Глава 1. Общая характеристика конституционного права как отрасли права

1.1. Понятие, предмет, система и принципы конституционного права

Основными критериями, которые определяют любую отрасль права, являются его предмет и метод правового регулирования. Предметом любой отрасли права выступают определенные группы общественных отношений, которые регулируются нормами данной отрасли.

Как известно, «право» представляет собой логическую абстракцию, поскольку оно не существует в чистом виде и не может быть представлено какими-либо сущностно-вещными эквивалентами (цвет, форма, вид и т.п.). О том, что в нашем государстве существует право, мы узнаем из нормативно-правовой базы, порождаемой законодателем и доводимой до нашего сведения, т.е. до сведения исполнителя.

Следует отметить, что отраслевому делению право подвергается в связи с тем, что существование любого государства предполагает возникновение, изменение и прекращение различного рода общественных отношений. Этих отношений достаточно много, и, чтобы избежать смешения различных их видов, данные общественные отношения систематизируют, закрепляют за ними правовые отрасли. Совокупность общественных отношений, сконцентрированных в определенной отрасли права и регулируемых ею, в юридической науке принято называть «предметом» данной отрасли.

Вопрос об определении предмета конституционного права является дискуссионным в отечественной юридической науке. Так, В.И. Червонюк полагает, что «приоритетным остается подход, в соответствии с которым конституционное (государственное) право прежде всего имеет своим предметом организацию государственной власти…Ведь в отличие от других отраслей права одним из главных предназначений конституционного (государственного) права является то, что оно призвано выступать юридической основой формирования и осуществления государственной власти»[1]. По мнению А.Е. Козлова, в предмет конституционного права «входят отношения в разных сферах жизни общества - политической, экономической, социальной и духовной. Это фактические отношения по поводу:

а) устройства государства и организации государственной власти;

б) гражданской свободы (отношения между человеком и государством)»[2].

Предмет конституционного права, как считает М.В. Баглай, «охватывает две основные сферы общественных отношений:

1) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством);

2) устройства государства и государственной власти (властеотношения)»[3].

Однако, преобладающим подходом к определению предмета конституционного права является положение, согласно которому конституционные нормы осуществляют регулирование следующих двух групп общественных отношений:

1) общественные отношения, которые связаны с правовым статусом личности и ее взаимоотношений с государством и гражданским обществом;

2) общественные отношения, которые связаны с организацией государства и функционированием публичной власти.

Конституционное право, представляя собой системообразующую отрасль всей национальной системы права, регулирует лишь основополагающие принципы общественных отношений. Более детальное правовое регулирование правового статуса личности, учреждения и функционирования государственных и муниципальных органов и институтов власти, сферы семейных отношений, судопроизводства, экологического контроля и т.д. осуществляется иными отраслями российского права: гражданским, административным, семейным, административным, экологическим, муниципальным и т.д.

Предмет конституционно-правового регулирования постоянно расширяется. В него включаются различные институты гражданского общества (политические партии, семья, трудовые коллективы и т.п.), посредством которых каждый человек интегрируется в общественную жизнь.

Конституционное право, как и любая иная отрасль права, оказывает определенное воздействие на процесс регулирования общественных отношений путем установления различных императивных предписаний, методов и способов дозволения, норм запретов. Не смотря на отсутствие у конституционного права собственного метода правового регулирования, отличительной особенностью метода конституционно-правового регулирования является принцип императивности, т.е. преобладания властных предписаний и правил.

Можно с уверенностью говорить, что российское конституционное право является ведущей, основополагающей отраслью отечественного права, содержащей в себе совокупность правовых норм, которые регулируют правовое положение личности и её статус, закрепляют основные права и свободы человека и гражданина, устанавливают основы функционирования различных институтов гражданского общества, экономической, финансовой, политической социальной, культурной сфер жизни общества, закрепляют принципы построения основ государственного строя и публичной власти.

