Правое государство и его основные признаки

Многообразная деятельность любого государства, в том числе и Российской Федерации, реализуется прежде всего че­рез систему его государственных органов. Орган государства (государственный орган) представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механиз­ма, наделенную в установленном Конституцией России по­рядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти Российского госу­дарства [4, c. 176].

Все юридические науки изучают государственные органы как объект правового регулирования, поскольку в любом го­сударстве деятельность его органов облекается в правовые формы. Вместе с тем каждая из отраслей юридической науки изучает государственные органы под своим, отражающим за­дачи и содержание данной юридической науки, углом зрения. В рамках теории государства и права речь шла об органах государства как одной из составляющих общего понятия го­сударства, в курсе административного права детально изучаются органы исполнительной власти, их структура, функции, формы и методы деятельности. Процессуальные формы дея­тельности суда, прокуратуры изучаются в курсах уголовно-процессуального и гражданского процессуального права. Це­ли изучения органов Российской Федерации наукой и учеб­ной дисциплиной государственного права определяются главным образом характером и объемом конституционного регулирования.

В Конституции Российской Федерации регулируются сле­дующие основные стороны организации и деятельности орга­нов Российской Федерации[6, c. 324]:

а) закрепляется общее назначение органов государствен­ной власти как средств, инструментов осуществления наро­довластия, народного суверенитета (ст. 3);

б) устанавливаются основные принципы организации и
деятельности государственных органов как Российской Феде­
рации, так и ее субъектов (разделение властей, участие граж­дан в управлении государством, законность деятельности и др.) (ст. ст. 3, 10, 15);

в) разграничиваются предметы ведения и полномочия
между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти ее субъектов (ст.ст. 5, 71, 72, 73, 76);

г) определяется характер взаимоотношений федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации как звеньев единой
вертикальной системы, функционирующей в пределах иск­лючительных полномочий Российской Федерации и предме­тов ее совместного с субъектами ведения (ст. 77);

д) учреждается структура государственных органов и пра­вовой статус важнейших федеральных органов государствен­ной власти России: Президента, палат Федерального Собра­ния, Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда (гл. гл. 4, 5, 6, 7).

Совокупность названных норм основного закона образует соответствующий конституционный институт — основы сис­темы государственных органов Российской Федерации[3, c. 187]. Со­держание этого института конкретизируется как в нормах и институтах государственного права (в части детального регу­лирования организации и деятельности органов законода­тельной (представительной) власти России и ее субъектов, а также президентов — глав государств, Конституционных су­дов), так и в нормах и институтах иных отраслей права (на­пример, административного в части вопросов функциониро­вания исполнительной власти). Что же касается иных органов судебной системы, а также прокуратуры, то регулирова­ние их деятельности носит межотраслевой характер: органи­зационная структура, устройство — предмет государственно­го права; компетенция, формы деятельности — гражданского процессуального, уголовно-процессуального, административ­ного и иных отраслей права.

Легко убедиться, что конституционные положения о госу­дарственных органах России, их месте в государственном ме­ханизме наиболее принципиальны, важны. Они выступают в качестве отправных установок для более детального регули­рования статуса, различных сторон деятельности государст­венных органов как на уровне федерального законодательст­ва (см. Федеральный конституционный закон о Конституци­онном Суде Российской Федерации и др.), так и на уровне субъектов Федерации (конституции республик, уставы краев, областей). При этом, однако, следует иметь в виду, что если деятельность Президента, Федерального Собрания, Консти­туционного Суда целиком регулируется в рамках государст­венного права, то деятельность Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации детально регламентируется за пределами государственного права, в сфере действия соответственно административного, гражданского процессуального, уголовно-процессуального и иных отраслей российского права.

У науки государственного права свой подход к изучению органа государства. Он состоит в раскрытии его конституци­онного статуса. Конечно же, элементы этого статуса выде­ляются исходя из общетеоретического понимания органа го­сударства.

Для органа Российского государства характерны следую­щие основные черты, закрепленные в Конституции Россий­ской Федерации и образующие элементы его конституцион­ного статуса.

