Понятие юридических коллизий, причины их появления и виды

Латинский термин collisio в словарях иностранных слов переводит­ся как столкновение противоположных сил, стремлений или интере­сов. Под юридическими коллизиями следует понимать расхождение или противоречие между отдельными нормами, актами, регулирующи­ми одни и те же или смежные общественные отношения, а также про­тиворечия, возникающие в процессе правоприменения и осуществ­ления государственными органами и должностными лицами своих пол­номочий.

На сегодняшний день в юридической науке не сложилось единого представления о коллизиях. М.В. Баглай называет коллизиями проти­воречия между нормами, С.С.Алексеев — столкновение актов в связи с их действием на той или иной территории, с компетенцией право-творческих органов и временем издания актов.

Ю.А. Тихомиров дает такое определение: юридическая коллизия есть противоречие между существующим правовым порядком и наме­рениями и действиями по его изменению. Происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права. По мнению Ю.А. Тихомирова, предлагаемая им формулировка юридической коллизии содержит более широкое и системное понимание данного явления. Традиционная трактовка юри­дической коллизии как столкновения норм не исчезает, но из един­ственной и универсальной становится одним из аспектов понятия. Юридическая коллизия выражается:

Глава 37. Коллизии в праве

• в контрастных различиях правовых взглядов и позиций, в право-понимании;

• столкновении норм и актов внутри правовой системы как в отрас­левом, так и в федеративном аспектах;

• неправомерных действиях внутри механизма публичной власти между государственными и иными институтами и органами;

• расхождениях между нормами иностранных законодательств;

• спорах между государствами и противоречиях между нормами национального и международного права.

Юридические коллизии мешают нормальной, слаженной работе правовой системы, нередко ущемляют права граждан, сказываются на эффективности правового регулирования, состоянии законности и пра­вопорядка, правосознании и правовой культуре общества. Они созда­ют неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользо­вание законодательством рядовыми гражданами, культивируют право­вой нигилизм.

В российском законодательстве противоречия существуют между отдельными отраслями права, а также внутри одного закона. Противо­речивость законодательства все больше затрудняет реализацию при­нятых законов. Она служит также средой для злоупотреблений и кор­рупции в системе'государственной власти.

Коллизионность российского законодательства усугубляется еще и тем, что в России одновременно действуют законы СССР, РСФСР, РФ. В этом правовом пространстве вращаются указы Президента, прави­тельственные постановления и бесчисленное множество ведомствен­ных и региональных актов.

Существует множество причин появления коллизий. Одни из них носят объективный характер, другие — субъективный.

Коллизии, обусловленные объективными факторами, вызываются также особенностями характера общественных отношений и необхо­димостью их дифференцированного регулирования.

Субъективные причины обусловлены особенностями правотворче-ского процесса, нечеткостью разграничения правотворческих полномо­чий государственных органов и должностных лиц. В результате одни и те же общественные отношения могут получить правовое решение на разных уровнях. Субъективные причины возникают также в ре­зультате ошибок в юридической технике, неточного формулирования правовых предписаний, использования многозначных терминов и кон­струкций, несоблюдения правил лингвистики, стилевой строгости.

37.2. Способы разрешения юридических коллизий и меры их предотвращения 567

Иногда называют коллизии между нормами права и нормами мора­ли, религиозными нормами, правом и идеологией и др. Но они не имеют непосредственно юридического характера и значения.

