Национализации

Единственным законом, допускающим возможность национализации в нашей стране, является Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ " О государственном регулировании развития авиации". На основании ст.13 названного акта можно национализировать любое имущество в случае, если национализация имеет своей конечной целью развитие авиации в России. В иных случаях национализация не предусмотрена.

Однако более животрепещущей темой является национализация всего того, что составляет финансово-кредитную систему российской экономики, в первую очередь - банков и страховых компаний. С одной стороны, законодательной почвы для таких планов как будто нет. С другой стороны, подобные рассуждения встречаются все чаще и становятся все категоричнее. В чем тут дело?

А в том, что сегодня под " национализацией банков" предлагается понимать исключительно " капиталистическую национализацию банков", выражающуюся в передаче государству контрольных пакетов банковских акций, т.е. то, что ранее мы назвали огосударствлением банков. Так, по сообщению газеты " Коммерсант", акционеры Уралпромстройбанка, СКБ-банка и Уралсибсоцбанка решили передать правительству области контрольные пакеты акций указанных банков. Там же сообщается о том, что Татарстан готов " забрать" себе республиканскую структуру " СБС-Агро", что также будет выражаться в установлении контроля республики над банком*(72). Поскольку при подобном огосударствлении банков не происходит перехода банковских активов в государственную собственность, а сами банки не обретают статуса государственных унитарных предприятий, считать это национализацией банков в гражданско-правовом смысле слова нельзя. Поскольку огосударствление планируется осуществлять на добровольных началах или, во всяком случае, по инициативе самих банковских акционеров, такой процесс нельзя считать и национализацией акционерных капиталов коммерческих банков. Это именно огосударствление банков, но не их национализация.

Что дает огосударствление банков самим банкам? их акционерам? их кредиторам? и, конечно, государству? Что касается юридических преимуществ, то таковые вряд ли можно выудить из современного российского законодательства. По крайней мере, для банков и государства таких преимуществ не предусмотрено.

Практика же показывает, что огосударствление обычно строится на " обмене любезностями" между акционерами банка и государством. Акционеры, отчуждая свои акции государству, становятся " бывшими акционерами", а государство получает право участия в делах и капиталах банка. Но взамен акционерам причитаются либо " живые деньги" в размере рыночной стоимости отчужденных ими акций, либо государственные ценные бумаги с твердо установленной ставкой дохода. К банку же начинают более доброжелательно относиться государственные органы: по каким-то обязательствам банка государство выступит поручителем, какие-то обязательства перед бюджетом прекратит зачетом или " не заметит" откровенные нарушения в деятельности такой кредитной организации. Подчеркиваем, что подобная система взаимных уступок, конечно же, не может быть предметом юридической договоренности, поэтому соблюдение правил этой системы - не более чем условие джентльменского поведения.

Единственные, кому огосударствление банков даст определенные выгоды без встречных уступок, это физические лица - вкладчики банков. Часть 2 п.1 ст.840 ГК РФ устанавливает, что " возврат вкладов граждан банком, в уставном капитале которого более пятидесяти процентов акций или долей участия имеют Российская Федерация и (или) субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования... гарантируется их субсидиарной ответственностью по требованиям вкладчика к банку..." (выделено мной. - В.Б.). Даже банкротство банка с более чем 50-процентным участием государственного капитала не станет препятствием для полного удовлетворения требований граждан-вкладчиков за счет соответствующего бюджета.

Следует иметь в виду, что рассмотренной норме ГК РФ противоречит правило ч.4 ст.36 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. N 395-1 " О банках и банковской деятельности в РСФСР" *(73), согласно которому " сохранность и возврат вкладов физических лиц в банках, созданных государством, и банках, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50 процентов голосующих акций (долей), гарантируются государством в порядке, предусмотренном федеральными законами" (выделено автором). Противоречие это разрешается в соответствии с нормой ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ: " Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу". Следовательно, рассмотренное положение закона " О банках и банковской деятельности в РСФСР" вообще не должно признаваться гражданско-правовой нормой как не соответствующее установке.

Что же касается огосударствления любых иных имущественных комплексов, то при отсутствии законодательной основы осуществления и твердо установленного юридического значения такого процесса приходится уповать на исключительно договорную его регламентацию*(74). Поскольку, как было указано, все условия этого процесса по вполне понятным причинам в договорах прописать нельзя, постольку институт огосударствления еще какое-то время будет оставаться институтом отчасти не юридическим. На фоне широчайшей и детальной регламентации разгосударствления и приватизации подобное положение выглядит, по меньшей мере, неестественным и нуждается в скорейшем изменении.

Законодатель должен определить правила игры в области огосударствления и национализации.

Национализация представляет собой законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного участия в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество (права участия в делах и капиталах) у государства, с целью обеспечения государством функциональности соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях (революции, войны, кризиса и т.п.)[26].