Во-первых, в Конституции, других нормах государствен­ного права определен особый, установленный государством порядок образования, формирования государственных орга­нов. Помимо этого порядка орган государства появиться не мо­жет. Отступление от данного правила означало бы нарушение требований ч. 4 ст. 3 Конституции о том, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по феде­ральному закону». В Конституции определены способы фор­мирования практически всех основных федеральных органов государственной власти. Президент и Государственная Дума Федерального Собрания избираются непосредственно граэкданами на основе всеобщих выборов, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Россий­ской Федерации назначаются на должность Советом Федера­ции. Этот же орган назначает Генерального прокурора России по представлению Президента. Более сложен порядок форми­рования Правительства Российской Федерации: Председателя Правительства Президент назначает с согласия Государствен­ной Думы, а члены Правительства назначаются Президентом по представлению Председателя Правительства.

Порядок образования органа имеет важное значение для его конституционного статуса, поскольку определяет источ­ник и природу полномочий. Органы, формируемые непосред­ственно народом, имеют источником своих полномочий его су­веренную волю. Порядком формирования Правительства во многом определяются его подотчетность и подконтрольность.

Во-вторых, государственный орган создается для осущест­вления определенных задач, функций государственной вла­сти, деятельности государства. Так, ст. 80 Конституции устанавливает, что Президент Российской Федерации явля­ется гарантом ее Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Рос­сийской Федерации, ее независимости и государственной це­лостности. Федеральное Собрание определяется как парла­мент Российской Федерации, ее представительный и законо­дательный орган (ст. 94), а Правительство — как орган исполнительной власти (ст. 110). Функции государственных органов субъектов Российской Федерации закрепляются в конституциях республик в составе России, уставах краев и областей, иных субъектов Федерации, их законодательных актах, посвященных статусу этих органов. Закрепляя назна­чение органа, его место в государственном механизме, кон­ституционные нормы о функциях во многом определяют и иные качественные характеристики государственного органа (его компетенцию, организационную структуру).

В-третьих, важнейшим конституционным признаком го­сударственного органа является его компетенция. Функции не могут рассматриваться в качестве непосредственного пра­вового основания деятельности соответствующего органа го­сударства; в отличие от общественных организаций работа любого государственного органа связана с использованием го­сударственно-властных полномочий — весьма «сильнодейст­вующего» средства управления, включающего возможность применения и государственного принуждения. Поэтому Кон­ституция исходит из того, что правовой статус органа должен включать четкую, детальную регламентацию меры использования им своих полномочий. Это достигается за счет наделе­ния каждого государственного органа соответствующими пра­вами (которые зачастую одновременно являются для него и обязанностями), установления сферы применения данных прав (предметов ведения) и территориальных пределов их ис­пользования. Компетенция, таким образом, является юриди­ческим выражением функций государственного органа.

В учебной литературе по государственному праву в каче­стве признака органа государства зачастую рассматриваются не компетенция, а государственно-властные полномочия. По­следние предполагают возможность государственного органа[1, c. 329]: а) непосредственно решать конкретные вопросы государст­венной и общественной жизни; б) принимать индивидуаль­ные и нормативные правовые акты, имеющие обязательную юридическую силу для других государственных органов, дол­жностных лиц, общественных организаций и граждан; в) со­вершать иные действия, имеющие юридическое значение (выдача документов, удостоверение юридических фактов, ре­гистрация общественных объединений и т. д.); г) путем ис­пользования организационных, материально-финансовых рычагов, методов убеждения и принуждения обеспечивать выполнение принимаемых решений, осуществлять контроль за их реализацией.

Легко заметить, что компетенция и государственно-власт­ные полномочия — во многом взаимопересекающиеся поня­тия. С одной стороны, полномочия составляют сердцевину, яд­ро компетенции, характеризуют структуру, общий набор пра­вовых возможностей, которыми в принципе может обладать любой орган государства. С другой стороны, полномочия орга­на — не единственный элемент его компетенции, последняя включает и обязанности государственного органа перед госу­дарством в целом, его гражданами, а также соответствующие предметы ведения. Компетенция служит и способом конкрети­зации полномочий, средством воплощения общих правовых возможностей в условиях действия конкретного органа.

Конституции России и ее законам, указам Президента и постановлениям Правительства России, конституциям ре­спублик в составе России, уставам краев и областей, иных субъектов Федерации, законам субъектов Российской Федера­ции принадлежит важная роль в определении компетенции го­сударственных органов. Что же касается Конституции Россий­ской Федерации, то в ней исчерпывающим образом определяется лишь компетенция Президента, палат Федерального Со­брания и Конституционного Суда. Полномочия же остальных федеральных органов (Правительства, Верховного Суда, Вы­сшего Арбитражного Суда) определены самым общим образом, а в деталях регулируются специальными законами (законами о Правительстве, о Верховном Суде, об арбитражном суде, Ар­битражным процессуальным кодексом и др.). Исключением является прокуратура, функции и статус которой Конститу­ция не определяет вообще, указывая при этом на ее построение в качестве единой централизованной системы. В условиях уг­лубления судебной реформы, изменения функций прокурату­ры ее статус вряд ли и целесообразно закреплять исчерпываю­щим образом в таком долговременном акте, как Конституция.

