Понятие материального обеспечения, его формы и виды

Попытки решить вопрос о социальном обеспечении граждан на общегосударственном уровне стали предприниматься в различных странах начиная с середины 19 века. В России начало правового регулирования отдельных видов социального обеспечения относится к концу 19 началу 20 веков. Именно тогда появляются первые законодательные акты, касающиеся обеспечения рабочих и членов их семей в случае нетрудоспособности, инвалидности, потери кормильца.

Социальное обеспечение как таковое существовало в различных формах и в докапиталистический период. Однако, только развитие капитализма привело к вмешательству государства в регламентацию отношений по социальному обеспечению и появлению целого ряда нормативно-правовых актов, образующих в совокупности систему норм, выделившихся со временем в самостоятельную отрасль права - право социального обеспечения[1].

Необходимость вмешательства государства в регулирование социально-обеспечительных отношений при переходе России к капитализму диктовалась интересами всего общества и явилась условием сохранения социальной стабильности в государстве, поскольку социально-правовые формы материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных, существовавшие в России в докапиталистический период, с развитием капитализма перестали удовлетворять возросшие потребности населения в различных видах социального обеспечения.

Развивая свое законодательство о социальном обеспечении, Россия во многих случаях заимствовала опыт ведущих европейских стран, используя наиболее удачные модели, учитывая при этом свои национальные особенности, обусловленные общим экономическим отставанием России от ведущих европейских стран, обширностью и неравномерной населенностью различных российских территорий, а также значительной дифференциацией в уровне экономического развития центральных и западных областей и восточных окраин России. При этом законодательство о социальном обеспечении первоначально развивалось в рамках рабочего, фабричного законодательства, а точнее было их составной частью.

Право на социальное обеспечение - есть одно из основополагающих естественных прав человека. В соответствии со статьей 2 Конституции РФ 1993 года человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

К числу основных социально-экономических прав человека относится и право на социальное обеспечение, закрепленное статьей 39 Конституции РФ. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в других случаях, указанных в законе. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Как отмечала Е.Е. Мачульская «...естественные права, отражающие общечеловеческие ценности, в том числе и право на социальное обеспечение, образуют фундамент для формирования человека как личности»[2].

Социальное обеспечение в современном праве тесно связанно с материальным обеспечением. Социальное обеспечение сложное и многоаспектное явление, которое представляет собой комплекс социально-экономических мер, гарантирующих социальную защиту граждан. Материальное обеспечение в этой системе выступает как один из компонентов форм обеспечения. Кроме материального, можно выделить также обеспечение в форме медицинской помощи, обслуживания, информирования и др. Безусловно, материальное обеспечение является наиболее распространенной формой социального обеспечения. В свою очередь оно само может выражаться в различных формах – обычно в денежной, иногда в имущественной (технические средства реабилитации инвалидов, топливные дрова и др.).

Российские законодательство и российская юриспруденция конца 19 и начала 20 веков не оперировали такими понятиями, как «социальное обеспечение», «материальное обеспечение», так как их теоретическая разработка началась значительно позже, уже в советскую эпоху. Взгляды различных российских правоведов, специалистов в области права социального обеспечения, на определение этих понятий несколько разнились.

Так, Т.С. Гусева рассматривает понятие «право на материальное обеспечение» в качестве идентичного понятию «право на социальное обеспечение». При этом, в понятие социального обеспечения он включал социальное страхование, систему мер социально-культурного обслуживания трудящихся за счет государства, обеспечение колхозников за счет общественных фондов, а так же различные формы организации помощи и взаимопомощи на самодеятельных началах, в том числе кассы взаимопомощи, средства профсоюзов[3].

Г.Н. Григорянц и З.П. Замараева понимают под социальным обеспечением деятельность публичной администрации, направленную на устранение социальных опасностей, угрожающих жизни и уровню существования различных слоев населения, путем предоставления им денежной или социальной помощи[4].

М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова считают социальное обеспечение родовым понятием по отношению к материальному обеспечению. Поэтому с его точки зрения все особенности социального обеспечения в равной степени характерны и для материального обеспечения[5].

Обобщая различные взгляды на материальное обеспечение следует отметить, что в настоящее время можно говорить о трех основных концепциях понятия «материальное обеспечение». Сторонники первой рассматривают материальное обеспечение в «узком смысле», - как обеспечение за счет общественных фондов потребления лишь нетрудоспособных граждан и семей с несовершеннолетними детьми[6].

