Демократическое государство как основа конституционного строя Российской Федерации. Непосредственная и представительная демократия.

Конституция России провозглашает РФ демократическим государством с Республиканской формой правления. Это означает, что единственным источником государственной власти в РФ является весь народ государства, который принимает реальное участие в управлении государственными делами. Принцип народовластия является важнейшей составной частью основ конституционного строя России. Отсюда следует, что высшие органы государственной власти (Президент и Парламент) формируются путем свободных, демократических выборов. Однако народовластие в правовом государстве неразрывно связано с гражданским обществом. Поэтому Конституция РФ провозглашает одной из важнейших целей народа — формирование гражданского общества. Государство в гражданском обществе обязано всемерно поддерживать и развивать инициативу граждан. Оно должно всемерно способствовать единению власти и граждан, оберегать покой и безопасность личности.

В науке отсутствует единое или хотя бы достаточно общее представление о демократии. В переводе с древне­греческого слово «демократия» дословно переводится как «народовластие» (власть, воля народа). Это наиболее рас­пространенное понимание демократии. Для рассмотрения содержания категории «демократия» нужно выяснить со­держание понятий «народ» и «власть».

В современной российской юридической литературе распространено определение категории «народ» как со­вокупности граждан определенного государства. При этом можно выделить широкое и узкое понимание этой катего­рии. В широком смысле понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане». В узком смысле в понятие «народ» входит только избирательный корпус, т.е. граждане, обла­дающие избирательным правом².

Более верным представляется широкое толкование по­нятия «народ», ибо было бы несправедливо исключать из его состава такие категории граждан, как дети, недееспо­собные граждане, лишенные избирательных прав решени­ем суда, граждане, находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в силу обвинительному приговору суда. Не пользуясь рядом политических прав, предусмотренных законом, они не перестают быть частью народа.

В конституционной теории западных стран категория «народ» фактически отождествляется с категорией «на­ция». Основания для такого отождествления возможны только в однонацио­нальном государстве.

Категорию «народ» следует отличать от понятия «насе­ление», которое включает в себя не только граждан опреде­ленного государства, но и других лиц, проживающих на его территории (иностранцев, лиц без гражданства).

Понятия «народ», «население» довольно часто исполь­зуются в сочетании с понятием «общество». Общество представляет совокупность людей и их объеди­нений, соединенных между собой взаимодействием, обме­ном и властью. Понятие общества совпадает с населением государства.

Элементами демократии как народовластия являются гражданское общество и власть.

Гражданское общество - это система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации индивидов и их групп, защиту их прав и свобод. Гражданское общество охватывает социально-экономические отношения и институты (формы собствен­ности, принципы управления экономикой, организацию и деятельность общественных объединений, сферу обра­зования, науку, культуру, семью). Некоторые сферы от­ношений гражданского общества закрыты для властного вмешательства государства и ие подлежат правовому регу­лированию.

Становление гражданского общества, развитие его эле­ментов происходят не до, а после начала процесса демокра­тизации. Гражданское общество и демократия находятся в тесном единстве, обусловленном прежде всего тем, что реальная демократия невозможна без гражданского обще­ства, а гражданское общество возможно при наличии де­мократии. Гражданское общество обеспечивает получение государством достоверной информации о стремлениях и желаниях граждан, защищает их законные права и инте­ресы от произвола властей, прививает своим членам граж­данские нормы поведения. Результатом такого взаимодей­ствия является консолидация институтов демократии.

Вторым составным элементом демократии как народов­ластия является власть. Именно власть способствует орга­низации индивидов в народ, общество. Власть - волевое общественное отношение, в котором имеется два субъекта, обладающие неравными по объему правами и обязанностя­ми. Обязательный признак властных отношений -прева­лирование одной воли. Обладатель превалирующей воли побуждает второй, пассивный субъект к совершению опре­деленных действий. Следовательно, властные отношения всегда имеют субординационный характер. Вместе с тем обладатель превалирующей воли должен считаться с теми, кто является объектом власти. Поэтому во властных отно­шениях, несмотря на их субординационный характер, долж­ны учитываться интересы всех субъектов властеотношений: и тех, кто принимает решение, и тех, кто им подчиняется.

Это общая характеристика власти распространяется на все ее разновидности.

Власть народа в Российской Федерации реализуется посредством трех основных форм: государственной, обще­ственной и местного самоуправления.