В литературе исследуются главным образом коллизии норм права и коллизии между нормативными правовыми актами. Однако суще­ствуют следующие виды коллизий: -

• между нормами права:

• темпоральные (характеризуются расхождением норм во времен­ных пределах);

• пространственные (обусловлены действием правовых норм в стро­гих территориальных границах);

• иерархические (отличаются несогласованностью норм разной юридической силы);

• содержательные (возникают между общими и специальными нор­мами права, т.е! между нормами, регулирующими род и вид обществен­ных отношений);

• между нормативно-правовыми актами, в том числе внутри систе­мы законодательства; между законами и подзаконными актами; между федеральными актами и актами субъектов федерации. Коллизии меж­ду законами и подзаконными актами носят массовый характер и при­чиняют наибольший вред интересам государства и граждан (причем общий объем подзаконных актов продолжает расти). Коллизии между законами и подзаконными актами разрешаются в пользу законов, по­скольку они обладают верховенством и высшей юридической силой;

• компетенции или отдельных полномочий государственных орга­нов и должностных лиц;

• при реализации одних и тех же правовых предписаний, в том чис­ле между актами правоприменения;

• актов толкования;

• юридических процедур;

• между национальным и международным правом.

37.2. Способы разрешения юридических коллизий и меры их предотвращения

В литературе называют несколько способов разрешения юриди­ческих коллизий:

• принятие нового акта взамен коллизирующего акта;

• отмена одного из противоречащих друг другу актов;

Глава 37. Коллизии в праве

• внесение изменений или уточнений в действующие акты;

• разработка коллизионных норм и принципов, устанавливающих юридические приоритеты, которым должны следовать как правотвор-ческие, так и правоприменительные органы;

• судебный порядок рассмотрения споров в коллизионных ситуаци­ях, в том числе конституционное правосудие, арбитражное, третейское;

• судебные толкования, позволяющие устранить коллизионность норм, актов, процедур и т.д.;

• систематизация законодательства/гармонизация юридических норм;

• обжалование актов или действия в судебном или административ­ном порядке;

• согласительно-примирительные процедуры;

• временные или специальные режимы, включающие приостановле­ние действия какого-либо акта или функционирования отдельного орга­на или должностного лица;

• оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики;

• международные процедуры.

К превентивным мерам предотвращения коллизий можно отнести:

• действие субъектов строго в рамках конституционных установле­ний, законов, а также в пределах закрепленной компетенции;

• предварительные юридические экспертизы актов и согласования для предотвращения коллизий в законодательстве;

• систематизацию действующего законодательства, что делает его обозримым и позволяет своевременно выявлять коллизии;

• периодическую инвентаризацию правотворческими органами своей продукции для выявления несогласованностей норм и других коллизий;

• анализ эффективности нормативных правовых актов, что способ­но установить коллизии в праве;

• предвидение конфликтной ситуации в нормативном материале, что позволяет предотвратить коллизии в праве.

Развитие общественной жизни настолько многообразно, противоре­чиво, что юридической науке и практике еще предстоит поиск и других средств разрешения и предотвращения юридических коллизий, адек­ватных сложившейся ситуации.

37.3. Юридическая конфликтология

Наличие различного рода коллизий и разработка согласительных процедур прложили начало формированию нового направления в право­вой науке — юридической конфликтологии, которая изучает право-

37.3. Юридическая конфликтология

вые нормы, принципы, институты под углом зрения их использования для предупреждения и разрешения юридических конфликтов.

Как известно, любое общество богато разнообразными конфликта­ми, в том числе не только между отдельными индивидами, но и индиви­дом и государством, индивидом и обществом. Конфликт присущ и са­мому праву.

Чаще всего юридическая конфликтология трактуется как комплекс­ное, межотраслевое, междисциплинарное научное направление право­вой мысли.

Различаются юридические конфликты в узком и в широком смыслах. Юридический конфликт в узком смысле представляет собой противо­борство субъектов права с противоречивыми правовыми интересами, воз­никающее в связи с созданием, применением, изменением, нарушением или толкованием права. Юридический конфликт в широком смысле — это социальный конфликт, завершаемый юридическим способом.

Юридическому конфликту присущи две главные функции: отраже­ние правовой действительности, в том числе ее деформации: недостат­ки правовой системы, несовершенство законодательства, судебной прак­тики и т.д. (информационная функция); влияние на изменения право-. вой действительности (динамическая функция).

