Конституционные основы регулирования экологических отношений. Федеративные договоры

Как и в любой иной области, в регулировании отношений соб­ственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания, охраны и защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина Конституция играет основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что в Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, зало­жены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.

При анализе Конституции России как источника экологичес­кого права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны

2. Конституционные основы регулирования экологических отношений 85

окружающей среды и рационального природопользования, и «чисто» экологические.

К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: «Рос­сийская Федерация — Россия есть демократическое федератив­ное правовое государство...». Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государ­ства, в том числе при подготовке и принятии экологически зна­чимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы по­литической и иной целесообразности. Одним из наиболее сущест­венных признаков правового государства является такая связь власти с правом, когда право превыше власти. Не случайно в не­которых странах вместо категории «правовое государство» ис­пользуется понятие «господство права». Правовое государство ис­ходит, с одной стороны, из признания неотчуждаемых (прирож­денных) прав и возложения на соответствующих субъектов обя­занности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это Конституцией и законами, причем в рамках определенных ими предметов ведения и компетенции. Построение правового го­сударства послужит мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблю­дение требований права окружающей среды будет служить одним из критериев правового государства.

В соответствии со ст. 7 Конституции «Российская Федера­ция — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Эта норма также имеет непосредственное от­ношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспече­ния соблюдения и защиты экологических прав каждого. «Достой­ная жизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание наряду с ма­териальной обеспеченностью, благополучием также экологичес­кие компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти пробле­мы носят социальный характер. Соответственно последователь­ное их решение в интересах человека и общества с помощью средств экологического права является инструментом создания в России социального государства.

Одна из наиболее существенных новаций основ конституционно­го строя России, установленных действующей Конституцией, свя­зана с закреплением принципа разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

III. Источники экологического права

Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполно­моченных государственных органов на осуществление законода­тельной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к рассматриваемой нами сфере это — деятельность по формирова­нию современного законодательства об окружающей среде, обеспе­чению его реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом являются независи­мыми одна от другой. Цель разделения властей — создание гаран­тий от произвола, обеспечение законности.

При характеристике Конституции РФ как источника экологи­ческого права надо обратить особое внимание на специальные — экологические нормы. Одной из центральных по значимости яв­ляется ст. 9, согласно которой «земля и другие природные ресур­сы используются и охраняются в Российской Федерации как ос­нова жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономи­ческих свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Имен­но в этой норме закрепляется экологическая функция государст­ва и субъектов-природрпользователей.

Статья 9 устанавливает также многообразие форм собствен­ности на природные богатства. Земля и другие природные ресур­сы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливая право собственности на землю и другие природные ресурсы иных субъектов, кроме го­сударства, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд со­временных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.

Отношения собственности на природные ресурсы регулируют­ся также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю — основ­ное средство производства и операционный базис.

В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики -- свободы собственников по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имуществом. В соответствии с ч. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряже­ние землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собствен­ника, Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в

2. Конституционные основы регулирования экологических отношений 87

конституциях передовых зарубежных государств. Он заключает­ся в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно вла­деет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях нема­лый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции РФ об от­ветственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3).

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положе­ния о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприят­ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоя­нии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Консти­туционное признание экологических прав важно оценить и в кон­тексте других статей общего характера Основного закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граж­данина — обязанность государства (ст. 2). Права и свободы чело­века и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, дея­тельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма «связывает» органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологичес­кими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и за­щита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомер­ности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать соответствующее поведение в суде.

Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами Конституция России устанавливает обязан­ность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обя­занность сохранять природу адресована как каждому жителю го­рода, поселка и деревни, так и, что весьма важно, каждому, чья ^тРУДОвая деятельность сопряжена с природопользованием и воз-

3. Международные договоры РФ в области природопользования

III. Источники экологического права

действием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состо­яния окружающей среды в процессе принятия экологически зна­чимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.

С учетом федеративного устройства России Конституция опре­делила предметы исключительного ведения Российской Федера­ции (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:

• регулирование и защита прав человека и гражданина;

• федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Феде­рации;

• ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Очевидно, что к развитию и осуществлению экологического права имеют отношение и некоторые другие предметы исключи­тельного ведения России.

Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружаю­щей среды в целом отнесены Конституцией РФ к предмету со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов Федера­ции. В совместном ведении находятся:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности (примени­тельно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отно­шение к рассматриваемой сфере);

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспече­ние экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

• земельное, водное, лесное законодательство, законодатель­ство о недрах, об охране окружающей среды;

• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.

Таким образом, в Конституции РФ определены основы и зако­номерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде.

Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологи­ческого права относятся Федеративные договоры:

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами власти суверенных республик в составе Рос­сийской Федерации;

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами власти автономной области, автономных ок­ругов в составе Российской Федерации.

Договоры были подписаны 31 марта 1992 г.,

3. Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками нацио­нального экологического права. Более того, это — особый источ­ник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание дого­вору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспече­ния мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и

III. Источники экологического права

природы. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций.

Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права отнесла также общепризнанные принципы и нормы между­народного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифициро­ваны Российской Федерацией, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.

4. Закон как источник экологического права

В правовом государстве основным источником экологического права является закон. Это означает, во-первых, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и за­щиты, должно определяться основное содержание правового ре­гулирования общественных отношений собственности на природ­ные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды. Из этого вытекает также требование о необходимости до­статочно детального регулирования в законе отношений, образу­ющих предмет экологического права.

Прежде всего закон есть средство закрепления государствен­ной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый ор­ганом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием требованиям закона. Подзакон­ные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут при­меняться.

5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»:

общая характеристика и место в системе источников

экологического права

С принятием Закона от 10 января 2002 г. «Об охране окру­жающей среды» утратил силу прежний Закон РСФСР от 19 де­кабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»¹. Закон

5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

РСФСР знаменовал новый этап в развитии российского экологи­ческого законодательства как законодательства нового поколе­ния. Его значение заключалось в том, что он заложил основы про­грессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных усло­вий развития общества и государства на современном этапе.

Новый Закон в основном заимствовал структуру прежнего. В нем содержатся:

• глава I. Общие положения;

• глава П. Основы управления в области охраны окружающей среды;

• глава III. Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружаю­щей среды;

• глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;

• глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;

• глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и эко­логическая экспертиза;

• глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычай­ных ситуаций;

• глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;

• глава X. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг);

• глава XI. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль);

• глава XII. Научные исследования в области охраны окру­жающей среды;

• глава XIII. Основы формирования экологической культуры;

• глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в об­ласти охраны окружающей среды;

• глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;

• глава XVI. Заключительные положения.

Как говорится в преамбуле, этот Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружаю­щей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социаль-

III. Источники экологического права

но-экономических задач, сохранение благоприятной окружаю­щей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поко­лений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возни­кающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Учитывая в основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона, назовем некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами достоинства носят условный характер. К таким достоинствам можно отнести, в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регули­рование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обо­снованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, об экологической сертификации, об экологическом ауди­те. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпри­нимательстве.

В контексте концепции устойчивого развития важное значе­ние имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26 Закона). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допусти­мого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объ­ектов животного мира, в отношении недр в действующем законо­дательстве требования о нормировании не установлены.

Законом определен юридический критерий уровня проектиро­вания предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилуч­шей существующей технологией понимается технология, осно­ванная на последних достижениях науки и техники, направлен­ная на снижение негативного воздействия на окружающую среду

5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

С учетом дефектов практики введения в эксплуатацию пред­приятий и иных объектов достоинством Закона является положе­ние об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию объек­тов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 58).

В условиях развития рыночной экономики вполне обоснован­ным является требование ст. 53 о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение меро­приятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окру­жающей среде.,

Новый Закон предусматривает установление зон экологичес­кого бедствия (ст. 57). Им исключены зоны чрезвычайной эколо­гической ситуации, которые предусматривались Законом 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В прежнем Законе от­сутствовали четкие критерии, разграничивающие две указанные зоны. На практике соответствующие положения не применялись. Повышению эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет на совмещение функций государст­венного контроля в области охраны окружающей среды и функ­ций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65). Из нового Закона вполне обоснованно исключена статья о ма­териальной ответственности за экологические правонарушения как не содержащая экологических характеристик.