Государственную власть от имени народа осуществляют суверенное Российское государство через систему федераль­ных органов государственной власти, а также субъекты РФ через систему органов государственной власти. Методами осуществления государственной власти являются метод убеждения и метод государственного принуждения.

Общественная власть народа реализуется через обще­ственные объединения и группы граждан как средство их самоорганизации. Основным методом реализации обще­ственной власти является метод убеждения и добровольно­го подчинения предписаниям общественных объединений.

Специфика власти местного самоуправления заключает­ся в ее дуалистичности, государственно-общественном ха­рактере ее политико-правовой природы. Важнейшими при­знаками государственной власти, свойственными местному самоуправлению, являются: право принятия нормативных актов, исполнение которых на территории муниципально­го образования обеспечивается возможностью применения государственного принуждения; право самостоятельного формирования бюджета и сбора местных налогов; нали­чие особого слоя людей, профессионально занимающихся управлением; наличие территории, изменение границ кото­рой возможно с учетом мнения населения соответствующей территории.

Общественный характер местного самоуправления ха­рактеризует то, что структура органов местного самоуправ­ления и разделение полномочий между ними определяется местным сообществом самостоятельно; значительная часть вопросов местного значения решается посредством институ­тов непосредственной демократии; важной организационно-правовой формой осуществления местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление; в ситуациях, предусмотренных уставом муниципально­го образования, функции представительного органа мест­ного самоуправления может выполнять собрание (сход) граждан.

Содержанием демократии как народовластия является совокупность нравственных, политических, правовых ценностей. Ценности, разделяемые обществом, представляют со­бой убеждения людей относительно целей, к которым они должны стремиться, и основных средств их достижения. К числу таких ценностей следует отнести; принятие реше­ний большинством при уважении прав меньшинства; сво­боду и политические права личности; равенство индивидов; сочетание прав человека с интересами государства и обще­ства. Эти европейские по происхождению ценности имеют цивилизованное начало. В них воплощены нравственные представления людей о характере взаимоотношений в де­мократическом государстве и обществе. Они являются основой демократического политического мировоззрения, политического процесса, политического режима и состав­ляют политическую ценность. Эти нравственные и полити­ческие ценности воплощены в конституциях современных демократических государств, в том числе и России, и по­лучили международное признание.

Составляющие содержание демократии нравственные, политические, правовые ценности реализуются через опре­деленный механизм управления, который представляет со­бой совокупность институтов, процедур, направленных на агрегацию большинством народа предпочтений индиви­дов в групповое решение. Демократия как система ценно­стей реализуется посредством таких основ конституционно­го строя, как плюрализм, выборность, верховенство закона, и прежде всего Конституции, разделение властей. Перечень данных институтов позволяет охарактеризовать их как не­бюрократические, ненасильственные, не давящие на челове­ка, обращенные «лицом» к человеку.

Демократия как народовластие имеет две формы реали­зации: непосредственную и представительную.

Демократия называется прямой, или непосредствен­ной, если граждане непосредственно участвуют в управле­нии делами государства, общества, местного сообщества.

Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлении власти как государственной (в рамках всего государства или субъекта Федерации), так и общественной (в рамках общественного объединения) и местном самоуправлении. Представитель­ные органы должны быть подконтрольны гражданам.

По мнению сторонников непосредственной демократии, ее преимущества состоят в том, что она: дает больше воз­можностей по сравнению с представительной демократи­ей для выражения воли и интересов народа, обеспечивает прочную легитимацию власти, преодоление политическо­го отчуждения граждан; расширяет за счет участия многих людей интеллектуальный потенциал политических реше­ний; развивает общественную активность населения; спо­собствует свободной самореализации и самоутверждению личности, ее развитию в целом; обеспечивает эффектив­ный контроль за политическими институтами и должност­ными лицами; предотвращает злоупотребления властью, отрыв правящей элиты от народа, бюрократизацию чинов­ничества.

Вместе с тем сторонники представительной демократии отмечают слабые стороны непосредственной демократии: низкую эффективность принимаемых решений вследствие недостаточной компетентности, неконтролируемости и без­ответственности населения; повышение опасности возник­новения тоталитаризма и авторитаризма, поскольку массы подвержены идеологическим влияниям и склонны к урав­нительности; нежелание населения участвовать в решении вопросов государственного и местного значения.