Любая наука, в том числе и правовая, представляет собой конгломерат получения, систематизации и обобщения знаний о сущности и структуре объекта и предмета познания. Не является исключением в данном вопросе и российское конституционное право. Слово «система» заимствовано из французского языка в XVIII в. Французское «systeme» восходит к греческому слову, означающему буквальный перевод как «составленное». Греки так называли отряд, союз. В европейских языках данное слово приобрело более абстрактное значение.

Понятие «система права» трактуется как строение национального права, заключающееся в разделении единых (по назначению в обществе) внутренне согласованных норм на определенные части, называемые отраслями и институтами права. Отрасли права делятся на институты права. Отсюда следует, что термин «система» обозначает конгломерат феноменов и институтов, которые располагаются в определенной логической последовательности и скреплены между собой различными связями (структурными, организационными, функциональными).

А.Б. Агапов определяет ее как некую «общность фундаментальной и прикладной науки, изучающей процессы государственного управления и обусловленные этими процессами общественно-политические явления»[4].

Для системы российского конституционного права в отличие от «бинарных» отраслей права (гражданское, семейное, уголовное и т.д.) характерной особенностью является:

1) слабая выраженность присутствия материального права и конституционного процесса. Однако в конституционном праве, несомненно, процессуальные нормы присутствуют и регулируют вопросы законодательного процесса, проведения выборов и референдумов, порядок формирования Правительства и иных высших органов государственной власти;

2) относительная сложность выделения в конституционном праве общей и особенной части.

Помимо самих институтов права в системе конституционного права присутствуют подотрасли права, среди которых можно выделить избирательное, конституционно-процессуальное и иные.

На основании вышеизложенного, резюмируем, что конституционное право, по праву, занимает центральное место в системе российского права, что определяется рядом обстоятельств, среди которых основополагающим является фактор установления и регулирования фундаментальных основ жизни человека, существования всего общества и функционирования государственного механизма.

Принципы конституционного права по-прежнему остаются одной из важнейших проблем науки конституционного права и практики применения административно-правовых норм. Принципы конституционного права представляют собой соподчиненную систему основополагающих положений и начал данной отрасли права, на которых основывается все конституционное законодательство. В переводе с латинского слово «principium» означает основа, первоначало. По подсчетам, «в работах различных авторов можно отыскать до 40 различных дефиниций понятия «принцип»[5].

Важность принципов в конституционном праве обуславливается тем обстоятельством, что многие из них нашли свое закрепление в Конституции Российской Федерации[6], принятой всенародным голосованием в 1993 году и обладающей наивысшей юридической силой в стране. Нормы Конституции регулируют наиболее важные общественные отношения, в том числе, и административные. Это так называемые «общеправовые принципы», которые применимы для всех отраслей права: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, равноправие граждан, гуманизм и справедливость и т.д.

В качестве межотраслевых принципов можно назвать принципы законности, объективности, гласности, всесторонности, компетентности и т.д.

Каждый из принципов конституционного права характеризуется своими отличительными особенностями и признаками, своей значимостью в отправлении правосудия, позволяющими выделить каждый из них в качестве самостоятельного принципа конституционного права.

Разногласия науки и практики на фоне вообще повсеместного обращения судов к принципам конституционного права для обоснования своих решений не могут не сказываться отрицательно на единообразии усвоения и применения норм конституционного права, на поступательном развитии в сторону совершенствования как практики разрешения правовых конфликтов, так и позитивного конституционно-правового регулирования. Между тем принципы должны быть той опорой, тем фундаментом правового регулирования, которое делает его предсказуемым, не позволяет практике скатываться к нестабильности, двойным стандартам в принятии решении, но которая, напротив, направляет практику к более точной реализации цели законодателя, заложенной в соответствующих нормативно-правовых документах, единообразию и повсеместному применению единожды заложенных стандартов, правил и образцов должного поведения.