В-четвертых, важным признаком государственного органа является особый, установленный государством порядок его деятельности, отступить от которого он не вправе. Состав­ной частью этого порядка являются принимаемые органом правовые акты, имеющие различную юридическую силу и функциональное назначение. Применительно к федеральным органам государственной власти России данный признак тоже отражен в Конституции и выступает существенной характе­ристикой конституционного статуса этих органов.

Необходимо иметь в виду, что степень правовой регла­ментации, формализации порядка, процедуры деятельности государственных органов различна. Она более высока приме­нительно к законодательным (представительным) органам, а также судебным органам. Первые — действуют в специфиче­ском сессионном порядке, достаточно подробно расписанном в специальных актах (например, Регламенте Государствен­ной Думы, Регламенте Совета Федерации), вторые — рас­сматривают гражданские и уголовные дела в рамках специ­альной процедуры — уголовного и гражданского судопроиз­водства. В стадии формирования находится и процедура конституционного судопроизводства, порядок подготовки, рассмотрения и исполнения решений Конституционного Су­да, хотя немалая часть этих вопросов решена в его Регламен­те. Что же касается процедуры деятельности Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти, то она регламентирована менее четко, хотя наблюдается тен­денция к более детальному правовому ее закреплению.

Весьма детально регулируется в нормах государственного права и принятие органом государства правовых актов, в ко­торых его деятельность находит практическое воплощение, особо подробно принятие законов как актов высшей юриди­ческой силы, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Конституция Российской Федерации, конститу­ции республик в ее составе, уставы краев и областей, акты текущего законодательства устанавливают круг субъектов законодательной инициативы, процедуру прохождения зако­нопроектов, порядок их принятия, опубликования и вступле­ния в силу. Нормами уголовно-процессуального и граждан­ского процессуального законодательства урегулированы ви­ды, порядок принятия и юридическая природа судебных актов. Более тщательного правового закрепления, определе­ния юридической природы и оснований появления требует принятие актов Президента России (указов, распоряжений)* В-пятых, признаком каждого государственного органа яв­ляется его структура, внутренняя организация, которая то­же закрепляется в конституциях, уставах, иных норматив­ных актах. Структура — устройство государственного орга­на — производна от выполняемых им функций, имеющегося объема полномочий, компетенции. Структура государствен­ных органов может быть весьма простой (прокурор района) или довольно сложной (двухпалатная структура Федерально­го Собрания, комитеты, комиссии каждой из палат и т. д.). Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.

Перечисленные выше конституционные признаки госу­дарственного органа во многом характерны и для органов ме­стного самоуправления. Конституция 1993 года впервые в отечественной государственно-правовой практике установи­ла, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). В связи с этим воз­никает рад проблем для науки и практики, в том числе вопрос об отличительных признаках органов местного самоуправ­ления. Специфика последних заключена: а) в формировании их населением соответствующей территориальной единицы и осуществлении полномочий только в рамках этой территории (существующий в настоящее время порядок назначения глав органов местного самоуправления вышестоящими звеньями исполнительной власти временный, он не отвечает конститу­ционным принципам и природе самоуправления); б) в отсут­ствии прямой подчиненности органов местного самоуправле­ния федеральным органам государственной власти и органам власти субъектов Федерации (однако органы местного самоуправления обязаны руководствоваться законами и иными нормативными правовыми актами государственных органов); в) в делегированности государственно-властных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления: «орга­ны местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей не­обходимых для их осуществления материальных и финансо­вых средств. Реализация переданных полномочий под­контрольна государству» (ст. 132 Конституции Российской Федерации); последнее обстоятельство, а также отмеченная выше общность ряда признаков органов государственной вла­сти и органов местного самоуправления свидетельствуют о недопустимости противопоставления, полного «отделения» органов местного самоуправления от государственного меха­низма; г) в специфической природе компетенции органов ме­стного самоуправления: ее содержание предопределено кру­гом вопросов местного значения, «местных дел».