Осуществление власти только при помощи непосред­ственной демократии в современном мире нереально. Во-первых, прямое народовластие в обширных по терри­тории государствах невозможно. В современных государ­ствах народ представляет многомиллионную массу, кото­рая не в состоянии совершать юридические действия без помощи других органов. Во-вторых, народ в своей массе совершенно лишен возможности подготовлять и обсуждать законы. Для этого требуется напряженная работа, законодательный опыт и подготовка, в силу чего только специ­ально выбранные представители могут с успехом осилить возложенную на них громадную работу.

К числу институтов непосредственной демократии отно­сятся:

· референдум;

· выборы;

· опросы;

· публичные слушания;

· наказы избирателей;

· отчеты депутатов перед избирателями;

· досрочный отзыв депутата избирателями;

· сходы;

· собрания граждан по месту жительства;

· обращения граждан в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления;

· правотворческая (законодательная) инициатива;

· петиции;

· собрания;

· публичные мероприятия.

Референдум. Конституция РФ высшим непосредственным выражени­ем воли народа называет референдум (ч. 3 ст. 3). Референ­дум представляет собой голосование граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, решение которого имеет высшую юридическую силу и обя­зательно для исполнения органами, организациями, граж­данами.

Референдумы подразделяют на общеобязательные и фа­культативные. Обязательным следует признать рефе­рендум, проведение которого предусмотрено Консти­туцией РФ или другим нормативным правовым актом. Факультативным яв­ляется референдум, проведение которого не обязатель­но. Решение вопроса о назначении референдума зависит от усмотрения компетентного органа, обладающего правом назначать референдум, либо от наличия установленной законом инициативы.

По территории проведения референдумы бывают: феде­ральные, республиканские (региональные) и местные.

Правовое регулирование порядка проведения референ­дума осуществляется Федеральным конституционным за­коном от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и законами субъектов РФ.

Опрос граждан проводится для выявления мнения на­селения и его учета при принятии решений органами госу­дарственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.

Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители соот­ветствующей территории, обладающие избирательным пра­вом. Опрос граждан проводится по инициативе:

· представительного органа муниципального образова­ния или главы муниципального образования - по во­просам местного значения;

· органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об из­менении целевого назначения земель муниципально­го образования для объектов регионального и межре­гионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан опре­деляется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного орга­на муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается пред­ставительным органом муниципального образования.

Публичные слушания. Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает новый институт непосредственной де­мократии -публичные слушания. Цель публичных слу­шаний -обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Решения публичных обсуж­дений юридической силы не имеют.

Публичные слушания проводятся по инициативе насе­ления, представительного органа муниципального образо­вания или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе насе­ления или представительного органа муниципального обра­зования, назначаются представительным органом муници­пального образования, а проводимые по инициативе главы муниципального образования -главой муниципального образования.

Федеральный закон закрепляет круг вопросов, которые должны обязательно выноситься на публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слуша­ний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Население муниципального образования с момента опу­бликования проекта изменений в устав вправе участвовать в его обсуждении в следующих формах:

· проведение собраний граждан с целью обсуждения проекта изменений в устав муниципального обра­зования и выдвижения предложений о дополнениях и изменениях к нему;

· организация массового обсуждения проекта измене­ний в устав муниципального образования;

· обсуждение проекта изменений в устав муниципаль­ного образования на публичных слушаниях.

Собрания граждан по месту жительства проводятся с целью обсуждения опубликованного проекта изменений в устав муниципального образования и выдвижения пред­ложений о дополнениях и изменениях к нему.

Органы местного самоуправления в случае необходимо­сти предоставляют бесплатно помещения с требующимся оборудованием для проведения собраний граждан большой численности.

Наказы являются одной из форм выражения воли и ин­тересов избирателей, непосредственного участия граждан в управлении делами субъекта РФ, муниципального образования, укрепления связи депутатов и избирателей. Будучи составной частью императивного мандата, они были конституционно признаны и повсеместно распростра­нены в советский период истории России. Однако в период реформирования политической системы России, ликви­дации местных Советов, формирования системы местного самоуправления они были забыты. В последнее время в от­дельных регионах России наблюдается стремление реани­мировать этот институт непосредственной демократии как на региональном уровне, так и в системе местного само­управления.

Наказами избирателей являются имеющие обществен­ное значение, одобренные собраниями (сходами), конфе­ренциями граждан предложения (поручения), направлен­ные кандидатам в депутаты в ходе предвыборной кампании и утвержденные соответствующим представительным ор­ганом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

Целью наказов является повышение уровня и качества жизни населения области. В качестве наказов могут рас­сматриваться предложения избирателей по изменению действующего законодательства либо осуществлению кон­кретных мероприятий, требующих капитальных расходов соответствующих бюджетов и направленных на социаль­ное выравнивание территорий. Наказы должны соответ­ствовать целям и задачам программ и планов социально-экономического развития территорий.