Поскольку юридические конфликты — многофакторное явление, они вызываются разнообразными причинами и условиями. Принято выде­лять четыре группы факторов, воздействующих на возникновение и развитие юридических конфликтов:

• глобальные, т.е. факторы мирового общественного развития, вклю­чающие в себя сочетание экономических, социальных, национально-религиозных, экологических и иных факторов;

• общесоциологические, правовые, социально-экономические и дру­гие, которые определяются характером, типом и особенностями органи­зации данного общества и государства;

• локальные, зависящие от конкретного проявления различных фак­торов на уровне определенной территории или организации;

• синергетические, или случайные, определяемые случайным стече­нием обстоятельств.

В настоящее время не существует единой типологии юридических конфликтов. Ее возможно проводить по разным основаниям: по отрас­лям права, в которых протекает конфликт; по структуре нормы, относя­щейся к конфликту; по виду правоприменительного учреждения, уча­ствующего в юридическом конфликте или разрешающего конфликт; по формам реализации права; по характеру конфликтных действий и т.д.

Глава 37. Коллизии в праве

Собственно конфликтная ситуация связана с определением струк­туры юридического конфликта, т.е. появлением, прежде всего, противо­борствующих субъектов — основных участников конфликта. Субъек­тами могут быть отдельные физические лица и коллективные субъек­ты — государственные и негосударственные организации. В качестве специфических субъектов выступают государство и муниципальные образования.

В структуре юридического конфликта выделяют также объект, т.е. то, на что направлено противоборство субъектов. Потенциальными объектами могут быть общественные отношения, подпадающие под правовое регулирование, а также реальные ценности, ресурсы, действия, их результаты и др.

Различают субъективную и объективную стороны юридического конфликта. Субъективная сторона представляет собой внутреннюю, психологическую его часть, в том числе мотивационный процесс в кон­фликте, который формируется на базе актуальной потребности, инте­реса, постановки цели, проявления воли субъектов конфликта и т.д. Объективная сторона юридического конфликта предполагает раз­личные поведенческие формы противоборства: юридически значимые действия, юридически нейтральные, сочетание тех и других.

Одну из центральных частей юридической конфликтологии состав­ляют управление конфликтами, способы их разрешения, юридические процедуры и механизмы правового разрешения и т.д. Инструмента­рий, используемый для управления и разрешения юридических конф­ликтов, достаточно многообразен. Он включает:

• локализацию конфликтов с целью их раннего предупреждения и распространения;

• перевод конфликтного состояния из деструктивной формы в по­зитивную;

• создание посреднических и арбитражных государственных и об­щественных органов;

• юридизацию неюридических конфликтов;

• неформальные способы разрешения конфликтов, в частности пе­реговорный процесс в целях установления согласия и договоренности (например, коллективные переговоры на производстве), достижение консенсуса, принятие альтернативных решений и др.

Большую роль в предупреждении и блокировании юридических конфликтов играет их прогнозирование. Под юридическим прогнози­рованием понимается систематическое, непрерывно ведущееся иссле­дование будущего состояния государственно-правовой действительности и процессов, проводимое специальными научными учреждениями и

37.3. Юридическая конфликтология

коллективами. Такого рода прогнозы предполагают установление ве­роятного возникновения конфликтного юридического отношения. Это позволяет организовать эффективную профилактику юридического конфликта. Особое значение приобретает выявление и устранение крупных экономических, политических, социальных конфликтов, кото­рые дезорганизуют общественную и государственную жизнь.

На юридическом уровне наиболее существенно предупреждение конфликтов.

Среди факторов, способствующих решению этой проблемы, чаще всего называют:

• совершенствование законодательства; укрепление правопорядка и законности; повышение уважения к закону и праву в целом;

• рост престижа правовых ценностей в обществе;

• развитие общественного, группового и индивидуального правосо­знания, повышение правовой культуры.

Изучение современного состояния юридической конфликтологии по­зволяет сделать вывод, что предмет исследования и понятийный аппарат юридической конфликтологии недостаточно разработаны. Здесь требу­ются фундаментальные исследования, способные разобраться в природе и специфике юридических конфликтов, роли права в их разрешении, про­анализировать причины их возникновения и на этой основе овладеть навыками и технологией погашения конфликтов или их смягчения.