В целом Закон об охране окружающей среды резко критику­ется специалистами по многим основаниям¹. В нем не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также не учтены два ряда факторов: а) произошедшие измене­ния социально-политического и экономического устройства; б) результаты проведенной в стране правовой реформы, в первую очередь созданное экологическое законодательство. Он содержит множество декларативных положений. В нем не использованы современные средства юридической техники. Не регулируются процессуальные отношения. Текст Закона изобилует стилисти­ческими погрешностями.

См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон «Об охране окру­жающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3.

III. Источники экологического права

6. Экологическое законодательство

Закон об охране окружающей среды как головной акт в теоре­тическом плане с учетом специфики и сложности объекта регули­рования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права¹. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в разви­тии экологического законодательства и права создаваемый им ме­ханизм регулирования экологических отношений носит универ­сальный характер. Элементы этого механизма — экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируе­мой деятельности на окружающую среду, экологическая экспер­тиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономичес­кого стимулирования, планирование, финансирование, страхова­ние, мониторинг, контроль и некоторые другие — служат дости­жению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов.

На практике из-за вышеотмеченных дефектов он не сможет вполне реализовать свою роль.

6. Экологическое законодательство

Экологическое законодательство — это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологи­ческого права. Основываясь на критерии объекта правового регу­лирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природ­ных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой груп­пы, является окружающая среда в целом, второй — природные комплексы, третьей — отдельные природные объекты.

Законодательство об окружающей среде в собственном смыс­ле — новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х гг. прошлого века. Наряду с Федеральным законом «Об ох­ране окружающей среды» к нему, в частности, относятся:

• Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;

• Федеральный закон «О радиационной безопасности населе­ния»;

См.: Бринчук ММ. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. № 11. С. 64—75.

• Федеральный закон «Об отходах производства и потребле­ния»;

• Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицида­ми и агрохимикатами».

Законодательство о природных комплексах -- также новая структурная часть российского законодательства, включает:

• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных тер­риториях»;

• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, ле­чебно-оздоровительных местностях и курортах»;

• Федеральный закон «О специальных экологических про­граммах реабилитации радиационно-загрязненных участков тер­ритории»;

• Федеральный закон «О континентальном шельфе Россий­ской Федерации»;

• Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»;

• Федеральный закон «О внутренних морских водах, терри­ториальном море и прилежащей зоне»;

• Федеральный закон «Об охране озера Байкал»;

• Федеральный закон «О территориях традиционного приро­допользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Значительный удельный вес в системе экологического законо­дательства занимает природоресурсное законодательство. В от­личие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, по­скольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодатель­ство в России развивалось применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство это — совокупность зако­нов, регулирующих отношения по использованию и охране от­дельных природных ресурсов. Оно включает:

• Земельный кодекс РФ;

• Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйствен­ного назначения»;

• Закон РСФСР «О плате за землю»;

• Федеральный закон «О мелиорации земель»;

• Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назна­чения»;

• Федеральный закон «О землеустройстве»;

III. Источники экологического права

• Федеральный закон «О государственном земельном када­стре»;

• Водный кодекс РФ;

• Федеральный закон «О плате за пользование водными объ­ектами»;

• Лесной кодекс РФ;

• Закон РФ «О недрах»;

• Федеральный закон «О животном мире»;

• Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха».

Здесь только названы акты без какой-либо их характеристи­ки. В дальнейшем содержание законов будет раскрыто примени­тельно к конкретным вопросам. Об их объекте сказано в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы яв­ляются, как правило, кодификационными, головными примени­тельно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства.

7. Гражданское, конституционное, административное,

предпринимательское, уголовное и иное законодательство

как источник экологического права

В той мере, в какой акты названных отраслей законодательст­ва регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Норма­тивные предписания в данной сфере предусмотрены в большинст­ве отраслей российского законодательства. Так, они установлены: Основами законодательства Российской Федерации об охране здо­ровья граждан от 22 июля 1993 г., Законом РФ «О защите прав потребителей» (в ред. Федерального закона от 9 января 1996 г. с изм. и доп.)¹, Законом о санитарно-эпидемиологическом благопо­лучии населения.

Отношения по охране и защите экологических прав и закон­ных интересов физических и юридических лиц, по обеспечению выполнения правовых требований природопользования и охраны окружающей среды регулируются также Федеральными консти­туционными законами от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп.)², от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»³; Федераль-

Далее — Закон о защите прав потребителей.