Предложения избирателей по наказам обсуждаются на собраниях (сходах), конференциях граждан по месту их жительства. Протокол собрания (схода), конференции граждан либо выписка из него об одобрении предложений по наказам направляется зарегистрированному в установленном порядке кандидату в депутаты представительного органа государственной власти области или местного само­управления по соответствующему избирательному округу.

Предложения по наказам, направленные кандидату в депутаты, не избранному в соответствующий представи­тельный орган, могут передаваться избранному депутату по соответствующему избирательному округу с согласия избранного депутата.

Программа реализации наказов, утвержденная поста­новлением областного Совета, подлежит опубликованию в официальных СМИ.

Отчеты депутатов перед избирателями. Самостоятельным институтом непосредственной демо­кратии являются отчеты депутатов перед избирателями.

Отчетность депутатов перед избирателями - один из важнейших показателей тесной связи представительных органов государственной власти и местного самоуправле­ния с населением и форма контроля граждан за работой де­путатов. Не всякое выступление депутата перед избирате­лями следует рассматривать как его отчет. Нельзя считать отчетом выступление депутата в газете, по радио, телеви­дению, беседы с группами или отдельными избирателями. Несмотря на их значение в ознакомлении населения с де­ятельностью представительного органа государственной власти или местного самоуправления, они являются не от­четами, а способами доведения информации о работе пред­ставительного органа до сведения избирателей.

Отчет представляет собой выступление депутата с до­кладом о его работе и работе представительного органа государственной власти или местного самоуправления за определенный период времени на собрании избирателей или собрании (конференции) политической партии, обще­ственного объединения, предполагающее широкое обсуж­дение и оценку его избирателями.

Отчеты проводятся по инициативе депутата не реже двух раз в год. Однако большинство законов о статусе де­путатов предусматривают возможность проведения внеоче­редного отчета депутата по требованию избирателей.

Отзыв депутата. Право отзыва депутата избирателями было неотъемле­мым институтом непосредственной демократии советского этапа истории России. Конституция РФ 1993 г. впервые не упоминает этот важнейший институт непосредственной демократии.

Однако многие субъекты РФ пошли по пути закрепле­ния права избирателей на отзыв депутатов законодатель­ных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, членов выборных органов местного само­управления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления (представителей).

Правовой основой отзыва представителей являются об­щие положения, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциях (уставах) субъ­ектов РФ, законах о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъ­ектов РФ и представительных органов местного самоуправ­ления, конкретизированные законами об отзыве.

Названные нормативные правовые акты устанавливают требования, предъявляемые к процедуре проведения отзыва представителей:

· право отзыва не может быть использовано для огра­ничения самостоятельности и инициативы представителя, создания препятствий его законной деятельности;

· право отзыва реализуется в случаях, когда невозмож­ны либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельно­сти представителя, соответствующей закону;

· проведение голосования по отзыву представителя од­новременно с любыми выборами или референдумом не до­пускается;

· коллективный характер реализации права на возбуж­дение вопроса об отзыве представителя. Так, количество подписей избирателей округа под заявлением по отзыву составляет, как правило, от 0, 5 до 1% от числа избирателей округа;

· если по результатам голосования по отзыву предста­витель не был отозван, следующее проведение голосования по отзыву этого представителя возможно только по истече­нии 12 месяцев со дня предшествующего голосования.

Основаниями отзыва представителя могут служить толь­ко его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном по­рядке. Поскольку отзыв представителя является конституционной ответственностью, то ее основанием следует признать нарушение норм конституционного права. При­менительно к депутатам речь должна идти о нарушении требований законов о статусе депутатов законодатель­ных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления.

В процедуре отзыва можно условно выделить четыре стадии:

· инициирование процедуры отзыва представителя;

· назначение голосования по отзыву представителя;

· подготовительная работа к проведению голосования по отзыву;

· голосование по отзыву и порядок определения его результатов.

Итоги голосования по отзыву подлежат официальному опубликованию.

