Экологическая функция российского государства

Вопрос о функциях российского государства целесообразно рассматривать в контексте взаимоотношений человека, общества и государства, роли общества в функционировании государства и роли государства в общественном развитии. Взаимоотношения человека, общества и государства достаточно четко определены в Конституции РФ, согласно которой высшей ценностью в россий­ском демократическом федеративном правовом государстве явля­ется человек, его права и свободы. Государство обязано призна­вать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Единственным источником власти и носите­лем суверенитета, т.е. верховной власти в России, является ее многонациональный народ (ст. 3). Подчеркнем положение о том, что не государство, а народ — источник и носитель верховной власти в России. Об этом следует помнить в процессе изучения всего курса экологического права.

Для понимания природы, сущности и содержания экологи­ческой функции российского государства, развития и реализа­ции экологического права в плане соотношения общества и го­сударства важно иметь в виду также некоторые экологически значимые положения преамбулы Конституции России. В ней говорится:

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации,

соединенные общей судьбой на своей земле,

утверждая права и свободы человека, гражданский мир и со­гласие,

...возрождая суверенную государственность России и утверж­дая незыблемость ее демократической основы,

стремясь обеспечить благополучие и процветание России,

исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,

сознавая себя частью мирового сообщества,

принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

44 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

Таким образом, мы — народ, проявив посредством референду­ма свою верховную власть, установили основы конституционного строя России, сами определили права и свободы человека и граж­данина, основы федеративного устройства государства, утвердили правовой статус Президента России как главы государства, статус высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.

Все это дает основание рассматривать государство в лице Пре­зидента РФ как его главы, органов законодательной, исполни­тельной и судебной ветвей власти, а также органы местного само­управления в качестве инструментов общества в решении общих для него задач, в том числе связанных с природной средой, -иными словами, в реализации функций государства. Из Консти­туции РФ вытекает, что российское государство, как и органы местного самоуправления, решают «общие задачи» в процессе осуществления своих функций от имени народа, ради народа и в интересах народа. Важно подчеркнуть это.

Что же понимается под функциями государства?

Функции демократического государства представляют собой основные или главные направления его деятельности, вызывае­мые потребностью решения некоторых общих для общества задач. Функции выражают сущность и назначение государства в обществе. Соответственно в недемократическом государстве в рамках функций могут решаться некоторые задачи в интересах не всего общества, а отдельных социальных групп, что для рос­сийского государства в прошлом было традиционным.

Экологическая функция государства признана теоретиками государства и права как одна из основных и самостоятельных функций современного российского государства. В литературе по теории государства и права она иногда называется функцией по охране природы (охране окружающей среды, охране окружаю­щей природной среды)¹. Представляется, что содержание эколо­гической функции государства не сводится лишь к охране приро­ды, оно гораздо шире. Общество в равной мере заинтересовано в оптимальном комплексном и одновременном решении ряда наи­более существенных задач, касающихся природы и ее ресурсов. С учетом сказанного экологическая функция государства вклю­чает в свое содержание деятельность по распоряжению в интере-

См.: Колбасов О.С. Экология: политика — право. М., 1976. С. 54; Лив­шиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. М., 1992. С. 63; Общая тео­рия права и государства. Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 241.

1. Экологическая функция российского государства

сах общества природными ресурсами, находящимися в собствен­ности государства, а также деятельность, направленную на обес­печение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее состояния, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юриди­ческих лиц. По степени эффективности реализации этой функции можно судить об истинном отношении государства к обеспечению рационального природопользования, охране окружающей среды, человеку.

Изучение развития правового регулирования природопользо­вания и охраны природы в историческом аспекте показывает, что экологическая функция не является функцией лишь современно­го государства. Функции государства — категория объективная как по содержанию, так и по методам осуществления. Чтобы су­ществовать и эффективно развиваться в соответствии с целями и задачами этого развития, государство должно осуществлять об­щественно значимую деятельность в конкретных направлениях. Потребность в осуществлении экологической функции государст­ва появляется тогда, когда возникает общественная потребность или потребность отдельных социальных групп в решении задач природопользования и охраны окружающей среды. При этом важно иметь в виду динамику ее содержания, правовых и органи­зационных форм и методов осуществления. Содержание функции определяется практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых инте­ресов государства. Она была второстепенной и не самостоятель­ной функцией.

Осуществление функции есть не что иное, как практическая деятельность по решению определенных общих задач, стоящих перед обществом и государством. Однако задачи могут решать­ся эффективно и менее эффективно либо не решаться вовсе. Хотя природоохранительная функция российского государства характеризуется как основная и постоянная, но судя по состо­янию окружающей среды в стране, она чрезвычайно мало эф­фективна. Поэтому наряду с выделением экологической функ­ции в качестве самостоятельной и основной для ее оценки с точки зрения эффективности важно выработать и использо­вать соответствующие критерии. Наиболее приемлемым пред­ставляется критерий обеспечения государством соблюдения,

46 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

охраны и защиты права каждого на благоприятную окружаю­щую среду.

Экологическая функция государства реализуется в разных формах. Под формами понимаются методы или способы ее осу­ществления.' Выполняя экологическую функцию, государство использует правовые и организационные методы. К правовым методам относятся принятие законов и иных нормативных пра­вовых актов по природопользованию и охране окружающей среды, правоприменительная и правоохранительная деятель­ность. Под правоприменительной деятельностью понимается деятельность специально уполномоченных государственных ор­ганов по реализации экологических норм права. Правоохрани­тельной является деятельность специально уполномоченных государственных органов по охране права путем применения юридических мер воздействия в соответствии с законом. Таким образом, названные правовые формы осуществления экологи­ческой функции российского государства реализуются преиму­щественно в рамках специализированных ветвей власти — за­конодательной, исполнительной и судебной.