Рассмотрим все признаки этого определения.

1. Национализация - это государственно-властный акт. Никто (включая творчески и революционно настроенных рабочих) не может осуществить национализацию имущества, кроме уполномоченного на это органа государственной исполнительной власти (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Данный орган сначала издает индивидуально-определенный акт о национализации конкретного имущества (имущественного комплекса), в котором определяет все значимые условия осуществления национализации (сроки и способ проведения, а также форму и порядок выплаты возмещения). Затем представители данного органа производят опись, если необходимо арест и оценку[27] национализируемого имущества, а также передачу его на ответственное хранение. После этого предусмотрено равноценное возмещение владельцу и только затем - изъятие у владельца национализируемого имущества и передача его в собственность государства (в казну)[28].

2. Национализация это законный акт. Акт национализации возможен только при условии его законности, т. е. при условии его соответствия конкретной норме действующего в момент акта национализации закона[29]. Никакое " революционное творчество" кого бы то ни было недопустимо. Акт национализации, не соответствующий закону, является не чем иным, как актом насилия, произвола и причинения ущерба незаконными действиями должностных лиц органов государственной власти. " Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц", - провозглашает ст. 53 действующей российской Конституции. Убытки, причиненные такими действиями, подлежат возмещению по правилам, установленным ст. 1069 ГК РФ. При этом сам факт принятия закона, предусматривающего обязательность прекращения права частной собственности на то или иное имущество (в том числе путем его национализации), также является основанием для возмещения бывшим собственникам убытков (ст. 306 ГК РФ)[30].

3. Национализация это принудительный акт. Сказанное ранее о нормах действующего российского законодательства (п. 3 ст. 35 Конституции РФ, ст. 235, 306, 1069 и др. ГК РФ) позволяет сделать вывод о том, что принудительность касается исключительно самого факта национализации. Оспаривать законный факт национализации невозможно. Но принудительность не должна пониматься в том смысле, что имущество бывшего собственника насильно уменьшается вследствие национализации. Напротив, уменьшения имущества происходить не должно.

4. Национализация, следовательно, это возмездный акт. Выплата равноценного и справедливого возмещения необходимое условие всякой национализации по современному российскому законодательству. Без соблюдения этого условия нельзя говорить о законности национализации. Общее правило о возмездности всякого принудительного изъятия имущества государством установлено в п. 3 ст. 35 Конституции РФ, предъявляющем такие требования к возмещению, как равноценность и предварительность[31]. Специальной нормой, устанавливающей возмездность именно национализации, является ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ[32]. Нормами, относящимися к одному виду имущества, можно считать положения Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. " Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. " Об иностранных инвестициях в РСФСР".

Согласно п. 2 ст. 15 первого из названных законов, " инвестиции не могут быть безвозмездно национализированы, реквизированы, к ним также не могут быть применены меры, равные указанным по последствиям. Применение таких мер возможно лишь с полным возмещением инвестору всех убытков, причиненных отчуждением инвестированного имущества, включая упущенную выгоду, и только на основе законодательных актов РСФСР и республик в составе РСФСР. Порядок возмещения убытков инвестору определяется в указанных актах. Внесенные или приобретенные инвесторами целевые банковские вклады, акции или иные ценные бумаги, платежи за приобретенное имущество, а также арендные права в случаях их изъятия в соответствии с законодательными актами РСФСР и республик в составе РСФСР возмещаются инвесторам, за исключением сумм, используемых или утраченных в результате действий самих инвесторов или предпринятых с их участием" *(53).

Аналогичные нормы содержатся в ст. 7 и 8 второго из названных законов; отличие их только в том, что они относятся к иностранным инвестициям. Сам факт национализации иностранных инвестиций расценивается как исключительный случай, предусмотренный законодательными актами, когда эти меры принимаются в общественных интересах. По общему же правилу иностранные инвестиции в РСФСР не подлежат национализации и не могут быть подвергнуты реквизиции или конфискации. Особо оговорены правила компенсации: " Компенсация, выплачиваемая иностранному инвестору, должна соответствовать реальной стоимости национализируемых или реквизируемых инвестиций непосредственно до момента, когда официально стало известно о фактическом осуществлении либо о предстоящей национализации и реквизиции. Компенсация должна выплачиваться без необоснованной задержки в той валюте, в которой первоначально были осуществлены инвестиции, или в любой другой иностранной валюте, приемлемой для иностранного инвестора. До момента выплаты на сумму компенсации начисляются проценты согласно действующей на территории РСФСР процентной ставке".