Собрание. Собрание граждан, проводимое по инициативе предста­вительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населе­ния, назначается представительным органом муниципаль­ного образования в порядке, установленном уставом муни­ципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к орга­нам местного самоуправления и должностным лицам мест­ного самоуправления, а также избирать лиц, уполномочен­ных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными ли­цами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по проблемам, связан­ным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отне­сенным к его компетенции уставом территориального об­щественного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обя­зательному рассмотрению органами местного самоуправ­ления и должностными лицами местного самоуправления, к Компетенции которых отнесено решение содержащихся ^в обращениях вопросов, с направлением письменного от­вета.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опу­бликованию.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впер­вые разграничивает собрания и сходы граждан. Подробно правовой статус сходов граждан регулируется уставами муниципальных образований, решениями представитель­ных органов местного самоуправления.

Сход граждан для решения вопросов местного значения может проводиться в поселении с численностью жителей не более 100 человек.

Он правомочен при участии в нем более половины жите­лей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход осуществляет полномочия представительного ор­гана муниципального образования. Он вправе решать во­просы, отнесенные к исключительной компетенции пред­ставительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образо­вания самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной админи­страции. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе предсе­дательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Оно подлежит официальному опубликованию и обязатель­ному исполнению на территории поселения.

Исполнение решения схода граждан обеспечивают орга­ны местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в соответствии с разграничением полномо­чий между ними, определенным уставом поселения.

В случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, сход граждан может проводиться в целях выдви­жения инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления. Такой сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избира­тельным правом жителей населенного пункта, расположен­ного на межселенных территориях. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Правотворческая (законодательная) инициатива. Правотворческая (законодательная) инициатива делает возможным реализацию правотворческой инициативы граждан независимо от наличия указания на нее в уставе муниципального образования и отсутствия муниципального правового акта представительного орга­на муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан. Сфера применения правотворческой инициативы граждан распространена на все муниципальные образования Рос­сийской Федерации.

На уровне субъекта РФ этот институт непосредствен­ной демократии называется, как правило, «законодательная инициатива», поскольку ее предметом является законопро­ект. Законодательная инициатива граждан предусмотрена не менее чем в 20 субъектах РФ.

Правотворческая инициатива имеет целью принятие, изменение или отмену нормативного правового акта. Вно­симый проект нормативного правового акта должен касать­ся только вопросов, находящихся в компетенции органа, которому он адресован.

Право па реализацию правотворческой инициативы принадлежит жителям соответствующею субъекта РФ, муниципального образования, являющимся гражданами Российской Федерации. Количество жителей, имеющих данное право, регулируется по-разному в различных субъ­ектах РФ.

Адресатом правотворческой инициативы являются органы государственной власти и органы местного само­управления. Для осуществления правотворческой инициа­тивы на собраниях, сходах образуется инициативная груп­па граждан, которая официально регистрирует инициативу. Затем эта группа собирает определенное количество под­писей по установленной законом форме в ее поддержку. Затем инициируемый документ и подписи направляются в орган государственной власти или орган местного само­управления, который рассматривает инициативу и прини­мает по ней решение.

Орган государственной власти или орган местного само­управления может принять решение об отказе в регистра­ции правотворческой инициативы:

· при обнаружении в представленных инициативной группой подписных листах установленного законом числа недействительных и (или) недостоверных под­писей;

· если количество действительных и (или) достоверных

· подписей оказывается менее требуемого законом;

· если нарушены сроки сбора подписей, указанные в регистрационном свидетельстве инициативной группы;

· если подписной лист не соответствует форме, установленной законом.

Отказ в регистрации гражданской законодательной ини­циативы может быть обжалован в судебном порядке.

Проект, внесенный в порядке реализации правотворче­ской инициативы, подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность из­ложения своей позиции при рассмотрении указанного про­екта. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть офи­циально в письменной форме доведено до сведения внес­шей его инициативной группы граждан.

Право граждан на обращение является важным институ­том непосредственной демократии, составной частью наро­довластия. Этим объясняется его закрепление в ст. 33 Кон­ституции РФ, детально регламентированной Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также зако­нами субъектов РФ.

Согласно ст. 33 Конституции РФ право на обращение принадлежит только гражданам России. На практике иностранные граждане и лица без гражданства реализуют это право, что отвечает смыслу и содержанию ст. 17 Кон­ституции РФ: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам между­народного права и в соответствии с настоящей Консти­туцией».

Видами обращений являются: предложения, заявления, жалобы. Принятые в последние 15 лет законы субъек­тов РФ о порядке рассмотрения обращений граждан кро­ме вышеперечисленных видов обращений называют такие разновидности обращений, как ходатайства, коллективное обращение, повторное обращение.