К организационным методам осуществления функции госу­дарства по природопользованию и охране окружающей среды от­носится принятие экономических мер (бюджетное финансирова­ние, выделение кредитов и т.п.), нормирование предельно допус­тимого загрязнения окружающей среды, планирование охраны окружающей среды, проведение экологической экспертизы, эко­логической сертификации, мониторинга, экологического контро­ля и др. Хотя организационные методы не являются правовыми, однако важно иметь в виду, что они опосредуются в праве окру­жающей среды и соответственно осуществляются в правовых рамках.

Выполнение государством экологической функции есть не что иное, как регулирование соответствующих общественных отно­шений. Значительная часть наиболее важных общественных от­ношений по поводу природы регулируется экологическим пра­вом. Таким образом, признание деятельности по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, обеспечению их рационального ис­пользования с целью предупреждения их истощения и охраны окружающей среды от разнообразных вредных воздействий, по обеспечению соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц в качестве одной из основных функций государства является важнейшей

2. Предмет экологического права

предпосылкой и фактором формирования отрасли экологического права в системе российского права.

Чтобы та или иная совокупность правовых норм была призна­на как отрасль права, она должна отвечать определенным требо­ваниям, критериям. В качестве таковых в российской правовой науке называют наличие круга однородных общественных отно­шений, регулируемых правом, особую заинтересованность госу­дарства в их регулировании, наличие метода правового регулиро­вания соответствующих отношений и достаточно развитой нормативной правовой базы, т.е. источников права. Обратимся к рассмотрению этих критериев.

2. Предмет экологического права

В теории права предмет правового регулирования считается основой выделения правовых норм в определенную отрасль права¹. Предмет играет роль системообразующего фактора отрас­ли права. Под предметом правового регулирования понимается строго определенная область общественных отношений, качест­венно отличающихся от иных общественных отношений, образующих предмет другой отрасли права. Так как в качестве объекта правового регулирования в рассматриваемой нами сфере выступает природа (окружающая среда) и ее отдельные элемен­ты — земля, недра, воды и другое и связанные с ними интересы человека, можно сказать, что предметом экологического права являются общественные отношения по поводу природы или окру­жающей среды.

Обычная ошибка при ответе на вопрос о предмете экологичес­кого права — утверждение о том, что данное право регулирует отношения людей, общества к природе. Однако право регулирует общественные отношения, т.е. отношения между людьми по по­воду определенного объекта. В нашей ситуации это — воды, атмо­сферный воздух, богатства недр и т.д., или природа.

За категорией «общественное отношение по поводу при­роды» стоят разнообразные экологические интересы человека, его потребности, удовлетворяемые за счет ресурсов природы. Ранее мы определили основные из них — экологические, эко­номические, эстетические, рекреационные, научные, культур­ные. Реализуются эти потребности в постоянном и активном

См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. С. 136.

48 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

взаимодействии человека с внешним миром — природой и об­ществом.

Какие же более конкретные общественные отношения регу­лируются экологическим правом? В научной и учебной литера­туре по.экологическому праву в качестве его предмета традици­онно выделяется две группы общественных отношений — по использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды (охране природных ресурсов)¹. Причем эти две группы отношений образуют, по оценкам юристов-экологов, исключи­тельный предмет отрасли. Эта позиция отражена также в при-родоресурсном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 5 ВК РФ водное законодательство регулирует отношения в облас­ти использования и охраны водных объектов (водные отноше­ния).

Действительно, названные две группы отношений общепри­знанны, и прежде всего они образуют предмет экологического права. Но как реакция на общественную потребность, формируе­мое экологическое право России регулирует некоторые иные от­ношения, выходящие за рамки традиционных. Это — отношения собственности на природные объекты и ресурсы и отношения по защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Таким образом, учитывая интересы и потребности человека и гражданина в сфере взаимодействия общества и природы, опосре­дованные в праве, предмет современного российского экологи­ческого права образуют отношения:

• собственности на природные объекты и ресурсы;

• по природопользованию;

• по охране окружающей среды от разных форм деградации и

• по защите экологических прав и законных интересов физи­ческих и юридических лиц.

В доктрине экологического права отношения, регулируемые им, называются экологическими.

Приведенная классификация видов экологических отноше­ний — принципиальная, наиболее важная, целесообразная и на-

См.: Колбасов О.С. Экология: политика — право; Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие / Под ред. В.В. Петрова. М., 1976. С. 55—58; Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М., 1988. С. 24; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 70; Правовая охрана окружающей природной среды в странах Вос­точной Европы. М., 1990. С. 5.

2. Предмет экологического права

учно обоснованная. Ее целесообразность заключается во взаимо­связанном, одновременном решении в праве комплекса проблем, касающихся принадлежности природных ресурсов, распоряже­ния ими, обеспечения рационального использования природных ресурсов, охраны природы от разных форм деградации, защиты экологических прав и законных интересов человека. Научная обоснованность такой классификации подтверждается природо-ресурсным законодательством (земельным, водным, горным и др.) в той его части, которая регулирует отношения собственности на соответствующий природный ресурс, его использование и ох­рану, а также доктриной земельного, водного, горного и иного природоресурсного права.

При таком подходе к правовому регулированию общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы обеспе­чивается учет интересов как природы, так и человека, в чем про­является биосоциальная сущность человека.

В контексте отношений собственности на природные ресурсы в экологическом праве решаются общественно значимые пробле­мы владения природными богатствами и распоряжения ими. При регулировании прав собственности учитывается особенный, об­щественный характер объекта собственности, и потому в экологи­ческом праве доминирует государственная, а не частная собствен­ность на природные ресурсы. Владея ими, государство распоря­жается природными ресурсами в общественных интересах путем предоставления их в пользование юридическим и физическим лицам.

