Тема 9. Правительство

1. Правительство – высший орган исполнительной власти, руководит внутренней и внешней политикой страны, осуществляя ее на основе Конституции и законов.

Правительство представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят руководители министерств и центральных ведомств. Чаще всего правительство имеет название Совета Министров или Кабинета министров. Встречаются и другие наименования: в Норвегии, Финляндии, Швеции – Государственный совет; в Швейцарии – Федеральный совет; во Франции – Совет министров (Правительство); в Германии – Федеральное правительство.

В большинстве государств Восточной Европы так и называют Правительство (в Словакии, Чешской Республике, Монголии, Румынии, в СР Югославии Союзное Правительство); в Болгарии и Польше – Совет Министров.

В КНР это Государственный Совет, который одновременно является Центральным Народным Правительством Китая (ст.85).

В КНДР Правительство именуется Административный Совет, в соответствии с Конституцией КНДР: «Административный Совет является исполнительным органом высшего органа власти» (ст.107).

2. Наряду с другими государственными органами правительство осуществляет государственную власть в стране. От органов законодательной и исполнительной власти правительство отличается предметом и сферой деятельности.

В отличие от органов законодательной и судебной власти правительство: - имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти;

- осуществляет управленческие функции;

- реализует решения, принимаемые органами законодательной власти и свои собственные;

- принимает прямое (США, Япония) или косвенное участие (Франция, Индия) в формировании органов конституционного контроля;

- в парламентских странах правительство опирается на партийное большинство в парламенте, осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, поддерживает партийную дисциплину;

- в президентской республике исполнительный орган власти не зависит от парламентского большинства, правительство не контролирует деятельность парламентских фракций. Правительство осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно.

3. Формирование правительства. Формально правительство назначается (утверждается) актом главы государства. Фактически его формирование зависит от формы правления. Различаю два основных способа формирования правительства: внепарламентским и парламентским путем.

В президентских республиках правительство формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Президент государства формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии и лично возглавляет правительство (Бразилия, Колумбия, Мексика, Египет). В США в формировании правительства участвует сенат.

В парламентских странах правительство формируется парламентским путем и несет политическую ответственность перед парламентом. В смешанных республиках (Франция) правительство должно получить вотум доверия со стороны парламента.

Доверие или недоверие правительству выражается путем голосования в нижней палате парламента (очень редко - в обеих палатах) (ст.92, 94 Конст. Италии).

Иногда конституции не предусматривают образование правительства (США, Бразилия, Мексика). В этой связи в США правовой статус президента и правительства определен в Своде законов США (Титул 3 «Президент» и Титул 5 «Организация Правительства и государственной службы»). В других случаях наряду с конституционными нормами действуют законы о правительствах.

В единичных сохранившихся абсолютных монархиях, в том числе прикрытых конституционно-парламентской оболочкой, глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших родственников (СА, Кувейт). Выбор министров свободен для главы государства и в дуалистической монархии, хотя король иногда учитывает ситуацию в парламенте (схема 63).

Назначенное премьер министром лицо подбирает кандидатуры министров, определяет состав правительства, представляет их вместе с программой деятельности парламенту и просит о доверии.

С точки зрения перечня должностных лиц состав правительства в разных странах не одинаков. Возглавляет правительство премьер-министр, который может иметь другие официальные названия (в ФРГ, Австрии – федеральный канслер, в Швеции – государственный министр, в Италии – председатель Совета министров, в Болгарии – министр-председатель, в Китае – премьер Государственного совета).

В состав правительства входят:

- государственные министры (в Японии так называется любой член кабинета, в Португалии так называют заместителя премьер-министра);

- государственные секретари (в США так называют министра иностранных дел, остальные министры обычно называются секретарями);

- в Великобритании различаются «младшие» по своему положению министры и «старшие», которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами.

В состав правительства часто включаются министры без портфеля – лица. Которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.

Общая характеристика правительства будет не полной, если не отметить его политическую структуру. В этой связи в литературе отмечают понятие видов правительства (классификация с точки зрения партийного состава).

5. Политическая практика разных стран показывает, что правительство бывает однопартийным, многопартийным (коалиционным) и беспартийным.

Однопартийное правительство создается в тех странах, где действует одна партия.

В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50% + 1 мандат) в парламенте (нижней палате), создается однопартийное правительство (Великобритания, Индия, Канада, Австралия).

В президентских республиках глава государства также назначает правительство из свое партии и лишь в исключительных случаях вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов.

Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена смешанная форма правления.