©Контрольные вопросы

1. Что понимается под коллизиями в праве? Каковы их виды, формы прояв­ления?

2. Каковы объективные и субъективные причины юридических коллизий?

3. Как разрешаются юридические коллизии?

4. Ч-то такое юридическая конфликтология?

Ш Литература

1. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2001.

2. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М., 2002.

3. Поленина С.В. Юридическая конфликтология — новое направление в науке // Государство и право. 1994. № 4.

4. Скакунов Э.И. От конфликтов к стабильности: путь России. Тольятти, 1999.

5. Тихомиров М.Ю. Коллизионное право. М., 2000.

6. Юридический конфликт: сферы и механизмы. Ч. 2 / Под ред. В.Н. Ку­дрявцева. М., 1994.

7. Юридический конфликт: процедуры разрешения. Ч. 3 / Под ред. В.Н. Ку­дрявцева. М., 1995.

Глава 38

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое, широко и еди­нообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия «законодательство», что создает значительные трудности в правотвор-ческой и правоприменительной деятельности, в учете и систематиза­ции нормативных актов. В самом общем понимании этот термин трак­туется как система издаваемых полномочными правотворческими орга­нами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако законодательство понимается и в более узком смысле, а именно как совокупность законов и других правовых актов высшего органа зако­нодательной власти, а также нормативных указов президента и норма­тивных постановлений правительства. Кроме того, данный термин час­то используется и более однозначно и специально — как совокуп­ность только законов. В действующих правовых актах он применяется во всех трех указанных выше смыслах. -

Представляется, что самое широкое понятие «законодательство» не является, в принципе, научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, стояще­го на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в нашей стране правового госу­дарства.

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Очевидно, что понятие «законодательство» должно трактоваться однозначно в своем узком, собственном смысле. Именно так оно пони­мается во многих теоретических работах последних лет, а также и в недавно принятых Гражданском и Семейном кодексах РФ.

Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на де­мократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении прин­ципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяй­ственных отношений, пришла пора подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социаль­ного регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления народовластия.

Законодательство по своей природе призвано быть последователь­ным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев об­щества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоот­ношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой куль­туры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества.

Ныне, к сожалению, весьма живуча недооценка законодательства в первую очередь со стороны тех федеральных и региональных чиновни­ков, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их высокое положение дает право командовать невзирая на закон. Такая недо­оценка свойственна сознанию многих людей еще и потому, что пред­шествующие годы изобиловали примерами открытого произвола, рез­кого расхождения между жизнью и теми установлениями, которые предписаны правовыми актами, между действующим законом и «пра­вом», основанным на своеволии бюрократа, на телефонном звонке от начальства. Многие чиновники не отрешились еще от правового ниги­лизма и часто оправдывают беззаконие тем, что норма «мешает иници­ативе», «не учитывает местные условия» и т.п. Пока еще нет должного почтения и преклонения перед законом, без чего немыслимо цивилизо­ванное гражданское общество.

Будучи важным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регу­лирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной сре­ды, законодательство объективно необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в нынешних условиях неуклонно по­вышается, объективно усиливается его воздействие на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки роли закона, а его недо­оценки, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета законодательства не может быть создано гражданское общество.

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Углубление демократии, превращение ее из слов в реальные дела предполагает четкое и развернутое правовое оформление, обеспечение и охрану юридическими средствами, укрепление организованности и ответственности должностных лиц и граждан. Объективная тенден­ция к расширению народовластия, прав и свобод личности обусловли­вает потребность в возрастании роли законодательства. Демократии нет и не может быть вне закона, вне ее правового обеспечения и охра­ны. Вне и независимо от права невозможны жизнь общества, хозяй­ственные отношения, охрана природы. Наконец, возрастание роли за­конодательства как объективная тенденция обусловливается усилени­ем борьбы с преступностью и в первую очередь такими наиболее опасными ее проявлениями, как организованная преступность, терро­ризм, коррупция. Закон и его неуклонное соблюдение служат основой дисциплины, ответственности, выполнения гражданского долга. В пра­вовом государстве без нормативного установления и юриста не реша­ется ни один государственно важный вопрос.

Современное российское законодательство находится на переход­ном этапе его преобразования из инструмента командно-администра­тивного регулирования в средство обеспечения политической и эко­номической свободы личности, подлинного народовластия. Правооб-разующей базой обновленного российского законодательства служит Конституция, которая объединяет и цементирует многоуровневую си­стему нормативных правовых актов России, определяет пути ее раз­вития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво, в условиях серьезного политического и экономиче­ского кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание ка­чественно нового законодательства в начальной стадии наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характера, на противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Это, однако, не означает, что ныне надо все изменить в законодатель­стве, отбросить и забыть предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с со­хранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно дей­ствовать в новых условиях юридических установлений. Преемствен­ность — непременное качество правовой системы России. Очевидно, что такая преемственность должна иметь аналитически-творческий ха-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

рактер, предполагающий отказ от не оправдавших себя правовых пред­писаний, узаконивающих командно-административные методы руковод­ства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан.

Современному российскому законодательству свойственны опре­деленные, объективно обусловленные черты, которые постепенно воп­лощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться отечествен­ный законодатель. Одна из них сводится к тому, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократиза­ции всех сторон жизни российского общества, обеспечения полно­властия народа, установления, обеспечения и охраны прав и свобод личности.

В политической сфере с помощью закона осуществлены и продол­жают осуществляться такие поистине революционные преобразова­ния, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельно­сти представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохра­нение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Феде­рации, подвергнутых репрессиям народов России. Преобразуется и духовная жизнь общества: обеспечиваются свобода мнений и идеоло­гический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запре­щена цензура.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удов­летворение его материальных и духовных потребностей, на гуманиза­цию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции положении, что человек, его права и свободы про­возглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции «Права и свобо­ды человека и гражданина» предполагает особую, более сложную проце­дуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство базируется на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах не­зависимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлеж­ности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъем-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

лемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и измене­ния гражданства, возможности обжаловать в суд действия администра­ции, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Российский законодатель призван ограничить действия чиновника любого ранга, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить ап­парат государства на службу личности, обеспечить выполнение судом своего основного назначения — быть защитником людей от незакон­ных посягательств на их интересы. Без этого не может быть создано в нашей стране гражданское общество и правовое государство.

Институт политической, экономической и духовной свободы лично­сти занимает (во всяком случае должен занимать) центральные пози­ции в современном российском законодательстве, хотя на практике, к сожалению, в деле охраны и обеспечения этого института еще многое надо сделать. Последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека на­блюдается отход назад, к периоду бесправия личности, когда она пре­вращалась в простой винтик государственного механизма (необосно­ванные аресты и обыски, поход против свободной журналистской дея­тельности и др.).

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано забо­титься о личности, о ее охране и защите от стихии рынка, способство­вать социализации общества. Для современной России оптимальной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уров­нем государственной регламентации. С помощью закона регулируют­ся в определенных пределах цены и тарифы, устанавливаются соци­альные льготы, пособия и выплаты для социально незащищенных сло­ев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование налогообложения, защита прав потребителей и т.д. Правда, конкретных законодательных реше­ний, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее матери­альных и духовных потребностей, социализацию общества, ныне пока явно недостаточно, а принятые решения не всегда материально обес­печены и реально исполнены. Яркий пример тому — Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», который в значительной степени не выполняется в силу своей денежной необеспеченности.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоян­но развивающаяся черта правового статуса личности — провозглаше­ние и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм между-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

народного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав.человека и гражданина, в пактах о гражданских и политических правах, о социально-экономи­ческих и культурных правах, в Хельсинкском соглашении по безопас­ности и сотрудничеству в Европе, в европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся за­щиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представите­лей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают свое более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.