Вторые, отстаивающие точку зрения, преобладающую в литературе, отождествляя материальное и социальное обеспечение, понимают под ними материальное обеспечение граждан при нетрудоспособности, при потере кормильца, осуществлении охраны материнства и детства, включая содержание и воспитание подрастающего поколения преимущественно за счет средств общества; медицинское обслуживание и лечение как средство профилактики и восстановления трудоспособности[7].

Третья концепция основывается на наиболее широком понимании социального обеспечения, при этом материальное обеспечение понимаемся как элемент системы социального обеспечения. Социальное обеспечение в широком смысле трактуется как предоставления всех благ из общественных фондов потребления, осуществляемого бесплатно на началах равного доступа к ним каждого гражданина пропорционально потребностям, либо с учетом трудового вклада или материальной обеспеченности, либо с частичной, как правило, с незначительной оплатой[8]. При таком подходе содержанием социального обеспечения будет охватываться не только обеспечение лиц, нуждающихся в материальной поддержке со стороны общества, но и бесплатное медицинское обслуживание и лечение, лекарственная помощь, бесплатное образование и пользование достижениями культуры. В этом случае материальное обеспечение охватывает ту часть социального обеспечения, которая связана с материальной поддержкой.

Таким образом, термином «материальное обеспечение» в российской юридической науке обозначалось три различных подхода: а) обеспечение трудящихся за счет всех фондов общественного потребления; б) обеспечение за счет фондов, предназначенных в основном для материального обеспечения трудящихся в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности; в) один из видов материального обеспечения трудящихся в старости, в случае инвалидности и других, установленных законом случаях за счет прямых ассигнований из государственного бюджета.

Современное российское законодательство не содержит дефиниции «материальное обеспечение». При этом под правом социального обеспечения понимается гарантированная ст. 39 Конституции РФ возможность граждан законным путем удовлетворять свои социальные потребности.

Под видами социального обеспечения понимают способ предоставления социальных благ или способ, при помощи которого государство содействует гражданину в удовлетворении той или иной потребности[9]. Обеспечение может осуществляться в виде выплаты денежных сумм либо облегчения материального положения обеспечиваемых в результате того, что часть их денежных расходов государство берет на себя, либо путем оказания услуг, или предоставлением натурального обеспечения. Соответственно различают такие виды обеспечения, как пенсии, пособия, компенсации, натуральное обеспечение, льготы, медицинская помощь и лечение, социальные услуги, социальное обслуживание. Из них пенсии, пособия, компенсации, натуральное обеспечение можно отнести к материальному обеспечению.

Законодательно оформленной системы материального обеспечения населения в настоящее время в России еще нет. Само социальное обеспечение функционирует как обособленное, внутренне организованное системное образование со сложной структурой. Феномен такого сложного системного образования заключается в том, что каждый из элементов системы, в свою очередь, представляет относительно обособленную систему, состоящую из элементов более низкого уровня, также образующих систему, имеющую свою собственную внутреннюю организацию. Следовательно, на современном этапе социальное обеспечение как системное образование высшего порядка состоит из двух элементов — государственной и негосударственной системы социального обеспечения.

Государственная система социального обеспечения законодательно закреплена и функционирует в определенных правовых рамках путем реализации субъектами соответствующих правоотношений своих прав и обязанностей. Таким образом, эта система представляет собой, прежде всего правовое образование, имеющее многоуровневый характер. На высшем уровне оно состоит из законодательно закрепленных систем: а) финансирования социального обеспечения; б) управления; в) материального обеспечения и социального обслуживания населения.

В системе материального обеспечения и социального обслуживания граждан, закрепленной нормами права социального обеспечения, относительно самостоятельными являются подсистемы пенсионного обеспечения, обеспечения граждан пособиями и компенсациями.

Теоретическая разработка понятия материального обеспечения как категории, имеющей общесоциальную ценность, была произведена Т.К. Мироновой. По ее мнению материальное обеспечение - это форма распределения материальных благ для удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества не в обмен на затраченный труд, а в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных в социальных, в том числе правовых нормах[10]. Данное определение, на наш взгляд, является наиболее универсальным и отражает сущность социального обеспечения независимо от конкретных исторических условий (экономического и политического строя).