Многопартийное (коалиционное) правительство. Если в парламентарной республике или монархии в парламенте не представлено большинство какой-либо партии, то на основе соглашения между лидерами партий формируется многопартийное (коалиционное) правительство. Лидеры партий делят между собой министерские посты.

Беспартийное (служебное) правительство. Если формировать правительство на партийной основе не удается, а роспуск парламента нежелателен создается служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент. Беспартийные правительства существуют в странах, где нет легальных политических партий, н-р, в некоторых мусульманских странах они создаются также после военных переворотов.

Не имеет четкой структуры исполнительная власть в США. При кабинете функционирует несколько советов: национальной безопасности, по экономическим делам, по природным ресурсам и проблемам окружающей среды, по внутренней и внешней торговле, по людским ресурсам. Председателем всех советов является президент. Однако в каждом совете имеется временный председатель, назначенный президентом, который и руководит работой совета.

6. Заседания совета министров – это официальные заседания правительства, они проходят под председательством президента, либо премьер-министра, на них принимают наиболее важные решения. Заседания совета министров Франции, н-р, проходят под председательством президента республики, но в отдельных случаях президент может делегировать свои председательские полномочия премьер-министру (ст.21).

7. Статус Главы правительства. Обычно правительство возглавляет председатель, соединяющий в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти.

Глава правительства имеет большие полномочия:

- он формирует правительство, осуществляя назначения и смещение его членов. Н-р, в Великобритании премьер-министр устанавливает число министерских постов, решает вопрос о составе кабинета, назначает на высшие должности в государственной администрации. Так же действует премьер-министр Японии (ст.68);

- вносит на рассмотрения парламента законопроекты, докладывает парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних отношений, а также осуществляет контроль и наблюдение за различными отраслями управления (ст.73 Конст. Японии);

- организует проведение в жизнь законов;

- руководит внешней политикой, заключает договоры;

- организует гражданскую службу;

- составляет бюджет и вносит его на рассмотрение парламента;

- издает правительственные указы в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов;

- принимает решения о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах;

- подписывает все законы и правительственные указы (ст.73, 74 Конст. Японии).

Федеральный канцлер ФРГ определяет основную линию всей внутренней и внешней политики страны. Фактически большая часть актов исходит непосредственно от него.

В соответствии с Основным законом ФРГ члены правительства несут ответственность только перед Федеральным канцлером. В случае его отставки в отставку должно уйти все правительство.

В Испании деятельностью правительства руководит его председатель. В соответствии с конституцией он через правительство осуществляет руководство «внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны». Отставка председателя влечет за собой отставку всех членов правительства.

В президентских республиках главой правительства является сам президент, который обладает большими полномочиями, чем премьер-министр в парламентских республиках. Так, Президент США:

- осуществляет формирование государственных органов исполнительной власти и руководит их деятельностью посредством издания нормативных и индивидуальных актов и подотчетности ему;

- определяет программу законодательной деятельности и контролирует процесс законотворчества;

- осуществляет подготовку бюджета страны;

- издает исполнительные приказы, правила и положения, прокламации и планы реорганизации;

- осуществляет режим чрезвычайного положения;

- осуществляет внешнюю политику;

- решает вопросы войны и мира.

Президент реализует указанные функции через органы исполнительной власти, которые призваны содействовать ему в осуществлении полномочий.

8. Важнейшие функции правительства:

Формирование государственного аппарата и управление его деятельностью. После завершения процесса формирования правительство направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты и другие ведомства.

Исполнение законов – требует от правительства активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний. С этой целью правительство и его учреждения и ведомства принимают акты, вырабатывают различные программы реализации законов.

Контроль над законодательной деятельностью: во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы (Испания – ст.87), во-вторых, оказывает решающее воздействие на законодательный процесс – используется право вето.

Нормотворческая деятельность -во-первых, это и изданием правительством различного рода нормативных актов на основе и во исполнение парламентских законов; во-вторых, издание нормативных актов в порядке делегированного законодательства.

Составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия полностью принадлежат правительству. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством.

Осуществление внешней политики: правительство контролирует и направляет деятельность всех органов, осуществляющих внешнеполитические функции государства, комплектует консульский и дипломатический аппарат, ведет международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения.

Правительство обладает обширными полномочиями в условиях чрезвычайного положения. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США) действует специальное законодательство о чрезвычайном положении.

Правительство – ответственный орган. Режим ответственности правительства различен и зависит от многих факторов.

Солидарная ответственность правительства перед парламентом означает:

- отставку отдельных членов правительства, действия которых не одобряются парламентом;

- отставку всех членов правительства при неодобрении парламентом проводимой ими политики;

- отставку главы правительства и его отдельных министров по той же причине (схема 64).