По кругу субъектов обращения бывают индивидуальные и коллективные, по форме обращения -письменные и уст­ные. Письменное обращение должно содержать данные обратившегося гражданина. Анонимное обращение рас­смотрению не подлежит. Устные обращения излагаются на приеме у депутатов и должностных лиц государствен­ных органов и органов местного самоуправления.

В качестве адресатов обращений граждан Федераль­ный закон от 02.03.2006 № 59-ФЗ называет только госу­дарственные органы и органы местного самоуправления. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соот­ветствии с их компетенцией, подлежит обязательному рас­смотрению.

Ответ на обращение подписывается руководителем госу­дарственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Петиции. Важным институтом непосредственной демократии яв­ляются петиции. Петиции, будучи разновидностью кол­лективных обращений граждан Российской Федерации, вместе с тем отличаются от других коллективных обраще­ний граждан по своему предмету и процедуре оформления. Предмет обращений граждан (предложений, заявлений, жалоб) практически неограничен. К нему относятся любые вопросы, волнующие граждан. Предметом петиций являют­ся проблемы, имеющие значение для всего или части на­селения муниципального образования, региона. Обращения могут иметь как письменную, так и устную форму. Для пе­тиций обязательна только письменная форма.

Институт петиций имеет много общих черт и с право­творческой инициативой, но не тождественен ей. Различие между петициями и правотворческой инициативой можно провести по предмету. Предметом правотворческой ини­циативы является предложение о принятии правового акта органом государственной власти или органом местного самоуправления, отмене или изменении ранее принятого правового акта, под которым подписалось установленное законом число граждан и обязательное для рассмотрения соответствующим органом государственной власти или ор­ганом местного самоуправления. Предмет петиции намно­го шире. В него могут входить следующие вопросы:

· внесение в законодательный (представительный) ор­ган государственной власти, высшему должностному лицу субъекта РФ, органы местного самоуправления предложе­ний о рассмотрении и разрешении вопросов, имеющих зна­чение для всего или части населения субъекта РФ, муници­пального образования и относящихся к их ведению;

· сообщение о нарушении законов и иных норматив­ных правовых актов государственными органами, органа­ми местного самоуправления и их должностными лицами, влекущем нарушение прав и законных интересов неопреде­ленного круга лиц;

· сообщение о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, влекущих нарушение прав и законных интересов нео­пределенного круга лиц;

· сообщение о нарушении законов и иных норматив­ных правовых актов государственными, муниципальными организациями и (или) их должностными лицами, влеку­щем нарушение прав и законных интересов неопределен­ного круга лиц;

· просьба граждан о восстановлении или защите их на­рушенных прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Петиция рассматривается в особом порядке. Для рас­смотрения петиции руководитель соответствующего органа создает комиссию из должностных лиц органа. Для работы в комиссии могут быть привлечены эксперты, специали­сты, должностные лица иных органов, профессиональные познания которых необходимы для надлежащего рассмо­трения петиции.

Срок рассмотрения петиции не должен превышать срок, установленный Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ для рассмотрения иных обращений граждан.

При рассмотрении петиции комиссией может быть при­глашен представитель граждан, подписавших петицию, а в случае необходимости могут быть приглашены иные граждане, подписавшие ее.

По результатам рассмотрения петиции комиссия (траве принять одно из следующих решений:

· о возможности решения поставленных в петиции во­просов по существу и подготовки ответа. В данном случае представителю, указанному в петиции, направляется ответ о принятых мерах, подписанный руководителем органа, ^в адрес которого направлена петиция;

· о необоснованности вопросов, поставленных в пети­ции. В данном случае представителю, указанному в пети­ции, направляется мотивированный отказ в удовлетворе­нии требований и (или) решении вопросов, поставленных в петиции, подписанный руководителем органа, в адрес ко­торого направлена петиция;

· о необходимости рассмотрения петиции на сессии за­конодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта РФ или соответствующего предста­вительного органа муниципального образования в целях определения мер по решению вопросов, поставленных в пе­тиции. Данное решение может быть принято в случае, если проблемы, изложенные в петиции, подлежат комплексному правовому, финансовому и (или) организационному регу­лированию. Уведомление о принятом решении направляет­ся представителю, указанному в петиции, в течение 30 дней со дня ее регистрации.

Вопрос о петиции па рассмотрение сессии законодатель­ного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносит глава администрации субъекта Феде­рации, если петиция была направлена в адрес главы адми­нистрации не позднее чем в двухмесячный срок с момента направления уведомления.