В основе материального обеспечения лежат следующие устойчивые признаки, характерные для материального обеспечения практически любой эпохи:

а) наличие объективных оснований, вызывающих потребность в особом механизме социальной защиты, направленной на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения;

б) особые источники обеспечения (особые фонды);

в) особые способы предоставления средств к существованию;

г) закрепление правил предоставления обеспечения в социальных, в том числе правовых нормах.

Материальное обеспечение можно классифицировать по нескольким критериям. Во-первых, по периодичности оно может быть периодическим (как правило, ежемесячным) и разовым. Во-вторых, по назначению (цели) может быть основным и дополнительным. Основное материальное обеспечение составляет базу удовлетворения потребностей граждан, получающих пособия, стипендии и другие выплаты. Дополнительное материальное обеспечение имеет вспомогательное назначение, выполняя поощряющие или компенсационные функции, оно назначается дополнительно к основному за определенные заслуги, вредное воздействие и т.д.

Дополнительное материальное обеспечение традиционно входит в систему государственного пенсионного обеспечения, основой которой являются различные виды пенсий, установленные в соответствии со статьей 39 Конституции РФ законом. Это обеспечение по отношению к пенсиям носит подчиненный, сопутствующий характер, поскольку оно может быть установлено только к пенсии. Учитывая данное обстоятельство, можно сказать, что отношения по предоставлению дополнительного ежемесячного материального обеспечения относятся к предмету пенсионного права, образуя институт этой подотрасли права социального обеспечения.

Нормы, устанавливающие дополнительное ежемесячное материальное обеспечение имеют в отечественном законодательстве давнюю историю, создавая традицию повышения уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан в связи с их заслугами перед государством. Так, в советском пенсионном праве признание государством особых заслуг граждан выражалось в установлении им персональных пенсий. Пенсионное обеспечение за особые заслуги было установлено уже 16 июля 1920 года Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР " О пенсиях лицам, имеющим особые заслуги перед Рабоче-крестьянской Революцией" [11].

14 ноября 1956 года было принято Постановление Совета Министров СССР N 1075, утвердившее Положение о персональных пенсиях[12]. Согласно указанному Положению персональные пенсии устанавливались лицам, имеющим особые заслуги перед Советским государством в области революционной, государственной, общественной и хозяйственной деятельности или выдающиеся заслуги в области культуры, науки, техники и спорта, а в случае смерти этих лиц - членам их семей; устанавливались персональные пенсии: союзного значения - за заслуги перед СССР; республиканского значения - за заслуги перед союзной республикой; местного значения - за заслуги местного значения. Существовали и специальные персональные пенсии, которые назначались в соответствии с решениями Совета Министров СССР членам Политбюро ЦК КПСС, секретарям ЦК КПСС и некоторым другим высшим государственным и партийным деятелям.

Политические и социально-экономические изменения, происходившие в нашей стране с начала демократических реформ, непосредственно затронули и пенсионную систему. 20 ноября 1990 года был принят Закон Российской Федерации N 340-1 " О государственных пенсиях в Российской Федерации" [13], который установил единую систему республиканских государственных пенсий в России. Согласно статье 134 данного Закона с 21 ноября 1990 года на территории Российской Федерации было приостановлено назначение персональных пенсий, а все персональные пенсии, назначенные ранее, отменялись с 1 января 1992 года. Персональным пенсионерам размеры пенсии пересчитывались на общих для всех других граждан основаниях. Таким образом, институт персональных пенсий был упразднен.

По словам разработчика Закона от 20 ноября 1990 года N 340-1 М.Л. Захарова, " основной причиной отмены персональных пенсий являлось то, что они устанавливались чаще всего за верную службу власти, режиму, независимо от реальных результатов деятельности, то есть преимущественно чиновникам различных властных структур, партийных и профсоюзных органов" [14]. И действительно, персональные пенсии во многом являлись привилегией государственных и партийных чиновников. Однако все-таки нельзя утверждать, что персональные пенсии назначались независимо от результатов деятельности персональных пенсионеров.