Применительно к отношениям по природопользованию и охране окружающей среды в литературе высказываются разные суждения. «Природопользование и охрана природы — это не две самостоятельные формы взаимодействия общества и природы и даже, как принято говорить, не две стороны одной медали, а еди­ная сложноподчиненная, взаимообусловленная задача управле­ния природопользованием в процессе производственной деятель­ности»¹. С таким категоричным и абсолютным суждением едва ли можно согласиться. Между тем оно в известной степени дало ос­нование Н.И. Краснову высказать сомнение в обоснованности вы­деления охраны природы в качестве самостоятельного направле­ния деятельности общества и государства².

Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответст­венность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978. С. 10. См.: Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 14.

50 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

Действительно, в определенной, но небольшой мере отноше­ния по природопользованию и охране окружающей среды совпа­дают. Так, правовое регулирование сброса сточных вод в водоем есть регулирование водопользования. В то же время правовое ре­гулирование сброса сточных вод есть не что иное, как охрана вод­ного объекта от загрязнения.

Однако экологическое право регулирует множество отноше­ний по охране окружающей среды вне отношений по природо­пользованию. Это — отношения по нормированию вредных воз­действий на природу, по экотоксикологическому испытанию агрохимических и иных экологически опасных химических ве­ществ, по их регистрации, транспортированию, по экологической сертификации и т.п.

Конечной целью и одновременно задачей регулирования всех этих видов общественных отношений является сохранение благоприятного состояния окружающей среды или его восста­новление.

Отношения по природопользованию регулируются главным образом применительно к отдельным природным ресурсам -земле, водам, атмосферному воздуху, недрам, лесам, раститель­ному миру вне лесов, объектам животного мира. Соответственно речь идет о регулировании землепользования, водопользова­ния, пользования недрами и т.д. Посредством регулирования таких отношений обеспечивается решение ряда общественно зна­чимых задач. Главная из них — двуединая задача: по удовлетво­рению материальных, а также в известной мере эстетических и других потребностей человека и по предупреждению разных форм деградации природы, включая истощение природных ре­сурсов, ее загрязнение; иначе говоря — это важнейшая задача по обеспечению сохранения экологического равновесия. Основной принцип осуществления природопользования — принцип рацио­нального, т.е. экологически обоснованного использования при­родных ресурсов.

Правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей среды касается трех видов вредных воздействий на нее: химических, физических и биологических. Примером регу­лирования охраны окружающей среды от химических воздейст­вий служит регулирование сброса предприятиями в водоемы сточных вод, выбросов загрязняющих веществ, содержащихся в выхлопных газах автомобилей, применения агрохимических средств, использования хладоагентов и иных химических ве­ществ, влияющих на состояние озонового слоя Земли.

2. Предмет экологического права

Многообразны регулируемые экологическим правом отноше­ния по охране окружающей среды от физических воздействий на нее. Это — регулирование охраны окружающей среды от:

• шума, создаваемого самолетами, производственными объек­тами;

• вибрации, создаваемой в процессе строительства или эксплу­атации транспортных средств, к примеру метро;

• электромагнитных полей, создаваемых при использовании электротехники;

• радиоактивных воздействий. Хотя радиоактивные вещества являются химическими, они оказывают физическое воздействие в форме облучения;

• чрезмерного давления на землю в процессе использования тяжелой сельскохозяйственной техники, что приводит к разру­шению структуры почвы;

• сброса теплых сточных вод в водоемы.

Охрана окружающей среды от биологических воздействий включает правовое регулирование:

• переселения и гибридизации объектов животного и расти­тельного мира;

• биотехнологий;

• поступления в окружающую среду микроорганизмов (виру­сов, грибков, бактерий, в том числе возбудителей инфекционных заболеваний человека);

• предупреждения эпизоотии и борьбы с ними.

Правовое регулирование охраны окружающей среды от хими­ческих, физических и биологических воздействий осуществляет­ся с целью сохранения или восстановления благоприятного состо­яния окружающей среды в смысле ее чистоты, незагрязненности.

Правовое регулирование отношений собственности на природ­ные богатства, природопользования, а также отношений по охра­не окружающей среды от вредных воздействий служит одновре­менно средством, обеспечивающим поддержание экологического равновесия в природе и соблюдение экологических прав и закон­ных интересов физических и юридических лиц.

Что касается оснований для выделения отношений по охране экологических прав и законных интересов физических и юриди­ческих лиц в качестве самостоятельной группы общественных от­ношений в составе предмета экологического права, то они связа­ны, с одной стороны, с невозможностью регулирования таких специфических отношений в рамках иных отношений, а с дру­гой — с тем, что человек, его здоровье и имущественные интере-

52 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

сы являются самостоятельным объектом экологического права наряду с объектами и ресурсами природы. Урегулированные пра­вовыми нормами такие отношения формируются и реализуются в сфере деятельности правоохранительных органов — прокурату­ры, судов и некоторых других государственных органов.

В отдельных научных работах последних лет в предмет эколо­гического права наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей среды включаются отношения по обеспе­чению экологической безопасности. Здесь важно и уместно отме­тить также, что в соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению фе­деральных органов государственной власти Российской Федера­ции и органов государственной власти субъектов Федерации. Ранее эти направления деятельности, образующие предмет со­вместного ведения, были закреплены в таком виде Федеративны­ми договорами, подписанными 31 марта 1992 г.