Если петиция была направлена в адрес органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправ­ления, вопрос о петиции на рассмотрение сессии предста­вительного органа муниципального образования вносится в соответствии с уставом муниципального образования.

Постановление, принятое на сессии законодательного (представительного) органа государственной власти субъ­екта РФ, либо решение, принятое на сессии представи­тельного органа муниципального образования, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) в уста­новленном порядке.

Публичные мероприятия. Свобода собраний и публичных мероприятий закреплена в ст. 31 Конституции РФ и детализирована Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Эти институты непосредственной демократии дают гражданам возможность принять участие в обсуждении проблем, касающихся политики, решений органов государ­ственной власти и местного самоуправления, или протеста против них, сделать свою позицию по тому или иному во­просу достоянием общественности, принудить органы государственной власти, местного самоуправления и их долж­ностных лиц к принятию или отмене каких-либо решений.

Организаторами публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, а так­же политические партии, другие общественные объедине­ния, их региональные отделения и иные структурные под­разделения.

Организатор публичного мероприятия не вправе прово­дить его, если уведомление о проведении публичного ме­роприятия не было подано в срок либо если с органом ис­полнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мо­тивированному предложению места и (или) времени про­ведения публичного мероприятия.

Участниками публичного мероприятия признаются граж­дане, члены политических партий и общественных объеди­нений, добровольно участвующие в нем. Они имеют право: участвовать в обсуждении и принятии решений, иных кол­лективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия; использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства пу­бличного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные зако­нодательством РФ; принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления, обще­ственные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.

Во время проведения публичного мероприятия его участ­ники обязаны: выполнять все законные требования органи­затора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел; соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного ме­роприятия.

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в слу­чае, если его проведение не создает угрозы обрушения зда­ний и сооружений или иной угрозы безопасности участни­ков данного публичного мероприятия.

К местам, в которых проведение публичного мероприя­тия запрещается, относятся:

· территории, непосредственно прилегающие к опас­ным производственным объектам и к иным объектам, экс­плуатация которых требует соблюдения специальных пра­вил техники безопасности;

· путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

· территории, непосредственно прилегающие к рези­денциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих нака­зание в виде лишения свободы;

· пограничная зона, если отсутствует специальное раз­решение уполномоченных на то пограничных органов.

Порядок проведения публичного мероприятия на тер­риториях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей та­ких объектов.

Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени.

Представительная демократия означает осуществление власти народом через демократически избранные предста­вительные органы. В основе представительной демокра­тии лежат отношения представительства. Объектом от­ношений народного представительства является не воля, а власть. Народное представительство - одна из форм передачи права на власть. Источником власти остается народ. Представители - лишь «инструмент» в руках на­рода, при помощи которого он осуществляет принадлежа­щую ему власть. К представительным органам относятся только коллегиальные выборные органы государственной власти. Признаками представительных органов являются: выборность народом (населением), коллегиальность со­става и порядка выработки и принятия решений. Предста­вительными органами в Российской Федерации являются: Федеральное Собрание Российской Федерации, законода­тельные (представительные) органы государственной вла­сти субъектов РФ, представительные органы муниципаль­ных образований.

Характер взаимоотношений между депутатами и изби­рателями регулируется законодательством неодинаково. Исходя из современного законодательства, регулирующего отношения представительства, можно выделить три разно­видности представительной демократии, в основе которых лежат различные варианты взаимоотношений депутатов с избирателями.

Первый вариант -источником власти признается на­род. Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей, т.е. как обладатель императивного ман­дата. Импера­тивный мандат был конституционным принципом совет­ской представительной системы. Содержанием императив­ного мандата является обязательность наказов избирателей депутатам представительного органа. Именно наказы, т.е. обязательные поручения, определяют линию поведения, основные направления деятельности депутата как в пред­ставительном органе, так и в избирательном округе. Га­рантиями выполнения наказов избирателей является обязательность периодических отчетов депутатов перед избирателями, а также возможность досрочного отзыва де­путатов избирателями в установленных законодательством случаях.

Второй вариант представительной демократии, предпо­лагая формальным источником власти народ, предусматри­вает передачу права на ее осуществление на ограниченный конституцией срок представительному органу, члены кото­рого действуют независимо от избирателей, т.е. обладают свободным мандатом. Для свободного мандата характерно, что каждый де­путат представляет не избирателей своего округа, а народ в целом; депутат не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании; депутат не подлежит отзыву.