Всегда были, есть и будут в нашей стране граждане, имеющие заслуги в области культуры, науки, кинематографии, литературы, спорта и т.д. не только общероссийского, но и планетарного масштаба. Такие лица прославляют Россию, утверждают ее международный престиж, и поэтому их особое поощрение (в том числе и в сфере пенсионного обеспечения) является обязанностью государства. Представляется, что установление заслуженным гражданам наряду с пенсией каких-либо дополнительных выплат соответствует свойственной пенсионной системе идее коммутативной справедливости, выражающейся в словах " воздать каждому по заслугам" [15].

По прошествии времени отмена института персональных пенсий не выглядит столь необходимой. Требовалась его модернизация, в частности введение объективных критериев заслуг, упорядочение оснований, дающих право на дополнительные пенсионные выплаты за особые заслуги, а также условий их предоставления. Отметим, что некоторые авторы рассматривают упразднение института персональных пенсий как конъюнктурную поддержку развернувшейся в то время борьбы против льгот и преимуществ государственной и партийной номенклатуры[16].

Впрочем, Закон от 20 ноября 1990 года N 340-1 содержал нормы о повышении исчисленного в общеустановленном порядке размера пенсии отдельным категориям граждан. Это дало основание М.Л. Захарову при рассмотрении проекта данного Закона в Верховном Совете РСФСР утверждать, что предлагаемый Законопроект не устанавливает персональных пенсий и ориентирован на " повышение пенсий на законном основании, за официально признанные заслуги" [17].

Согласно статье 110 Закона от 20 ноября 1990 года N 340-1 (в последней редакции) размеры пенсии повышались:

- Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и гражданам, награжденным орденом Славы трех степеней, - на 100 процентов размера пенсии, но не менее чем на 200 процентов минимального размера пенсии по старости;

- Героям Социалистического Труда - на 50 процентов, но не менее чем на 100 процентов минимального размера пенсии по старости;

- чемпионам Олимпийских игр - на 50 процентов, но не менее чем на 100 процентов минимального размера пенсии по старости (данная категория введена Федеральным законом от 29 января 1997 г. N 23-ФЗ);

- гражданам, награжденным орденом Трудовой Славы трех степеней или орденом " За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" трех степеней, - на 15 процентов;

- участникам Великой Отечественной войны - на 100 процентов минимального размера пенсии по старости;

- гражданам - бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, - на 100 процентов минимального размера пенсии по старости;

- гражданам, не менее шести месяцев находившимся на военной службе в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г., - на 50 процентов минимального размера пенсии по старости;

- гражданам, проработавшим не менее шести месяцев в годы Великой Отечественной войны (с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г.), исключая время работы в районах, временно оккупированных неприятелем, или награжденным орденами и медалями СССР за самоотверженный труд и безупречную воинскую службу в тылу в годы Великой Отечественной войны, - на 50 процентов минимального размера пенсии по старости;

- гражданам, награжденным знаком " Жителю блокадного Ленинграда", - на 100 процентов минимального размера пенсии по старости;

- гражданам, необоснованно репрессированным по политическим мотивам и впоследствии реабилитированным, - на 50 процентов минимального размера пенсии по старости;

- инвалидам с детства вследствие ранения, контузии или увечья, связанных с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны либо с их последствиями, получающим пенсию по старости, по инвалидности или по случаю потери кормильца, - на 100 процентов минимального размера пенсии по старости (данная категория была введена Федеральным законом от 4 августа 1994 г. N 12-ФЗ).

Как видим, большинство граждан, которым было предоставлено право на повышение размера пенсии, имели непосредственное отношение к событиям Великой Отечественной войны, что оправданно и справедливо. Однако упомянутая статья многих иных случаев заслуг перед государством, отмеченных в установленном порядке высокими наградами, не учитывала. При этом заметно, что в отношении некоторых лиц (например, граждан, необоснованно репрессированных по политическим мотивам и впоследствии реабилитированных) размер пенсии повышался скорее не в связи с их заслугами или достижениями, а в целях компенсации (возмещения) им вреда, нанесенного определенными обстоятельствами, ответственность за которые взяло на себя государство.

Таким образом, материальное обеспечение есть совокупность общественных отношений, возникающих в связи с удовлетворением потребностей граждан и членов их семей в случаях утраты средств существования, отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам. В содержание права на материальное обеспечения как одного из основных прав граждан, входит право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления инвалидности или иной случай утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам.