Сущность прокурорского надзора.

Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории.

Из этого определения вытекают следующие принципиально важные для усвоения материала лекции положения.

Прокурорский надзор – самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства – Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры[14].

Итак, рассматривая сущность прокурорского надзора, следует еще раз обратить внимание, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.

В учебном курсе рассматривается в основном первое из названных значений. Однако множественность значений этого понятия, как и ряда других, употребляемых в теории и практике прокурорского надзора, требуют самостоятельного рассмотрения вопроса о понятиях прокурорского надзора, которому посвящен вопрос № 4 данной лекции.

Цели и задачи прокурорского надзора – две категории, тесно связанные между собой, но, тем не менее, различные.

Цели прокурорского надзора – результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Так как употребляемые в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре термины «обеспечение» и «укрепление» одновременно означают вид деятельности органов прокуратуры, то представляется более правильным в качестве целей прокуратуры определить: «верховенство закона», «единство и высокий уровень законности», «защищенность прав и свобод человека и гражданина», «защищенность охраняемых законом интересов общества и государства»[15].

Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются: 1) прокурорский надзор (5 основных направлений, или отраслей); 2) уголовное преследование; 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Из сказанного видно, что основным средством достижения определенных Законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора – это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов – органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач обусловливает решение специальных задач надзора и подчинено ему. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;

в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.

Прокурорский надзор, как уже отмечалось, осуществляется в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора. Подробно специальные задачи каждого направления прокурорского надзора будут рассмотрены ниже в соответствующих лекциях.

В качестве примера специальных задач можно назвать такие, как: 1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами; 2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и другие) должны соответствовать этим законам. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов. Вторая специальная задача этого направления надзора – обеспечение соблюдения Конституции РФ и точного исполнения законов указанными органами.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных задач в качестве примера могут быть названы такие, как получение полной информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.

Основные понятия прокурорского надзора.

Прокурорско-надзорное право как самостоятельная отрасль права, наука прокурорского надзора и учебная дисциплина «Прокурорский надзор» используют правовые понятия. Необходимость уяснения и раскрытия последних является важным фактором (как в научном, так и в практическом плане) формирования единообразного подхода к пониманию правовых явлений, характерных для прокурорского надзора и как отрасли права, и как особого вида государственной деятельности специального органа государства.

В рамках данной лекции можно выделить две основные группы понятий, определяющих прокурорский надзор одновременно как правовое и как государственно-правовое явление.

Первая группа охватывает понятия, характеризующие прокурорский надзор как учебную дисциплину, изучающую основные положения данной отрасли национальной правовой системы Российской Федерации. Также сюда входят базовые дефиниции, раскрывающие прокурорский надзор как государственно-правовой правоохранительный институт, уяснение сущности которого происходит через соответствующие направления деятельности прокуратуры России как специального органа государства в его механизме (аппарате). В их числе: «учебный курс (учебная дисциплина) прокурорского надзора»; «прокурорско-надзорное право» (как отрасль права); «прокурорский надзор» (как вид правоохранительной государственной деятельности специального органа государства); «отрасль прокурорского надзора»; «функции прокуратуры» и др.

В другую группу понятий, используемых в изучаемом курсе, входят те из них, которые раскрывают организационные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, статуса ее должностных лиц, а также систему и структуру органов прокуратуры, принципы организации и деятельности прокуратуры и другие сходные правовые явления.

Рассмотрим основные из этих понятий.

Учебный курс прокурорского надзора – это общепрофессиональная учебная дисциплина, содержание которой охватывает комплекс правовых знаний о прокурорско-надзорном праве и законодательстве, прокурорском надзоре в Российской Федерации как особом виде государственной деятельности, овладение которыми является обязательным компо­нентом при подготовке юриста высшей квалификации.

Прокурорско-надзорное право – это система юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением органами прокуратуры Российской Федерации гласного наблюдения (надзора) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также иных установленных законом направлений прокурорской деятельности, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурорско-надзорное право в системе российского права является самостоятельной отраслью.

Метод прокурорско-надзорного права – это способ (средство) воздействия на регулируемые прокурорско-надзорным правом общественные отношения. Он реализуется посредством гласного государственно-властного наблюдения (осуществляемого, как правило, на основе информации о нарушении законности) за соблюдением правовых предписаний Конституции, законов РФ, иных нормативно-правовых актов, а также выражения публичного требования об их надлежащем соблюдении и единообразном исполнении, обеспеченного полномочиями прокурора по применению различных форм реагирования и правового принуждения.

Прокурорский надзор – это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной правоохранительной деятельности специального органа государства – прокуратуры Российской Федерации – по надзору (наблюдению) за соблюдением Конституции и исполнением законов РФ, иных нормативно-правовых актов[16] в целях обеспечения верховенства законов, а также защиты и восстановления прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства. Указанная деятельность осуществляется в строгом соответствии с установленными федеральными законами предметами прокурорской деятельности и полномочиями, закрепленными за органами и учреждениями прокуратуры и их должностными лицами. Обеспечивается она установленными уголовным и административным законодательством РФ гарантиями недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора и другой деятельности органов прокуратуры.

