правилам административного судопроизводства можно обжаловать бездействие суда, связанная с несовершение действий, определенных процессуальным законом, или нарушением разумных сроков. И безусловно, в административный суд могут быть обжалованы решения, действия или бездействие судов, их должностных и служебных лиц, не связанных с осуществлением судопроизводства.

Реализация такого подхода в украинской административном судопроизводстве является актуальной также учитывая практику Европейского Суда по правам человека.

Так, по делу " Кудла против Польши " Европейский Суд констатировал нарушение статьи 13 Конвенции, поскольку заявитель не располагал эффективного национального средства правовой защиты, с помощью которого он смог бы отстоять свое право на " судебное разбирательство в течение разумного срока " в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции85. Следствием отсутствия такого правового механизма стало также то, что заявитель не мог получить надлежащую компенсацию за ущерб, причиненный превышением разумных сроков рассмотрения его дела.

Подтверждением позиции о возможности обжалования бездействия суда в судебном порядке служит предыдущая практика Верховного Суда Украины по гражданским делам. В одной из своих постановлений, от 15 января 2004 года, он констатировал: " Решения, действия и бездеятельность должностных и служебных лиц суда, путем ненадлежащей организации движения дела вне судебного заседания создают препятствия по реализации процессуальных прав лицам, которые принимают участие в деле, могут быть обжалованы в суд в порядке гражданского (теперь административного. - Авт. комментария) судопроизводства " 86. Есть Верховный Суд пошел даже дальше, признав, что предметом обжалования могут быть рядом с бездействием решения и действия суда. Понятно, что это не касается решений суда, которые могут быть обжалованы в апелляционном или кассационном порядке или являются окончательными и обжалованию не подлежат.

Вместе Судебная палата по административным делам Верховного Суда Украины в 2008 году выразила несколько иную позицию: " Поскольку конституционное право на обжалование судебных решений по своему объему шире, чем оно реализовано в процессуальном законе, правило об апелляционном обжаловании распространяется и на случаи, когда суд (судья) в течение определенного ЗУ срока не совершает процессуальное действие и не принимает решения, создавая тем самым препятствия для дальнейшего движения дела (допускает процессуальное бездействие) ". Это же касается принятия процессуальных решений, оформленные не процессуальными по форме документами: " То обстоятельство, что иногда суды ошибочно оформляют свои процессуальные действия и решения не постановлениями, а другими по названию, форме или изложением документами (письмами, записками, приговорами, постановлениями, сообщениями), <... > не меняет сути таких документов. Они могут быть обжалованы в порядке, установленном действующим на время совершения действия процессуальным ЗУ ". Позиция Верховного Суда, таким образом, заключается в следующем: " Законность процессуальных актов и действий (бездействия) суда, совершенных при рассмотрении конкретного дела не может проверяться за пределами предусмотренного ЗУ процессуального контроля.

Попытки сделать это в конкретном деле путем подачи отдельного иска против суда или судьи является противоправным вмешательством в осуществление правосудия и посягательством на процессуальную независимость ".

Позиция Верховного Суда о возможности обжаловать в апелляционном или кассационном порядке действий или бездействия суда по рассмотрению конкретного судебного дела по процедурам, установленным соответствующим процессуальным законом, а не путем подачи административного иска, по нашему мнению, может быть предметом научных дискуссий, ведь процессуальный кодекс, как, кстати, и статья 129 Конституции Украины, предусматривают возможность обжалования в апелляционном и кассационном порядке только судебных решений.

Согласно процессуальным кодексов действия или бездействие суда (судьи) не является предметом обжалования ни в апелляционном, ни в кассационном, ни в других видах просмотра, суды высших инстанций не имеют никаких полномочий по реагированию на действия или бездействие судов низших инстанций. Очевидно, это сознательная позиция законодателя, поскольку, например, при принятии нового ГПКУ парламент IV созыва не поддержал предложения народного депутата Украины С. Соболева ко второму чтению проекта ГПКУ N 607, 624, 683, 732, 790 о возможности обжалования в апелляционном и кассационном порядках бездействия суду88. Предлагая отклонить эту поправку, большинство членов рабочей группы по доработке ГПКУ сошлись на том, что обжалование бездействия суда осуществляться по правилам административного судопроизводства. Таким образом, установленный процессуальными кодексами апелляционный или кассационный порядок обжалования судебных решений, на наш взгляд, не предназначен для обжалования действий или бездействия судов и не должен применяться для этого.

11. КАСУ устанавливает особенности производства по отдельным категориям административных дел относительно обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий, а именно - по делам об обжаловании нормативно - правовых актов (статья 171), относительно обжалования решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы, если ЗУ не установлен иной порядок обжалования (статья 181), об обжаловании решений, действий, бездеятельности, ограничивающие реализацию права на мирные собрания (статья 183).

Решения, действия или бездействие государственной исполнительной службы может быть обжаловано по правилам административного судопроизводства, если такие решения, действия или бездействие не связаны с исполнением судебных решений по гражданским и хозяйственным делам. Суд контролирует выполнение судебных решений по гражданским и хозяйственным делам в порядке, которые установлены в соответствии разделом VII ГПКУ и статьей 1212 ХПКУ.