Обратим внимание на то, что в России понятия «экологичес­кая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», введенные в понятийный аппарат природоохранительной практи­ки, экологического законодательства и права без какого-либо на­учного обоснования, стали достаточно обиходными, широко упот­ребляемыми. Неоднократно понятие «экологическая безопас­ность» употребляется в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»¹, в других более чем 40 феде­ральных законах, более чем в 300 указах Президента РФ и поста­новлениях Правительства РФ, более чем в 500 ведомственных нормативных правовых актах. В стране созданы подразделения по экологической безопасности (к примеру, в составе Совета без­опасности при Президенте РФ). Полномасштабная государствен­ная научно-техническая программа «Экология России», начатая в 1991 г., была свернута, и с 1992 г. началась реализация Феде­ральной программы «Экологическая безопасность России». Нако­нец, Государственной Думой 17 ноября 1995 г. принят Федераль­ный закон «Об экологической безопасности», который не был подписан Президентом РФ. В настоящее время в Государствен­ной Думе обсуждается новая редакция проекта федерального за­кона по вопросам экологической безопасности.

В какой степени обоснованно выделение обеспечения экологи­ческой безопасности в качестве самостоятельного направления дея-

Далее — Закон об охране окружающей среды.

2. Предмет экологического права

тельности общества и государства? Каково содержание понятия «обеспечение экологической безопасности»? В каком соотношении это понятие находится с понятием «охрана окружающей среды»? Каков практический смысл введения нового понятия и нового на­правления практической деятельности? Нельзя ли обеспечить так называемую экологическую безопасность в рамках охраны окру­жающей природной среды? Если нет, то почему? Что произошло в России в 90-е гг., в связи с чем появилось основание для выделения общественных отношений по обеспечению экологической безопас­ности наряду с отношениями по охране окружающей среды? И, на­конец, с помощью каких правовых средств обеспечивается экологи­ческая безопасность? Для ответа на некоторые поставленные вопросы обратимся к Закону об охране окружающей среды.

Под экологической безопасностью в этом Законе понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хо­зяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера, их последствий. Юридически­ми средствами защиты перечисленных в определении экологичес­кой безопасности интересов являются нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, контроль, приме­нение мер юридической ответственности, а также правовые сред­ства защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина. Другими словами, речь идет, по существу, об охране окружающей среды, об охране и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Анализ вышеупомянутого Федерального закона «Об экологи­ческой безопасности», принятого Государственной Думой, убеж­дает, во-первых, в том, что он не определяет и не регулирует соб­ственные четкие, конкретно выраженные отношения, которые не охватывались бы Законом об охране окружающей среды. Во-вто­рых, он не предлагает какие-либо особые инструменты обеспече­ния экологической безопасности, отличные от инструментов регу­лирования охраны окружающей среды в целом. В основном он воспроизводит применяемые правовые природоохранительные меры. Представляется, что ни особых общественных отношений, ни особых мер обеспечения экологической безопасности просто не существует. Соответственно отсутствуют основания выделять обеспечение экологической безопасности в самостоятельное на­правление деятельности в сфере взаимодействия общества и при­роды. Отсутствует и потребность в самостоятельном Законе об экологической безопасности.

54 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

Современная концепция правовой охраны окружающей среды основана на идее необходимости обеспечить предупреждение и возмещение вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народдому хозяйству, который может быть причинен загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, по­вреждением, нерациональным использованием природных ресур­сов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Реализация этой концеп­ции направлена на защиту экологических интересов человека, об­щества, государства и окружающей среды, т.е. именно на обеспе­чение экологической безопасности.

В контексте охраны окружающей среды обеспечение экологи­ческой безопасности видится в ряде аспектов. Оно может рассмат­риваться как основной принцип охраны окружающей среды, в со­ответствии с которым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматривае­мые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с пози­ций экологической безопасности.

В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» может употребляться как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соот­ветствующая деятельность направлена на сохранение или восста­новление благоприятного состояния окружающей среды.

Обеспечение экологической безопасности может рассматри­ваться также как важнейшая перспективная цель и задача дея­тельности по восстановлению и сохранению благоприятного со­стояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости.

Насколько автору известно, ни в национальном природоохра­нительном законодательстве зарубежных государств, ни в между­народных соглашениях в области охраны окружающей среды по­нятие «экологическая безопасность» не употребляется. Нет его и в таких новейших международных документах, как Декларация Рио и Повестка дня XXI в., принятых Конференцией ООН по ок­ружающей среде и развитию, которая проводилась в июне 1992 г. в Бразилии. Предмет и законодательства, и практической дея­тельности — охрана окружающей среды и регулирование исполь­зования природных ресурсов.

Полагаем, что экологическая безопасность в России может быть обеспечена путем последовательного осуществления систе­мы научно обоснованных правовых, организационных, экономи-

3. Объект экологических отношений

ческих, технических, воспитательных и иных мер по охране ок­ружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Для того чтобы научно обосновать выделение обеспече­ния экологической безопасности в качестве самостоятельного на­правления деятельности по охране окружающей среды и соответ­ственно отношения по обеспечению экологической безопасности, необходимо, очевидно, пересмотреть концепцию охраны окру­жающей среды и выделить из группы отношений по охране окру­жающей среды специфические отношения по обеспечению эколо­гической безопасности.

Предмет экологического права складывается объективно, по­мимо воли и сознания человека. Объективность обусловлена тем, что природа удовлетворяет разнообразные интересы и потребнос­ти человека и общества. Последнее заинтересовано в адекватном регулировании своего взаимодействия с природой как минимум по двум соображениям. Первое касается собственного интереса, связанного с удовлетворением своих потребностей. Второе обу­словлено знанием законов развития природы. В силу их действия человек должен охранять не только собственные интересы, но и интересы иных видов. В качестве одного из принципов проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию сфор­мулирован принцип уважения всех форм жизни. В российском праве этот принцип реализуется посредством регулирования охраны объектов растительного и животного мира в специальном законодательстве.