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; 2001. № 51. Ст. 4824. ¹ СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1589.

8. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ 97

ным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г. с изм. и доп.)¹; Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп., внесенными Федеральным за­коном от 14 декабря 1995 г.)²; Арбитражным процессуальным ко­дексом РФ, Уголовным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях и др.

8. Нормативные правовые акты Президента РФ,

Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств

в системе источников экологического права

Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источ­ников они расположены в определенной иерархии.

Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологи­ческом законодательстве они были доминирующими источника­ми и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для со­временного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно умень­шен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основ­ное содержание правовых норм должно быть предусмотрено зако­ном. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме дей­ствия права существенна. В теории права высказывается точка зрения о том, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.

1. Нормотворческая компетенция Президента России преду­смотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источника­ми права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Для них

СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; 2000. № 2. Ст. 140; 2002. № 26. Ст. 2523; № 30. Ст. 3029; № 40. Ст. 3853.

Далее — Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

III. Источники экологического права

8. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ

характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории Рос­сии. Как подзаконные акты они не должны противоречить Кон­ституции РФ «федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и при­роды. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстрации на­зовем Указы: от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природ­ных территориях Российской Федерации»; от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; от 6 июля 1994 г. «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей»; от 22 ноября 1994 г. «О деятельности россий­ских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных* ресурсов морского дна за пределами континенталь­ного шельфа»; от 1 апреля 1996 г. «О Концепции перехода Рос­сийской Федерации к устойчивому развитию»; от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере».

2. В соответствии с Конституцией России нормотворческая ком­петенция Правительства РФ в области природопользования и охра­ны окружающей среды существенным образом отличается от ком­петенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Кон­ституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Прези­дента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 «О Правительстве Российской Федерации» (с изм.) предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный харак­тер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ «на основании и во исполнение» актов более высокого иерархического уровня вытекает из принципа разделе­ния властей. Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложен­ной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе

«Об охране окружающей среды» предусматривается, что обяза­тельная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Пре­зидента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.

Правительство России весьма активно в регулировании отно­шений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты постановления: от 3 августа 1992 г. (с изм. и доп. от 16 июня 2000 г.) «Об утверждении Порядка разра­ботки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбро­сов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, ли­митов использования природных ресурсов, размещения отхо­дов»; от 28 августа 1992 г. (с изм. и доп. от 14 июня 2001 г.) «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, разме­щение отходов, другие виды вредного воздействия»; от 11 июня 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения госу­дарственной экологической экспертизы»; от 16 июня 2000 г. «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»; от 3 октября 2000 г. «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации»; от 15 января 2001 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха»; другие акты.

3. Разновидностью источников экологического права являют­ся нормативные правовые акты федеральных министерств и ве­домств. Нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пре­делах их компетенции. При этом акты специально уполномочен­ных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные надведомственной ком­петенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объ­единений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих от­раслевое управление, обязательны для исполнения в пределах со­ответствующей отрасли.

III. Источники экологического права

8. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ 101

Требования по подготовке нормативных правовых актов феде­ральных министерств и ведомств определяются постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. (с изм. и доп., включая от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нор­мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹. Нормативные право­вые акты названных органов издаются только в виде постановле­ний, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положе­ний. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой ха­рактер.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной ре­гистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной реги­страции подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологичес­кие права и обязанности граждан Российской Федерации, ино­странных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осущест­вления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодатель­ных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций;

в) имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально упол­номоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:

• Правила охраны поверхностных вод, утвержденные прика­зом Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г.²;

• приказ Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539 «Об утверждении «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности»³;

• приказ Госкомэкологии РФ от 19 апреля 2000 г. № 271 «О реализации постановления Правительства Российской Феде-

рации от 24 марта 2000 г. № 251 «Об утверждении перечня вред­ных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, ле­тательных аппаратов, искусственных островов, установок и со­оружений запрещен»;

• приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об ут­верждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяй­ственной и иной деятельности на окружающую среду в Россий­ской Федерации»;

• приказ МПР РФ и МНС РФ от 22 марта 2001 г. № 239/ БГ-3-04/90 «О совместной деятельности МПР России и МНС Рос­сии в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнор­мативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую при­родную среду»¹;

• приказ Минимущества РФ, МНС РФ, Минфина РФ и Рос-земкадастра от 23 апреля 2001 г. № 87/БГ-3-04/130/109/П-77 «О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступ­ления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюд­жет Российской Федерации»²;

• приказ МПР РФ от 7 мая 2001 г. № 398 «Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации»³;

• приказ МПР РФ от 26 сентября 2000 г. № 347 «О специали­зированных морских инспекциях Министерства природных ре­сурсов Российской Федерации»⁴.

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполно­моченным государственными органами в области охраны окру­жающей среды в соответствующих сферах: Минздравом Рос­сии в области санитарной охраны окружающей среды; Госстандартом России — в области экологической стандартиза­ции продукции массового производства; Госгортехнадзором России — в области промышленной безопасности и безопасного ведения горных работ; Госкомстроем России — в части выпол­нения экологических требований при проектировании стро­ительства.

СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1999. № 8. Ст. 1026. Справочная правовая система «Гарант». ³ Там же.

Справочная правовая система «Гарант». Там же. Там же. ⁴ Там же.

III. Источники экологического права

9. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 103

9. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспече­ние экологической безопасности отнесены к предметам совмест­ного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осу­ществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.

Какова предметная сфера правового регулирования экологи­ческих отношений на уровне субъектов РФ? Она в основном опре­делена в законодательстве. Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ земельное, водное, лесное законодатель­ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Федерации. Хотя в Конституции непосредствен­но и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют совместное с Фе­дерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.

Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природо­пользования и охраны окружающей среды с учетом политичес­ких, социально-экономических, природно-климатических, эко­логических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Кон­ституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъ­ектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противо­речия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это прави­ло служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.

Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам соб­ственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках — субъектах РФ это конститу-

ции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (на­пример, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Рес­публики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), зако­нов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии, Туве, Марий Эл, Дагестане, Бурятии, Хака­сии, Ханты-Мансийском автономном округе, Курганской, Рязан­ской и Пермской областях и др.

Распространены в регионах законы об особо охраняемых при­родных территориях (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Томская, Свердловская области, Приморский и Краснодарский края, Республика Дагестан), об экологической экспертизе (Кали­нинградская и Кировская области, Республики Калмыкия и Татарстан), об отходах (Краснодарский край, Калининградская и Московская области, Республика Башкортостан), об экологичес­ких фондах (Амурская, Вологодская, Калининградская, Калуж­ская, Кемеровская, Новосибирская, Ульяновская области, Ал­тайский край). Некоторые субъекты приняли законы об экологической безопасности (Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и ку­рортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино-Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохими-катами (Алтайский край). Региональные источники часто содержат нормы, творчески дополняющие, развивающие феде­ральное законодательство, а в ряде случаев — и опережающие его. Есть даже целые законы, не имеющие аналогов на уровне Фе­дерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты Законы «О растительном мире», в Москве — Законы «О защите зеленых насаждений» и «О регулировании градостроительной деятельнос­ти на территориях природного комплекса города Москвы», в Во­ронежской области — «О питьевой воде», в Ленинградской облас­ти -- «О комплексном природопользовании», в Волгоградской области - - «О'безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих се­роводород», в Свердловской и Челябинской областях — «Об эко­логическом мониторинге», в Томской и Ивановской областях -«Об экологическом аудите», в Нижегородской области

III. Источники экологического права

«Об экологическом страховании», в Калининградской области -«Об экологической политике», в Республике Башкортостан -«О государственной политике в области экологического образова­ния», в Амурской области -- «Об общественной экологической экспертизе», а Хабаровском крае — «О территориях традицион­ного природопользования коренных малочисленных народов Се­вера в Хабаровском крае» и др.

При характеристике источников экологического права, соз­даваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упо­мянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномо­чий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены Конституцией РФ и За­коном об охране окружающей среды. Согласно ст. 9 Закона раз­граничение полномочий в сфере отношений, связанных с охра­ной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией России и федеральными закона­ми, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Договорные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды развиваются довольно активно. В частности, они оформлены Соглашением от 5 июня 1993 г. между Прави­тельством РФ и Правительством Республики Татарстан о взаимо­действии в области охраны окружающей среды; Соглашением от 27 мая 1996 г. № 7 между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полно­мочий в области охраны окружающей природной среды; Согла­шением от 29 мая 1996 г. № 8 между Правительством РФ и адми­нистрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ре­сурсами и охраны окружающей природной среды. Такие соглаше­ния служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и регио­нальных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.

10. Акты органов местного самоуправления

10. Акты органов местного самоуправления

и локальные акты в области природопользования

и охраны окружающей среды

Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии с Конституцией РФ закон наделяет эти органы необходимыми государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законода­тельных актов, в том числе Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» (с изм. и доп.)'. Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озе­ленение территории, организацию утилизации и переработки от­ходов, участие в охране окружающей среды.

Перечисленные направления деятельности органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия норма­тивных правовых актов.

Самый низкий уровень актов как источников экологического права — локальные нормативные акты, принимаемые на пред­приятиях. Выделяются локальные акты общего характера и спе­циальные. Акты общего характера - - коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в систе­ме локальных источников права окружающей среды занимает устав предприятия. В уставах содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, в том числе управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 41 ТК РФ в коллективный до­говор могут включаться взаимные обязательства работников и ра­ботодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве.

Специальные акты — планы организационно-технических ме­роприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эко-лого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия и иного формирования.

Далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния в РФ.

III. Источники экологического права

11. Роль судебной практики в регулировании экологических отношений 107

11. Роль судебной практики в регулировании экологических отношений

Являются ли решения, принимаемые судами по вопросам, от­несенным к предмету экологического права, источником данной отрасли права? Наиболее распространенная позиция по этому во­просу выражена В.В. Петровым: «Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут слу­жить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений»¹.

Полагаем, однако, что анализ роли судов в контексте принци­па разделения властей и признания судебной власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти дает основание для существования иной позиции. Ее суть — в признании судеб­ной практики источником права окружающей среды, поскольку в рамках принципа разделения властей суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, орга­нов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что нормативный акт любого уровня может быть обжалован в суд. Согласно Федеральному конституционному закону «О Конститу­ционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных за­конов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций респуб­лик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъ­ектов Федерации. При этом Конституционный Суд может при­знать акты неконституционными, что является основанием для их отмены. Решения других органов, нарушающие права и свобо­ды граждан, могут быть обжалованы в суды (ст. 3 Закона об об­жаловании с суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан). Решение суда о признании неконституционным и отмене того или иного нормативного акта порождает новые права и обязанности участников общественных отношений. По сущест­ву, такое решение, безусловно, оказывается нормотворческим.

Конституцией РФ (ст. 126, 127) закреплено право Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики. Разъяснения Пленумов этих судов носят общий неперсонифицированный характер и, бесспор­но, являются источником права.

Так, постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 21 де­кабря 1993 г. № 10 (с изм. и доп. от 25 октября 1996 г., 14 фев­раля, 25 мая 2000 г., 24 апреля 2002 г.) судам даны разъяснения по вопросам рассмотрения жалоб на неправомерные действия, на­рушающие права и свободы граждан, в том числе экологические права¹.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. № 10 (с изм. и доп. от 25 октября 1996 г., 15 января 1998 г.) рассмотрены некоторые вопросы применения законода­тельства о компенсации морального вреда². Под моральным вре­дом понимаются нравственные или физические страдания, при­чиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона не­материальные блага (жизнь, здоровье и т.п.), или нарушающие личные неимущественные либо имущественные права граждани­на.

Судам предоставлено право непосредственного применения Конституции РФ. При осуществлении этого права суд может не применять тот или иной закон, если, по мнению суда, он проти­воречит Конституции (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8)³. Такое решение суда, по существу отменяющее закон, является источником права.

Наконец, при рассмотрении отдельных дел суды восполняют пробелы в праве, руководствуясь внутренним убеждением. Если такие решения апробируются Верховным Судом РФ или Высшим Арбитражным Судом РФ и публикуются, они становятся источ­никами права.

Петров В.В. Экологическое право России. Учебник. М., 1995. С. 96.

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 3; 1997. № 1; 2000. № 4; Россий­ская газета. 2000. 1 июня; 2002. 8 мая.

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 3; 1997. № 1; Российская газета. 1998. 29 января.

³ Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 2.

1. Понятие и виды экологических правоотношений