Принципы устанавливают основу построения всего конституционного права, определяя содержание деятельности субъектов конституционно-правовых отношений и основополагающих положений, которые выражают сущность конституционного права.

Принципы конституционного права являются не абстрактным правовым институтом, а представляют собой определенную их совокупность и единую систему, что обусловливается их единством к достижению цели.

Анализ исследований авторами принципов конституционного права приводит к мысли, что большинством ученых, занимающихся для учебных или для научных целей данным вопросом, применяются различные научные методы, в результате чего происходит смешение выводимых принципов. Иными словами, авторы наряду с принципами, выводимыми из законодательства, такими, например, как законность, постулируют и принципы так называемого идеального права, выводимые в рамках политики права из опыта зарубежных государств, исторического опыта, задач и проблем государственного управления, социологических и иных данных, объективных и субъективных представлений автора о целях и задачах административно-правового регулирования.

1.2. Метод конституционно-правового регулирования

Вопрос о методе конституционно-правового регулирования является одним из центральных в науке конституционного права. Наряду с предметом правового регулирования он «идентифицирует» отрасль конституционного права. В нем выражаются сущностные черты конституционного права. Постановка вопроса о методе конституционно-правового регулирования имеет и прикладное значение для развития конституционного законодательства, поскольку при этом определяются оптимальные и допустимые формы воздействия на соответствующие общественные отношения. Названные обстоятельства делают актуальным обращение к данной теме с учетом современных реалий, когда обостряется дискуссия о путях и формах конституционного развития страны.

Тематика методов правового регулирования активно развивалась в советской юридической науке в 60 - 70-е гг. XX в. Так, С.С. Алексеев, А.М. Витченко, В.М. Горшенев, Ю.М. Козлов, В.Д. Сорокин, Д.А. Керимов, Я.Н. Уманский, В.Ф. Яковлев и другие авторы рассматривали специфику методов правового регулирования, присущих отдельным отраслям права, обращали внимание на использование различными отраслями права определенного набора общих инструментов правового регулирования. В частности, В.Д. Сорокин отмечал, что «метод правового регулирования может существовать и выполнять свою социальную функцию только как система трех первоначальных способов воздействия - дозволения, предписания и запрета»[7]. Именно это, с его точки зрения, является решающим условием, которое придает методу правового регулирования высокую универсальность, диктуемую потребностями единого предмета правового регулирования, необходимостью организованного целенаправленного воздействия на все составляющие его элементы.

В целом характерной чертой социалистического правоведения являлось рассмотрение метода правового регулирования как элемента существовавшей системы социального управления в рамках таких категорий, как механизм правового регулирования, система правового регулирования. Функционирование системы, механизма правового регулирования подчинялось общим целям, формулируемым в рамках господствующей идеологии. Такой подход, несомненно, отражал особенности правовой и политической системы Советского государства, не предполагавшей плюрализма социально-экономических и политических интересов в обществе, в том числе возможности разновекторной деятельности институтов народовластия. Из задач, стоящих перед конституционным (государственным) правом, практически исключалось урегулирование конфликтов между субъектами конституционных правоотношений. Это накладывало отпечаток и на метод конституционно-правового регулирования.

Как отмечал Я.Н. Уманский, «для норм советского государственного права, закрепляющих и регулирующих отношения, составляющие основу экономической и политической организации советского общества, характерен метод конституционного закрепления. Отличительной чертой этих норм, не свойственных ни одной другой отрасли права, является то, что они не имеют юридических санкций»[8]. И хотя на практике существовали отдельные конфликты в рамках конституционного (государственного) права, а также применение некоторых санкций, таких, например, как отзыв депутата, в целом это было весьма редким явлением, мало отражавшим сущность правового регулирования. В тот период конституционное (государственное) право не являлось самодостаточным регулятором общественных отношений по поводу государственной власти. Упорядочивание соответствующих отношений (подразумевающее в том числе и урегулирование возникающих конфликтов) осуществлялось и непосредственно правящей коммунистической партией. Данное регулирование происходило в различных формах: посредством издания партийных директив, влияния на кадровый состав органов власти, а также путем формирования практики применения правовых норм в направлении, обеспечивающем сохранение существующей политической системы.