3. Объект экологических отношений

При характеристике общественных экологических отноше­ний, регулируемых нормами экологического права, важно обра­титься к вопросу об объекте этих отношений. Под объектом эко­логических отношений понимаются общественно значимые природные ценности, по поводу которых складываются и регули­руются в праве общественные отношения. Специфика объекта предопределяет специфику общественных отношений, регулиру­емых экологическим правом и образующих его предмет.

Если рассматривать вопрос об объекте в историческом аспекте, то в экологическом праве России до 90-х гг. им была природа.

В естественно-научном смысле природа — совокупность объ­ектов и систем материального мира в их естественном состоянии, не являющемся продуктом трудовой деятельности человека. В юридическом смысле наряду с совокупностью объектов и сие-

3. Объект экологических отношений

56 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

тем материального мира в их естественном состоянии в понятие «природа» обоснованно включаются также некоторые объекты, созданные трудом человека: искусственно насаженный лес, выра­щенная на рыбозаводах и выпущенная в водоем рыба, дикое жи­вотное, выпущенное в угодья для постоянного обитания. Основ­ными критериями при определении объекта как элемента природы служат неотделимость от естественных условий, нераз­рывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил.

Природа как совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии — это вся Вселенная, включая Землю, Солнце, Космос. Но как объект отношений, регулируе­мых нормами экологического права, понятие «природа» ограни­чено пределами практического использования человеком и антро­погенного воздействия на нее. В этом — важная характеристика юридического понятия природы.

В контексте экологического права в структуре понятия «приро­да» выделяются три элемента — природные объекты, природные ресурсы и природные комплексы, суть которых целесообразно рас­смотреть применительно к понятию окружающей среды ввиду того, что оно стало центральным понятием экологического права.

Как интегрированный объект экологических отношений поня­тие «природа» в современном экологическом законодательстве и праве употребляется редко. Оно необоснованно было вытеснено из данной отрасли понятием «окружающая среда». Одним из немно­гих законов, содержащих требования относительно природы, яв­ляется Конституция России. В ст. 58 на каждого возложена обя­занность сохранять природу и окружающую среду. Принятый недавно Закон об охране окружающей среды также употребляет данную категорию как синоним природной среды.

Понятие «окружающая среда» как объект экологических от­ношений было заимствовано из зарубежного права, где оно имеет более широкое содержание. Как правило, там в него включаются, наряду с естественными элементами объекты социальной среды, такие, к примеру, как памятники истории и культуры.

В соответствии с Законом об охране окружающей среды окру­жающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антро­погенных объектов. В Законе определяются и отдельные состав­ляющие этого понятия. При этом под компонентами природной среды понимаются земля, недра, почвы, поверхностные и подзем­ные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир,

иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околозем­ное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранив­шие свои природные свойства. Природно-антропогенный объ­ект — природный объект, измененный в результате хозяйствен­ной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреа­ционное и защитное значение. Антропогенный объект — объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребнос­тей и не обладающий свойствами природных объектов.

Учебник — не самая удобная форма научного труда для дис­куссий с законодателем. Тем не менее имеется насущная потреб­ность в этом ввиду прежде всего научно не обоснованного расши­рения в Законе понятия окружающей среды, а также употребля­емых в нем формулировок.

В науке интенсивно формируемого российского экологическо­го права много внимание уделялось вопросу содержания понятия окружающей среды. Наряду с этим в российском законодательст­ве реализована потребность в употреблении смежных понятий: «среда обитания» (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О са­нитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹ с изм. и доп.) и «среда жизнедеятельности» (Градостроительный кодекс РФ). Эти понятия — более широкие по сравнению с понятием ок­ружающей среды и корректно включают последнюю в свое содер­жание. Важно подчеркнуть, что понятия «среда обитания» и «среда жизнедеятельности» наряду с элементами природной среды включают и объекты социальной среды. Когда же законо­датель определил окружающую среду как правовую категорию, включающую наряду с природными компонентами антропоген­ные объекты, возникают вопросы об общественных потребностях в этом, в обоснованности и главное — в наличии соответствую­щих механизмов их охраны.

Законодатель не называет те антропогенные объекты, которые наряду с атмосферным воздухом, бабочками и кедрами нуждаются в охране нормами экологического права. Известно, что человеком для обеспечения своих социальных потребностей создано огромное множество объектов, которые не обладают свойствами природных

Далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

58 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

объектов. Это, в частности, — автомобиль, телефон, стул и др. Не ясно, как, с помощью каких инструментов законодатель собирается охранять их нормами экологического права и зачем?

Анализ законодательства в историческом аспекте убеждает в том, что в экологическом праве понятия «природа» и «окружаю­щая среда» тождественны.

Окружающая среда может быть определена как окружающая природная среда (природа), т.е. совокупность природных ком­плексов, природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воды, землю, почвы, недра, животный и растительный мир, а также климат и околоземное космическое пространство, в их взаимосвязи и взаимодействии.

Хотя в законодательстве об окружающей среде понятие «при­рода» почти не употребляется, отношения по поводу использова­ния и охраны природы фактически^регулируются посредством регламентации использования и охраны ее отдельных объектов или ресурсов.

Такими объектами и ресурсами являются земля, почвы, недра, воды, атмосферный воздух, леса и растительный мир вне лесов, животный мир, околоземное космическое пространство. В качестве самостоятельных объектов регулирования в праве вы­деляются части отдельных природных объектов - - озоновый слой, редкие и находящиеся под угрозой уничтожения виды рас­тений и животных; совокупности природных объектов, образую­щих особо охраняемые природные территории, территории тра­диционного природопользования, континентальный шельф; состояние природы, например климат как режим погоды, харак­терный для определенной местности.