Функции прокуратуры – это закрепленные Законом о прокуратуре и вытекающие из установленных им целей и задач органов прокуратуры основные направления деятельности органов прокуратуры[17]. Они включают надзорные (отрасли прокурорского надзора) и иные – ненадзорные – направления деятельности прокуратуры.

Отрасль прокурорского надзора – его относительно самостоятельная часть (направление), характеризующаяся специфическими для данного направления деятельности органов прокуратуры предметом надзора и полномочиями прокурора, определяющими его статус.

Объект прокурорского надзора и иной прокурорской деятельности – это определенная федеральными законами сфера правовых отношений, надлежащая реализация которых обусловлена необходимостью осуществления гласного прокурорского наблюдения (надзора) или иной прокурорской деятельности в пределах предметов ведения органов прокуратуры[18].

Предмет прокурорского надзора и иной прокурорской деятельности – это юридически значимые действия или бездействие лиц, определенных федеральными законами в качестве поднадзорных прокуратуре субъектов, а также лиц, взаимодействующих с прокурорами при осуществлении последними ненадзорных функций.

Субъект прокурорского надзора – это должностное лицо органа прокуратуры Российской Федерации, вступающее в прокурорско-надзорные правоотношения в соответствии со своей компетенцией в связи с реализацией надзорных и иных прокурорских полномочий в целях выполнения функций прокуратуры как органа государства.

Поднадзорные субъекты – органы, должностные и иные лица, на которых в соответствии с федеральными законами распространяется компетенция прокуратуры по осуществлению надзорных функций. К ним, в частности, относятся: органы федеральной и региональной власти, в том числе правоохранительные; органы местного самоуправления и должностные лица указанных органов; коллегиальные органы и руководители коммерческих и некоммерческих организаций; органы и должностные лица, исполняющие уголовные наказания и иные меры принуждения, применяемые судами; органы Федеральной службы судебных приставов и их должностные лица.

Прокурорско-надзорные правоотношения – это урегулированные нормами прокурорско-надзорного права общественные отношения, выражающиеся в возникающих на основе закона государственно-властных связях, участники которых, с одной стороны, – всегда прокуроры, обладающие надзорными и иными государственно-властными полномочиями по предметам ведения, а с другой стороны – поднадзорные субъекты. По общему правилу прокурорско-надзорные отношения возникают тогда, когда у прокурора имеется информация о нарушении закона поднадзорным субъектом, устранения которого он требует от последнего. Поднадзорные субъекты, в свою очередь, обязаны выполнять законные требования прокурора об устранении допущенных нарушений закона.

Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Генеральный прокурор РФ – высшее должностное лицо федерального правоохранительного органа государства – прокуратуры Российской Федерации, возглавляющее на принципах 'единоначалия всю ее систему.

Прокурор – должностное лицо органов прокуратуры, являющееся государственным служащим федеральной государственной службы Российской Федерации, исполняющее свои обязанности по государственной должности в органах прокуратуры РФ с учетом требований Закона о прокуратуре и в соответствии с иными федеральными законами.

Классный чин прокурорского работника – специальное звание работника органов и учреждений прокуратуры РФ, присваиваемое ему в соответствии с занимаемой должностью, уровнем образования, стажем работы, сложностью, напряженностью и режимом службы в органах или учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Система прокуратуры Российской Федерации – выстроенная на основе единства, централизации, иерархической соподчиненности упорядоченная совокупность органов и учреждений, которую составляют: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Структура органов прокуратуры Российской Федерации – внутреннее строение органов прокуратуры: Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и иных приравненных к ним специализированных прокуратур, прокуратур городов и районов и приравненных к ним прокуратур.

Акт прокурорского реагирования [19] – предусмотренное федеральным законом правовое средство реализации полномочий органов прокуратуры, используемое прокурором в соответствии со своим статусом для реализации целей и задач, стоящих перед ним при осуществлении конкретных функций. К актам прокурорского реагирования относятся: протесты, представления, постановления, предостережения, указания и др.

Методика прокурорского надзора – это научно обоснованная, выработанная в процессе практики прокурорского надзора система приемов и способов выявления нарушений законности посредством эффективной реализации полномочий прокурора, в том числе по принятию им актов прокурорского реагирования, для реального устранения нарушений законности и восстановления нарушенных законных прав и интересов граждан, государства и общества. В юридической литературе методику прокурорского надзора подразделяют на общую и частную.

Общая методика прокурорского надзора – это совокупность приемов и способов осуществления надзора в целом, а также в объеме отрасли прокурорского надзора или самостоятельного направления прокурорской деятельности, которые определяют решение основных задач и показывают общие подходы обеспечения эффективности устранения нарушений законности. Такие приемы и способы, как правило, закрепляются в приказах Генерального прокурора РФ по вопросам организации прокурорского надзора по его отраслям или иной самостоятельной прокурорской деятельности по реализации функций прокуратуры как органа государства. В качестве примера можно привести приказ Генерального прокурора РФ от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства». В п. 2.1 данного приказа в обязанность прокурора вменяется ежемесячно проверять исполнение законодательства при приеме, разре­шении и учете заявлений и сообщений о преступлениях. Одновременно в этом пункте раскрывается методология выявления нарушений требований законодательства по данному вопросу. В частности, предписывается сопоставлять данные органов внутренних дел с сообщениями о готовящихся или совершенных преступлениях в средствах массовой информации, жалобах граждан, сведениях страховых компаний, медицинских учреждений и иных источниках. В указанном приказе Генерального прокурора РФ раскрываются более 20 методических приемов, направленных на выявление и устранение нарушений законности со стороны органов предварительного расследования, осуществляющих уголовное преследование в стадии досудебного производства.

Частная методика прокурорского надзора – это система приемов и способов выявления и устранения нарушений законности применительно к конкретным сферам правовых отношений, являющихся объектом надзора или иной прокурорской деятельности. Их содержание закрепляется в положениях приказов и указаний Генерального прокурора РФ по конкретным вопросам прокурорского надзора или иной прокурорской деятельности. Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 22 июня 2001 г. № 38 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» указаны такие методические приемы выявления нарушений законности, как систематическая проверка исполнения законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, акцентирование внимания на своевременности оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей. Прокурорам предписывается использовать такие способы организационного и процессуального воздействия, как принятие мер по прекращению безлицензионной образовательной деятельности или деятельности с нарушением условий лицензирования, пресечение незаконной деятельности миссионеров и религиозных организаций, связанной с нарушением прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, и др.

Тактика прокурорского надзора – выработанная наукой и практикой прокурорского надзора и иной прокурорской деятельности совокупность наиболее оптимальных организационных приемов и средств, закрепленных законами Российской Федерации и нормативно-правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ как организационные правомочия прокурора, направленные на решение целей и задач прокурорского надзора с Учетом конкретных обстоятельств и времени проводимой организационной деятельности.

[1] См.: Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2006. С.17.

[2] См.: О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.92 № 2202-1. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5018; 2002. № 26. Ст. 2523; № 30. Ст. 3029.

[3] См.: Крюков В.Ф. Указ. соч. С. 20.

[4] См.: Козлов А.Ф Прокурорский надзор в Российской федерации. Общая часть: Учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академии, 1994. – С.37.

[5] См.: Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, для курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / Под ред. О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка, А.В. Ендольцевой. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. – С.13.

[6] Тадевосян B.C.Прокурорский надзор в СССР: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 6, 12-16.

[7] Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. Душанбе: ТГУ, 1971. С. 12; Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе: ИРФОН, 1970. С. 74-87.

[8] Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. С. 14-15.

[9] Звирбуль В.К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. М.: Юридическая литература, 1971. С. 41.

[10] Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорные правоотношения: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Ленинград, 1982. С. 5-6.

[11] Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1990. С. 66; Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право: Монография. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета, 1991. С. 3.

[12] Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения: Монография. Ростов: Изд-во Ростовского университета, 1987. С. 35-43; Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс: Учеб. пособие. Тверь: Тверской государственный университет, 1997. С. 8-31.

[13] См.: Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, для курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / Под ред. О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка, А.В. Ендольцевой. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. – С.13.

[14] См.: Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – С. 10.

[15] См.: Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – С. 16.

^[16] По мнению В.Ф. Крюкова и др., к их числу следует относить международно-правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией и СССР (если международно-правовые акты, принятые с участием СССР или ратифицированные им, не противоречат Конституции РФ), все акты международного права, регулирующие права и свободы человека и гражданина, а также акты Конституционного Суда РФ. См.: Крюков В.Ф. Указ. соч. С.33.

[17] По данному вопросу в науке прокурорского надзора нет единого мнения. Так, в частности, профессор В. П. Рябцев полагает, что под функцией прокуратуры следует понимать вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры. См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под общ. ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2005. С. 15. Между тем в этом же учебнике профессор В. Б. Ястребов, раскрывая такую отрасль прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов, утверждает, что данная отрасль является направлением деятельности российской прокуратуры. См.: Там же. С. 201.

[18] В юридической литературе объект прокурорского надзора понимается неоднозначно. Так, профессор В. П. Рябцев полагает, что объекты прокурорского надзора представляют собой совокупность юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. См.: Прокурорский надзор / Под общ. ред. А. Я. Сухарева. С. 16.

[19] Иногда в юридической литературе акт прокурорского реагирования называют актом прокурорского надзора.