В постсоветский период ситуация с регулированием конституционно-правовых отношений существенно изменилась. Конституционное право осталось единственным легитимным регулятором основополагающих отношений в сфере организации государственной власти и ее взаимоотношений с личностью. В условиях новой социально-политической реальности и начал формироваться метод конституционного права как отрасли права, обеспечивающей устойчивое регулирование соответствующих отношений.

В современных работах по конституционному праву России исследования метода конституционно-правового регулирования получили дальнейшее развитие. В теоретическом плане особое внимание уделялось соотношению предмета и метода конституционно-правового регулирования. При этом некоторыми учеными соотношение предмета и метода регулирования рассматривалось в рамках категорий содержания и формы. Так, В.Д. Ломовский отмечал, что «в методе правового регулирования, в том числе конституционного, нужно различать также и предмет правового регулирования, тот «строительный материал», который неизбежно, непосредственно участвует в организации, правовом строительстве, а затем переходит в форму; который не только в ней содержится, но и помогает ей в направлении организации конституционного права и законодательства»[9].

Характеризуя соотношение предмета и метода регулирования, С.А. Авакьян указывает, что его «можно понимать как соотношение содержания (это будут сами общественные отношения) и его оформления (оно отражается категорией методов правового регулирования)»[10]. При этом он отмечает, что методы занимают (должны занимать) подчиненное положение в сопоставлении с предметом регулирования.

Как отмечает А.Е. Постников, «специфика регулируемых конституционным правом общественных отношений задает изначальные содержательные рамки для применения тех или иных способов, приемов правового регулирования, в совокупности составляющих метод конституционно-правового регулирования»[11]. В то же время, по нашему мнению, более уместно говорить о том, что метод конституционно-правового регулирования формирует в рамках конституционно-правового регулирования систему конституционно-правовых отношений и в связи с этим является их формой. Именно урегулированные конституционным правом общественные отношения, выступающие в роли конституционных правоотношений, и составляют содержание конституционно-правового регулирования. Непосредственным «строительным материалом» метода конституционно-правового регулирования являются предписания, запреты и дозволения, которые придают правовую форму, урегулированность соответствующим общественным отношениям. В свою очередь, конституционно-правовые отношения соотносятся с общественными отношениями, являющимися предметом конституционного права, в качестве формы и содержания.

Таким образом, метод конституционно-правового регулирования и его предмет непосредственно не соотносятся как форма и содержание. Метод правового регулирования в его конкретных проявлениях жестко не обусловлен теми объективно складывающимися общественными отношениями, на упорядочение которых оно направлено, не является их отпечатком и не может рассматриваться в качестве их формы. Обратное предположение игнорирует природу правового регулирования как разновидности социального управления.

Отношения, составляющие предмет конституционно-правового регулирования, находятся в постоянном развитии. Как справедливо отмечал О.Е. Кутафин, «ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований, ибо их объем зависит не от выявления тех или иных особенностей отношений, составляющих предмет конституционного права, а от воли государства, придающего этим отношениям основополагающий характер»[12]. Субъективность воли государства и обусловливает динамизм предмета конституционно-правового регулирования.

Однако при изменении предмета конституционно-правового регулирования не происходит автоматического изменения методов регулирования. Влияние предмета конституционного права на метод регулирования опосредовано рядом обстоятельств, проявляющихся в конкретных исторических условиях и связанных с особенностями правовой системы государства, его политическим режимом и иными обстоятельствами объективного и субъективного свойства.

Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «спецификой конституционно-правового регулирования является сочетание методов общего нормирования (общих установлений) для одних и подробного регулирования для других политических общественных отношений»[13]. Это характерно для сложившейся системы конституционного законодательства России, включающей крупные подотрасли, в рамках которых в полной мере проявляется указанное подробное регулирование. При этом в развитии подотраслей конституционного законодательства наблюдается тенденция к специализации правового регулирования; в рамках данной специализации модифицируется общий метод конституционного права, соотношение конституционно-правового регулирования с регулированием посредством нормативного инструментария других отраслей права[14].

Одним из отличительных свойств конституционно-правового метода регулирования является доминирование в нем начал общего нормирования. Это связано с двумя группами факторов. Важнейшим источником конституционного права является Конституция РФ, многие положения которой прямо предполагают свое развитие в других отраслях права. В данном случае конституционно-правовое регулирование проявляется как воздействие конституционных принципов и норм на содержание правового регулирования, осуществляемого всеми отраслями права. Во влиянии указанных принципов и норм, более общих по содержанию, на конкретные нормы отраслевого законодательства и заключается первый тип конституционного регулирования. В нем сосредоточен предусмотренный самой Конституцией механизм ее прямого действия.

В рамках различных подотраслей конституционного права соотношение общего и детального нормирования проявляется по-разному. Если рассматривать их соотношение в рамках подотрасли, регулирующей организацию публичной власти, можно обнаружить существенные различия в зависимости от уровня власти: федерального, субъектов Федерации и муниципального.

Так, на федеральном уровне детализация регулирования в форме федеральных законов непосредственно ограничена подробным регулированием вопросов организации федеральных органов государственной власти в самой Конституции РФ и примыкающих к ней федеральных конституционных законах. Эта конструкция, безусловно, «работает» на стабильность правового регулирования, но в то же время создает благоприятную среду для «консервации» проблем, возникающих в процессе функционирования федеральных органов государственной власти. Убедительный пример - невозможность обеспечить решение задачи формирования Совета Федерации путем проведения прямых выборов без изменения Конституции. Также актуально существенное расширение контрольных полномочий палат Федерального Собрания, уточнение роли Президента РФ в сложившейся системе разделения властей. Полагаем, что для решения названных задач недостаточно более или менее гибкой интерпретации конституционных положений как федеральным законодателем, так и в рамках конституционного правосудия. Конституционно-правовое регулирование может быть эффективно работающим только в условиях формальной определенности, основывающейся на обеспечении жесткой иерархии составляющих его источников. Таким образом, указанные проблемы являются предметом конституционной реформы.

В заключение рассмотрения первой главы работы отметим, что с нашей точки зрения, особенность метода конституционно-правового регулирования заключается в том, что применение способов субординационного либо координационного воздействия, то или иное их сочетание обусловлены характером регулируемых отношений. Так, во взаимоотношениях органов публичной власти наряду с применением координационных методов взаимодействия (обусловленных, в частности, разделением функций, полномочий органов власти) в целом доминируют субординационные начала. Иное могло бы повлечь нарушение единства в функционировании публичной власти.

В то же время в регулировании взаимоотношений государства и гражданского общества, отношений, складывающихся между гражданами и органами публичной власти по поводу участия в формировании самой этой власти, применение субординационных начал должно носить ограниченный характер. Координационные способы регулирования обеспечивают защиту самостоятельности граждан и их объединений при реализации принадлежащих им прав, обеспечивают необходимую свободу выбора.

Только при соблюдении указанной меры правового регулирования происходит укрепление конституционализма. Базовые ценности конституционализма как идеологии и политического режима, которые нашли воплощение в гл. 1 Конституции РФ, неразрывно связаны именно с либеральными идеями. Действительно, конституционное право, лишенное либерального содержания, утрачивает свою изначальную сущность. Являясь инструментом, оформляющим текущую политику государства, без учета последствий для развития свободного человека и демократических институтов, конституционное законодательство ничем не отличается от административно-правового регулирования, в котором главенствующую роль играет принцип субординации, подчинения одних субъектов правоотношений другим.