Под природным объектом понимается вся совокупность веще­ства природы одного вида —- земли, вод, лесов и др. — в глобаль­ном или в национальном масштабе.

Природный ресурс — более узкое понятие по сравнению с при­родным объектом — это часть природных объектов, используемых человеком для удовлетворения своих потребностей. К примеру, жи­вотный мир весьма разнообразен. Это — рыбы, охотничья дичь, ко­мары и пр. Все виды в совокупности образуют животный мир как природный объект. При этом животный мир как природный ресурс образуют лишь виды, которые используются человеком. Интересно, что к объектам охраны по Закону РСФСР «Об охране природы в РСФСР»¹ (1960 г.) относилась лишь полезная дикая фауна.

3. Объект экологических отношений

Ведомости РСФСР. 1960. № 40. Ст. 586.

Для создания оптимального правового механизма обеспечения рационального использования и охраны природных объектов (ре­сурсов) они классифицируются на исчерпаемые и неисчерпаемые; возобновимые и невозобновимые; восполнимые и невосполнимые. С учетом специфических характеристик того или другого природ­ного ресурса законодатель устанавливает правовые требования по его использованию и охране.

Под природными комплексами понимаются естественные эко­логические системы и иные совокупности природных объектов и ресурсов, отношения по поводу которых регулируются нормами экологического права. К ним относятся особо охраняемые при­родные территории, морская среда, экологически неблагополуч­ные территории, континентальный шельф и др.

Является ли объектом экологического права человек? В зако­нодательстве прямого ни положительного, ни отрицательного от­вета на этот вопрос нет. В доктрине экологического права ему также пока уделяется мало внимания. Однако основываясь на анализе действующего российского законодательства об окру­жающей среде, можно утверждать, что человек также может быть отнесен к объектам охраны. Человек — органический эле­мент природы. С учетом специфики его организма он так же эко­логически зависим от состояния воды, атмосферного воздуха, как зависимы от них олень или полевой цветок. Без воды погибает и человек, и цветок. В загрязненной среде деградирует и человек, и олень. В той степени, в какой человек своим здоровьем и жизнью связан экологически с природной средой, он -- часть природы и соответственно — один из объектов ее охраны. Под­тверждением тому являются положения законодательства о нормировании предельно допустимых концентраций (ПДК) за­грязняющих веществ в воде, атмосферном воздухе и почве и нор­мировании предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных воз­действий на окружающую среду. Нормативы ПДК и ПДУ уста­навливаются на уровне, отвечающем интересам охраны здоровья человека и растительного и животного мира.

Будучи существом биосоциальным, человек и его интересы выступают одновременно в экологическом праве как объекты опосредованной охраны. Речь идет об имуществе человека, кото­рое может пострадать от вредного воздействия загрязненного воз-.духа, воды или почвы. Так, могут пострадать сельскохозяйствен­ные посевы, домашние животные, здания, сооружения. Соответ­ственно каждый человек имеет право на возмещение ущерба, причиненного его имуществу экологическим правонарушением.

60 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

4. Методы правового регулирования экологических отношений

Метод правового регулирования — способ правового воздейст­вия на общественные отношения со стороны государства. Или, другими словами, метод правового регулирования это — устанав­ливаемый нормами права специфический способ правового воз­действия на поведение участников правовых отношений по реа­лизации правомочий собственника природных ресурсов, по обеспечению рационального природопользования, охране окру­жающей среды, экологических прав и законных интересов физи­ческих и юридических лиц. В качестве критерия выделения той или иной совокупности правовых норм как отрасли права метод правового регулирования по объективным причинам не являет­ся столь значимым, как предмет. В науке права признается два метода - - административно-правовой и гражданско-право­вой, хотя в системе российского права выделено примерно 15 от­раслей права. Это означает, что большинство отраслей не имеют собственного метода правового регулирования, который был бы вполне адекватен предмету. В большинстве отраслей используют­ся комбинации названных методов правового регулирования. Причем административно-правовой метод применяется преиму­щественно в отраслях публичного права. К публичному праву от­носится в основном и экологическое право. Применение граждан­ско-правового метода преобладает в отраслях частного права.

Суть административно-правового метода правового регулиро­вания заключается в установлении предписания, дозволения, за­прета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний. Одной из сто­рон в административных отношениях является уполномоченный орган государства. Соответственно стороны находятся в неравных отношениях — между участниками административных правоот­ношений складываются отношения власти и подчинения. В эко­логическом праве административно-правовой метод опосредуется в специфических формах — нормировании, экспертизе, сертифи­кации, лицензировании и др. Он проявляется в установлении уполномоченным государственным органом допустимых выбро­сов загрязняющих веществ в природную среду, которые должны соблюдаться предприятиями-природопользователями, выдаче этим предприятиям специальных лицензий на такой выброс, в дозволении на принятие решения о строительстве, к примеру, вы­сокоскоростной магистрали С.-Петербург -- Москва (лишь при

5. Понятие экологического права как комплексной отрасли российского права 61

положительном заключении государственной экологической экс­пертизы), запрете ввоза в целях хранения или захоронения ра­диоактивных отходов и материалов из других государств, приме­нения мер юридической ответственности и др.

Гражданско-правовой метод правового регулирования осно­вывается на равенстве сторон правоотношения. В гражданско-правовых отношениях их участники выступают как равноправ­ные субъекты, не зависимые друг от друга. Посредством заклю­чаемого между ними соглашения они сами определяют свои права и обязанности, которые, однако, должны соответствовать закону, находиться в его рамках.

В современном праве окружающей среды применяются оба метода правового регулирования. Причем в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием гражданского, пред­принимательского законодательства гражданско-правовой метод применяется в данной отрасли права все более широко.

5. Понятие экологического права как комплексной отрасли российского права

Экологическое право является комплексной отраслью в систе­ме российского права. Иногда ее называют суперотраслью. При оценке данной отрасли важно иметь в виду, что она включает в себя ряд самостоятельных отраслей^права, признанных в таком качестве, - - земельное, водное, горное, воздухоохранительное, лесное и фаунистическое.

Комплексный характер отрасли экологического права опреде­лен, однако, не этим обстоятельством, а тем, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нор­мами, так и нормами, содержащимися в других отраслях россий­ского права, включая гражданское, конституционное, админи­стративное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграр­ное и др. Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовного права, предпринимательского права и т.д. Так, в гл. 26 УК РФ регулируется уголовная ответст­венность за экологические преступления. КоАП РФ содержит гл. 8 -- «административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Налого­вый кодекс РФ регулирует взимание экологических налогов.

С учетом комплексного характера рассматриваемой отрасли права встают два принципиальные вопроса: какие иные отрасли

62 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

права должны регулировать экологические отношения и в какой степени? Эти вопросы существенны потому, что их решение пред­определяет масштабы и эффективность экологической функции государства.

Общее правило, касающееся экологизации «иного» законода­тельства, регулирующего общественные отношения, затрагиваю­щие экологические права и интересы общества, заключается в следующем. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. При этом Конституция устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они оп­ределяют смысл, содержание и применение законов, деятель­ность органов законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Из этого конституционного положения следует вывод, что в процессе раз­вития и совершенствования каждой отрасли российского законо­дательства законодательная власть должна предусматривать ха­рактерные для каждой из них правовые меры по обеспечению корректного отношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу ее самоценности, так и человека, исхо­дя, в частности, из необходимости и возможности обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

Что же мы понимаем под экологическим правом? Содержание этого понятия следует определить с позиций современной теории права и с учетом того, что право призвано послужить средством построения в России правового государства. При этом нужно при­нять во внимание ряд обстоятельств. В теории право рассматри­вается как совокупность правовых норм, правоотношений и пра­вовых идей. Рассматривая закон в качестве основного источника права, право в правовом государстве не может быть безразличным к содержанию закона¹. С этих позиций закон может быть право­вым (если отвечает идеям права) и неправовым (когда он им не отвечает). То же следует сказать об иных источниках права — подзаконных актах. При этом имеются в виду некоторые фунда­ментальные подлинно правовые идеи - - свободы, равенства и справедливости. Поскольку идея как основа права носит субъек­тивный характер, она обладает лишь властью авторитета². Поэто­му право включает в качестве своего элемента идею, получившую нормативное закрепление.

См.: Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. С. 29. ² См.: там же. С. 30.

6. История развития российского экологического права

Роль права как регулятора поведения реализуется через воз­действие правовых норм на конкретные общественные отноше­ния, образующие предмет данной отрасли.

Формирование экологического права как комплексной отрас­ли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Основ­ными его элементами являются экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экс­пертиза, лицензирование, экономические меры, сертификация, аудит, контроль, а также применение мер юридической ответст­венности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом.

Таким образом, под экологическим правом понимается сово­купность основанных на эколого-правовых идеях норм, регули­рующих общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природ­ных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химичес­ких, физических и биологических воздействий в процессе хозяй­ственной и иной деятельности, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также конкретных правоотношений в данных сферах.

6. История развития российского экологического права

Нормы об охране природы можно найти уже в первых норма­тивных актах российского государства. Вопрос об истории разви­тия нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России целесообразно рассмотреть применительно к трем перио­дам: а) до 1917 г., б) в советский период и в) на современном этапе.

а) Как и в других древних или средневековых государствах, охрана природных ресурсов на начальном этапе и в значительной степени в последующем осуществлялась прежде всего через защи­ту прав собственности, экономических, военных и налоговых ин­тересов государства. Так, в «Русской Правде» (1016 г.) предусмат­ривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. В «Русской Правде» устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривал­ся штраф за уничтожение или повреждение борти, т.е. дупла, на­полненного сотами с медом. Статья 69 «Пространной правды» за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, т.е. такое же

64 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

наказание, как и за убийство холопа¹. В соответствии с Соборным уложением 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества.

Особое отношение к охране лесных ресурсов проявилось и по военным соображениям. Уже с XIV в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, которые служили сред­ством защиты от набегов татар («засека»—преграда из срублен­ных и наваленных деревьев). Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами.

В русском законодательстве средних веков предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касаю­щихся природных объектов: штраф, «бить батогами нещадно» (батог — палка, прут, трость), «бити кнутом без всякой пощады», отсечение левой кисти руки и др. При наказании принимался во внимание факт повторения нарушения. Так, в соответствии с Со­борным уложением 1649 г. за лов рыбы в чужом пруду пойман­ный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз — кнутом, а в третий раз — отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).

С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и... ясачному сбору порухи и недоброму не было» («ясак» - - натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока).

В XVII в. в России проявилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались как способы добы­чи, так и размеры добываемых видов, например рыб.

Так как ловля бобров и выдр капканами грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 г. в Пермь Великую была направ­лена царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр»².

В XVII в., когда соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращал -

6. История развития российского экологического права

ся их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Си­бири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1676 г. царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере пред­писывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди «старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни».

В том же XVII в. было введено ограничение права собственнос­ти на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц¹. Так, Петр I своими указами запрещал уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедны­ми, т.е. неприкосновенными, запретными².

Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и об­щественных мест от загрязнения получили развитие в законода­тельстве, которое позже стало называться санитарным. Потреб­ность в таких нормах возникла в России в XVII в. Так, по указу Михаила Федоровича Романова, принятому в 1640 г., для профи­лактики в Москве предписывалось, чтобы «...падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах копали в землю не мелко,...а в улицах и за Городом, в слободах падеж­ных лошадей и всякую падежную скотину и собак мертвых и кошек и...ничего мертвого... нигде не метали...». В соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах и дорогах была чистота. Устав благочиния, или полицей­ский, 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищении, о мо­щении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о нака­заниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения унич­тожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»³. В 1833 г. были изданы правила «О размещении

См.: Булгаков М.Б., Ялбулганов АЛ. Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136—146. Российское законодательство X—XX веков. М., 1985. Т. 2. С. 73.

См.: ГоличенковА.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологи­ческого права: развитие правовых идей охраны природы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1991. № 1. С. 50—57.

См.: Российское законодательство X—XX веков. Т. 5. С. 58.

Цит. по: ГоличенковА.К. Экологический контроль: теория, практика пра­вового регулирования. М., 1992. С. 13.

66 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

6. История развития российского экологического права

и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе¹.

В начале XX в. в России обсуждался вопрос о создании специ­ального органа по контролю за соблюдением природоохранных правил. Так как идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под эгидой Академии наук или ми­нистерства просвещения².

Выступая на конференции по международной охране природы (Берн, 1913 г.), делегат от России профессор Г.А. Кожевников от­мечал: «В России не существует специального закона для охраны природы. Причиной этому является то, что до последнего време­ни Россия обладала и обладает таким количеством диких живот­ных, что сама мысль об охране природы была чужда как народу, так и правительству»³. Но уже в 1915—1916 гг. под руководством академика И.П. Бородина, пионера серьезной научной природоо­хранной деятельности в России, был разработан первый (неосу­ществленный) проект российского Закона об охране природы⁴.

б) Основные особенности развития правового регулирования природопользования и охраны природы в России в советский пе­риод проявились в следующем.

Вплоть до 70-х гг. в развитии законодательства рассматривае­мой сферы господствующим был природоресурсный подход. Это означает, что регулирование природопользования и охраны при­роды осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х гг. был принят ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах

Цит. по: Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосфер­ного воздуха. Киев, 1982. С. 19—20.

Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологичес­кого права. Управление и контроль за природопользованием по советскому зако­нодательству 1917—30 годов // Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 1991. №3. С. 62.

Зеленый мир. 1997. № 6. С. 4. ⁴ См.: там же.

организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924 г.), декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.), декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.), декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.) и др.

Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то эти ресурсы находились в исключительной собственности госу­дарства. Декретом «О земле», принятым II Всероссийским съез­дом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природ­ные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.

Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это озна­чало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья чело­века, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодатель­ством. Лишь в 70-е гг. применительно к водам и в 80-е примени­тельно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Массив кодификационного природоресурсного законодатель­ства сложился в основном в период с 1970 по 1982 г. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.)¹, Водный ко­декс РСФСР (1972 г.)², Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.)³, Лесной кодекс РСФСР (1978 г.)⁴, Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.)⁵, Закон РСФСР об охране и использовании жи­вотного мира (1982 г.)⁶. Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодатель­ства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик⁷ иные отрасли — водное, лесное,

Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР.

1970. №28. Ст. 581. 1972. №27. Ст. 692. 1976. № 28. Ст. 895. 1978. № 32. Ст. 847. 1982. №29. Ст. 1027. 1982. №29. Ст. 1029. 1968. №51. Ст. 485.

68 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

6. История развития российского экологического права

горное — стали развиваться как самостоятельные отрасли права и законодательства и получили научное и официальное призна­ние в качестве таковых. В этот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и ох­раны растительного мира вне лесов.

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уде­лялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов¹. За исключением Закона об охране атмо­сферного воздуха, отношения по охране соответствующего при­родного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в указанных актах фрагментарно, в общем виде. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х и начале 70-х гг. во время их разработки и принятия проблема охраны окружаю­щей среды от загрязнения не имела в России сегодняшней остро­ты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом РСФСР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.

Правда, в начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны, в период развернутого строительства коммунизма была на национальном уровне осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Он содер­жал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной раститель­ности, животного мира. Но заметной роли в регулировании при­родопользования и охраны природы этот Закон не сыграл. Он не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обес­печения их выполнения, не предусматривал даже мер юридичес­кой ответственности за нарушение его положений.

В основном с принятием в 1980 г. Закона СССР об охране ат­мосферного воздуха² в сферу правового регулирования были включены отношения по охране окружающей среды от физичес­ких и биологических воздействий.

В системе источников экологического права в этот период пре­обладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструк­ций. В то время не законы, а именно правительственные поста-

новления определяли некоторые комплексные подходы к регули­рованию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Забота об охране природы и лучшем использовании природ­ных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны приро­ды и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования при­родных ресурсов»¹. Наряду с требованиями развития экологичес­кого нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление предусмотрело необходимость обяза­тельного планирования мероприятий по охране природы и приро­допользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юриди­чески обязательным.

Позже, 1 декабря 1978- г. было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР —«О до­полнительных мерах по усилению охраны природы и улучше­нию использования природных ресурсов»². С учетом роли, ко­торая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа территориальных ком-

плексных схем охраны природы.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных постановле­ний, не давали, однако, видимых и ощутимых результатов. В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР осознавали, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружаю­щей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершен­ная организация государственного управления в этой сфере, «ос­таточный» принцип финансирования природоохранительной де-

Сборник нормативны^ актов по охране природы / Под ред. В.М. Блинова. М., 1978. С. 584.

Ведомости СССР. 1980. № 27. Ст. 528.

СП СССР. 1973. № 2. Ст. 6. ² СП СССР. 1979. №2. Ст. 6.

70 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

7. Проблемы интеграции и дифференциации в развитии эколо