Третий, промежуточный, вариант представительной де­мократии имеет место, когда народ, оставаясь источником власти, передает право на ее осуществление представитель­ному органу частично на определенный конституцией срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих пред­ставителей. Основой таких взаимоотношений депутатов и избирателей является полусвободный мандат.

Признаками, характеризующими полусвободный ман­дат, являются:

· отсутствие наказов, роль которых выполняет предвы­борная программа кандидата в депутаты, составленная им лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательно­го округа и местных проблем;

· наличие тесной связи депутатов с избирателями, вы­ражающейся в регулярных встречах и прежде всего отчетах;

· возможность избирателей досрочно отозвать депута­та, не оправдавшего доверия избирателей.

Конституция РФ не регулирует характер взаимоот­ношений депутатов с избирателями. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не определяет характер депутатского мандата. Учитывая, что этот Закон не содержит положений о нака­зах избирателей, отчетах депутатов перед ними и возмож­ности досрочного отзыва депутата избирателями, можно сделать вывод о свободном мандате депутата Государ­ственной Думы.

Иначе решается этот вопрос на региональном (респу­бликанском) и местном уровнях в Российской Федерации. В 17 субъектах РФ имеются законы о наказах избирате­лей, а также нормы об отче­тах и отзыве избирателей. Тем самым в этих субъектах РФ сохраняется императивный мандат депутатов.

Другие субъекты РФ, регулируя правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта РФ, члена выборного органа местного самоуправления, не упоминая наказы, закрепляют обязан­ность депутатов отчитываться перед избирателями и воз­можность досрочного их отзыва. Таким образом, в этих субъектах РФ имеет место полусвободный мандат.

Стремление регионального (республиканского) законо­дателя сохранить отчетность и ответственность депутатов перед избирателями можно объяснить субъективными факторами, а именно сложившимся за десятилетия советской формы правления в России пониманием демократии как тесной связи представителей и представляемых, возможности избирателей влиять на деятельность представительных органов и в случае необходимости - сменить их.

Сохранение отчетов и досрочного отзыва депутатов можно объяснить и объективными факторами, например наличием среди депутатов людей, которые по своим нрав­ственным, профессиональным и деловым качествам недо­стойны и не способны выполнять функцию представителя воли и интересов избирателей. Избиратели должны иметь право и возможность исправить допущенную ими ошибку на выборах.

Критики представительной демократии указывают на превращение современного парламента в неэффектив­ный институт, ставший средоточием фракционных интриг и местом проявления амбиций политиков. Перечисленные недостатки представительной демокра­тии определяют необходимость существования в любом де­мократическом обществе непосредственного участия граж­дан в управлении как государственными, так и местными делами.

Преимущества представительной демократии ее сто­ронники видят в наличии гарантий политической стабиль­ности и порядка; ограждении общества от сиюминутных увлечений широких слоев населения; рациональной орга­низации политической системы, четком разделении труда; более высоким по сравнению с непосредственной демокра­тией уровнем компетентности и ответственности лиц, при­нимающих решения.

Представительная и непосредственная демократия взаимосвязаны.

Взаимопроникновение непосредственной и представительной демократии проявляется в том, что:

· институты непосредственной демократии являются источником, основой возникновения представитель­ной демократии. Так, без выборов -важнейшего ин­ститута непосредственной демократии, не может со­стояться представительная демократия;

· посредством реализации некоторых институтов не­посредственной демократии (референдум, обраще­ния, петиции, народная правотворческая инициати­ва, собрания и публичные манифестации) граждане влияют на содержание, основные направления дея­тельности представительных органов государствен­ной власти и выборных органов местного самоуправ­ления;

· отдельные институты непосредственной демократии одновременно являются составной частью, институ­тами представительной демократии. Они образуют точки соприкосновения представительной и непо­средственной демократии. К их числу относятся вы­боры, отчеты, отзыв депутатов.

Политические системы, называющие себя демократическими, постепенно выраба­тывают у себя способность обходиться без народа, сводят его учредительную власть к возможности выбора правителей управляемыми, а затем, превратив этот выбор чуть не в единственное измерение демократии, доводят технику организации электоральных процессов до такой степени, что народ в массе своей голосует так, как того хотят организаторы. Сужение сферы демократии и изощренная манипуляция ее институтами, прежде всего выборами, - вот что делает учредительную власть народа иллюзорной и все менее обеспеченной.