Совокупность всех органов государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления го­сударственной власти, образует систему органов Российской Федерации. Многообразие государственных дел, значитель­ный размер территории определяют необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на вы­полнении определенных функций, участков работы. Вся эта совокупность органов должна действовать как единый орга­низм, целостная система. Для этого Конституцией создаются определенные правовые предпосылки. В качестве таковых выступают: а) общий правовой режим деятельности органов государства, формируемый Конституцией России, соответст­вующими ей конституциями республик, уставами краев, об­ластей, иных субъектов Федерации, законодательством Рос­сии и ее субъектов; б) «разделение труда» в системе государ­ственных органов путем наделения каждого органа определенной компетенцией; в) установление иерархии пра­вовых актов, принимаемых всеми органами; г) закрепление организационных связей внутри системы органов. Например, органы исполнительной власти действуют на основе подчи­ненности нижестоящих органов вышестоящим. Президент осуществляет координационную функцию на федеральном уровне. Отменив полновластие представительных органов и устранив систему производности всех других органов от Со­ветов, Конституция сохранила принцип государственно-пра­вовой ответственности Правительства перед Президентом и, в весьма незначительной мере, перед парламентом России — Федеральным Собранием.

Конституционные предпосылки обеспечения единства си­стемы государственных органов Российской Федерации не ре­ализуются автоматически. На практике еще не удалось до­биться четкого распределения полномочий между федераль­ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нет четкости в распределении нормотворческих функций между Федеральным Собранием и Президентом России, на­блюдается определенное дублирование в деятельности адми­нистрации Президента и правительственных структур. До­стижение сбалансированности и слаженности в работе госу­дарственного механизма осложняется и тем, что до насто­ящего времени не завершено формирование полноценной за­конодательной базы для деятельности органов власти.

Система государственных органов Российской Федерации обусловлена многими факторами.

Прежде всего, она формируется для реализации основных функций государственной власти: регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей; организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых актов, решений; охранительной, заключающейся в обеспече­нии правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов (форм) государственной деятельности — правотворче­ской, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Перечисленные функции и виды госу­дарственной деятельности определяют первичную специали­зацию государственных органов, связаны с формированием ветви исполнительной власти, выделением блока правоохра­нительных органов, в подсистему которых входят органы су­да, прокуратуры, органы внешней разведки и контрразведки, таможенные органы и др. Вместе с тем сами по себе функции государственной власти и виды государственной деятельности еще не определяют конституционную систему государствен­ных органов России. Например, сама по себе нормотворческая деятельность осуществляется не каким-либо одним, а несколькими видами государственных органов.

Вторым важным фактором, формирующим конституцион­ную систему органов Российской Федерации, является прин­цип разделения властей. Для осуществления функций государственной власти ее отдельные звенья наделяются комп­лексом полномочий и вправе действовать самостоятельно, во многом независимо друг от друга, сохраняя рычаги взаимного сдерживания и контроля. Разделение властей как одна из ос­нов конституционного строя России обусловливает выделение в государственном механизме органов законодательной, ис­полнительной и судебной власти. Названные виды государ­ственных органов образуют основу конституционной систе­мы органов Российского государства.

Высшим судебным органом по гражданским, уголовным, админи­стративным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осу­ществляющим в предусмотренных федеральным законом процессу­альных формах судебный надзор за их деятельностью и дающим разъяснения по вопросам судебной практики, является, согласно Консти­туции РФ (ст. 126), Верховный Суд РФ.

В Конституции РФ (ст. 127) устанавливается, что высшим судеб­ным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рас­сматриваемых арбитражными судами, который осуществляем предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики, является Высший Арбитражный Суд Российской Феде­рации.

Аналогичные функции осуществляют соответствующие суды в субъектах Российской Федерации.

Носителями судебной власти в Российской Федерация являются прежде всего судьи, наделенные в конституционном порядке полно­мочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.

Исполнительная власть олицет­воряется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На выс­шей ступеньке этой системы стоит правительство, возглав­ляемое главой государства или премьер-министром. Прави­тельство может называться по-разному (совет министров, кабинет министров, государственный совет и др.), но оно обычно представляет собой коллегиальный орган исполни­тельной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители различных ведомств. В республиках президентского типа (США и др.) правитель­ство как коллегиальный орган, как правило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главе госу­дарства (администрация).