5. Предметом национализации является право частной собственности, причем, как правило, не просто на имущество, а на имущественные комплексы, на предприятия в смысле ст. 132 ГК РФ. В процессе обмена акций (долей, паев) хозяйственных обществ на государственные облигации не происходит перехода частной собственности на имущественный комплекс, а потому, согласно современному российскому законодательству, такой обмен не может расцениваться как разновидность национализации[33]. По-видимому, нужно говорить о некоем смежном институте, обозначив его, например, термином " огосударствление предприятий". Точнее же говорить об огосударствлении хозяйственных обществ[34].

6. Юридическим результатом национализации является возникновение права собственности на национализируемое имущество у государства. Национализация традиционно относится цивилистами к числу первоначальных способов приобретения права собственности на имущество, что расшифровывается обычно как независимость правового положения государства от чистоты прав предшествующего собственника. " Право собственности государства при национализации возникает независимо от прав прежних собственников, не в порядке правопреемства. Права прежних собственников... ликвидируются, аннулируются" *

Следует отметить, что принцип разделения способов приобретения права собственности на первоначальные и производные до сих пор окончательно не разработан. Один из критериев традиционно именуется " критерием правопреемства" [35], другой - критерием " согласования воли" предшествующего собственника и приобретателя[36].

В соответствии с первым критерием способы приобретения права собственности первоначальны, " если право собственности возникает независимо от чьего-либо предшествующего права", и производны, " если оно переходит к данному лицу от предшествующего собственника" [37]. В соответствии со вторым критерием первоначальные способы приобретения права собственности характеризуются тем, что право собственности приобретается независимо от воли и желания предшествующего собственника; производные, соответственно, наоборот.

С этой точки зрения национализация действительно является первоначальным способом приобретения права государственной (муниципальной) собственности, ибо, будучи законным и принудительным актом, национализация может не принимать во внимание волеизъявление бывшего собственника по своему существу. Имея в виду, что данный критерий различения способов приобретения права собственности на первоначальные и производные не является господствующим и получил в научной литературе убедительное опровержение, мы не будем им руководствоваться и остановимся на критерии правопреемства. Это значит, что мы должны причислить национализацию (муниципализацию) к числу производных способов приобретения права государственной (муниципальной) собственности. Государство отвечает по всем долгам, обременяющим национализированное имущество, если иное не будет установлено специальным законом[38].

7. Наконец, национализация - это акт, совершаемый государством с целью обеспечения надежного функционирования соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях. Акты, имеющие карательное назначение, ставящие целью временное изъятие имущества, посредством данной акции обеспечивающие деятельность отдельно взятых должностных лиц или органов государственной власти в условиях чрезвычайных обстоятельств и т.п., т. е. акты, совершаемые с иной целью, не могут быть причислены к актам национализации.

Таковы гражданско-правовые признаки института национализации, выделенные в соответствии с положениями теории и действующим нормативным материалом.

Наибольшие трудности вызывает отграничение национализации от реквизиции и конфискации. Едва ли не общераспространенным является мнение о том, что реквизиция и конфискация представляют собой две разновидности национализации: реквизиция - это возмездная национализация, а конфискация - безвозмездная.

Такое представление о национализации основано лишь на сугубо национальных реалиях и не учитывает ни норм современного законодательства, ни иностранного опыта. В первой части статьи отмечалось, что современная российская национализация может быть только возмездным актом. Следовательно, национализация четко отмежевывается от конфискации, по крайней мере, по признаку возмездности, ибо конфискация действительно представляет собой безвозмездное изъятие имущества из частной собственности в собственность государственную.

Разграничение осуществляется по следующим критериям:

- основание осуществления акта (в случае с национализацией - только закон, при конфискации - закон или решение суда);

-поставленные цели #соответственно макроэкономические стабилизационные и индивидуальные, карательные) (ст.243 ГК РФ).

- специальный признак: результате конфискации имущество попадает в государственную собственность очищенным от любых обременений, в частности залоговых (п.2 ст.354 ГК РФ; ему противоречит норма п.2 ст.41 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ " Об ипотеке (залоге недвижимости)".

Разграничение национализации и реквизиции:

Реквизиция, согласно п.1 ст.242 ГК РФ, представляет собой возмездное изъятие имущества у собственника " в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер... в интересах общества по решению государственных органов... в порядке и на условиях, установленных законом".

Национализация же (об этом шла речь в первой части статьи) имеет совершенно иные цели - спасти государство и экономику страны в условиях неблагоприятной экономической ситуации (блокады, локаутов, забастовок, войн, кризисов и т.п.). Стихийные бедствия в данном случае в число причин не включаются.

Кроме того, п.3 ст.242 ГК РФ устанавливает, что " лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества" [39]. Ничего подобного в случае национализации быть не может, если иное не будет предусмотрено специальным законом. Согласно общему правилу, национализация не влечет обременения права государственной собственности на национализированное имущество какими-либо правами требования бывшего собственника. Наконец, правовое регулирование реквизиции и конфискации осуществляется в настоящее время специальным законом. Аналогичного закона о национализации пока нет.