Российское законодательство служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в период становления рыночных отношений. Ныне это одно из его основных назначений, главный путь реформирования пра­ва, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без доста­точно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-пра­вовой базы. Хозяйственное законодательство призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономи­ческого механизма и всех составляющих его подразделений при обес­печении суверенитета товаропроизводителя, свободы предприниматель­ства и частной собственности.

Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития эконо­мики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богат­ства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для ка­чественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безо­пасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях — основа реаль­ного обеспечения народовластия, свободы личности.

О возрастании роли законодательства в сфере хозяйственных от­ношений свидетельствует динамика законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяй­ственным вопросам принято несравненно больше, и именно они со­ставляют основную часть правотворческих решений. Так, Государствен­ная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и пред­принимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объясняется в том

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

числе тем, что в этой сфере значительно расширен круг регулируемых отношений и созданы новые правовые институты (малое предприни­мательство, ценные бумаги и др.).

Аналогичная картина складывается и в региональных норматив­ных массивах, где приоритет опять же отдается регулированию хозяй­ственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30% всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и креди­та— 21%, в целом это половина нормативного массива субъектов Российской Федерации. Так, например, Московская областная Дума приняла по этим вопросам 45% всех изданных в 1999 г. законов, а в 2000 г. — 33%.

Хозяйственные отношения в современный период — это вовсе не стихийно создающаяся экономика, саморегулирующаяся без какого-либо внешнего воздействия. Кроме того, она не может быть безразлична к личности, ее интересам и потребностям, что характерно для периода первоначального накопления капитала. Все это предполагает целена­правленное и эффективное правовое регулирование, осуществляемое в нескольких направлениях. Закон в первую очередь обеспечивает осно­ву рыночных отношений — свободу предпринимательства, торговли, частной собственности, защиту и охрану на равноправной основе раз­личных форм собственности (государственной, муниципальной, частной). Он обеспечивает также порядок взаимоотношений товаропроизводите­лей между собой, права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в имущественных отношениях, порядок разрешения хо­зяйственных споров между ними. Хозяйственно-правовое регулирова­ние распространяется также на денежно-кредитную систему, банков­ские отношения, налогообложение, таможенную политику, внешнеэконо­мическую деятельность.

Законодательство призвано также регулировать цены в определен­ных установленных пределах, охранять права потребителя, обеспечи­вать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной монополистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего каче­ства и т.д.). Именно с помощью правовых рычагов экономика призва­на стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроиз­водителя, его стремление получать максимальную прибыль с обеспече­нием потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (дети, инвалиды, пенсионеры и т.п.).

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Для правовых актов сегодняшних дней, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно использова­ние цивилистических понятий, известных еще в римском праве и прак­тически «забытых» в недавнем советском прошлом (офшор, залог, век­сель, траст, ипотека и др.). Все более проникают в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой прин­ципы, как диспозитивность, равенство сторон торгового оборота и др. Восстановлено в своих правах как самостоятельная отрасль частное право, а также многие традиционные цивилистические воззрения и юридические принципы.

Ныне, к сожалению, не все благополучно в наших хозяйственных отношениях. Внедрение рыночных связей с помощью правовых мер происходило неоправданно быстро, без тщательной подготовки, зачас­тую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета това­ропроизводителя при сравнительно низкой общей культуре населе­ния. Поспешно и подчас бездумно проводились этапы приватизации, что привело, с одной стороны, к накоплению значительных богатств у формирующегося слоя олигархов, а с другой — к обнищанию основной массы населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. Сначала активно внедрялась в жизнь идея о всемерном огра­ничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом сохранения в определенных видоизмененных формах регулирующей роли государства (государствен­ное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных про­грамм, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование дея­тельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.

Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нор­мативных правовых актов практически на всех уровнях: федераль­ном, региональном и муниципальном, законодательном и подзаконном. Эта черта развития современного законодательства особенно важна с точки зрения задач, стоящих перед российскими законодателями. Рос­сия переживает своеобразный правотворческий бум. Прежде всего следует отметить значительное усиление темпов законодательной де­ятельности как на федеральном, так и на региональном уровне. За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150—200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «за­стойный» период развития нашей страны.

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Весь объем действующего федерального нормативного массива, по данным информационно-поисковой системы «Консультант-Плюс», со­ставляет примерно 12—13 тыс. нормативных актов, из них 80% при­нято после вступления в силу действующей Конституции. За послед­нее десятилетие значительно увеличилось принятие практически всех видов федеральных нормативных актов. Начиная с 1994 г., т.е. с нача­ла действия Конституции, и до настоящего времени утверждено около 1800 законов, из них 1288 продолжают действовать. Как известно, в 1991 г. в РСФСР действующих законов было всего 63.

Прослеживается определенная тенденция к общему увеличению принятия законов по годам, что свидетельствует о возрастании законо­дательной активности Государственной Думы. Что же касается сни­жения числа принимаемых законов за последние два года, то это объяс­няется, по-видимому, определенным сокращением дефицита законода­тельных решений, а также принятием довольно крупных по объему законов, требующих для своей обкатки и утверждения значительно большего времени.

Растет число действующих нормативных актов, принимаемых все­ми иными правотворческими органами Федерации. При этом следует отметить, что на общем фоне роста числа источников права законы по сравнению с другими видами нормативных актов в процентном отно­шении остались на месте.

Несмотря на интенсивное развитие законодательной деятельности, общий объем законов в федеральном нормативном массиве остается на одном уровне — около 3, 5—4%, учитывая, что в значительной мере активизировалась правотворческая работа других федеральных орга­нов власти. Ныне официально действует более 1800 федеральных за­конодательных актов (законов РСФСР, законов РФ, федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов).

Одновременно важно отметить, что число законов в общем объеме актов, принимаемых Государственной Думой, не так велико, примерно 15—20%, в то время как постановления по вопросам законотворчества и организации работы Государственной Думы доходят до 55—60%.

Каковы приоритеты законодательной деятельности Государствен­ной Думы по сферам государственной жизни? Здесь тоже прослежива­ются определенные тенденции. По данным системы «Консультант-Плюс», в государственно-административной сфере (конституционное, админи­стративное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальные отрасли) действует довольно значительное число за­конов, а в хозяйственной (гражданская, предпринимательская, финан-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

совая) — в два раза больше. Что касается социального законодатель­ства (трудовое, семейное, культура, здравоохранение), а также экологи­ческого, то цифры законов в этих отраслях значительно ниже. Такой расклад можно было бы объяснить принятием новой Конституции, су­щественными преобразованиями общественно-политической структу­ры страны, а также повышенным вниманием к совершенствованию хозяйственных отношений, внедрением законодательных основ рыноч­ной экономики.

Весьма показательны также данные о правотворческой деятельно­сти Президента РФ. Так называемое «указное» правотворчество бур­но развивалось начиная с 1991 г., когда впервые была установлена должность Президента РФ. После принятия Конституции наступила определенная стабилизация числа нормативных указов, хотя их общее ежегодное число все еще довольно значительно. Ныне остаются дей­ствующими около 900 указов, принятых с 1994 г.

Недостаточно четкое конституционное распределение полномочий между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ позволяет издавать указы по весьма значительному кругу вопросов, многие из которых должны были бы регламентироваться в законодательном по­рядке.

Относительно стабильны, если учесть некоторое повышение коли­чества принятых нормативных постановлений, показатели правотвор­ческой деятельности Правительства РФ. Всего ныне действует почти 3400 такого рода актов, а начиная с 1994 г. их принято почти 3000.

На фоне общего увеличения количества актов, принимаемых Го­сударственной Думой и Президентом РФ, относительная стабильность числа издаваемых правительственных постановлений и уменьшение их удельного веса среди источников законодательства за последние годы можно было бы объяснить в первую очередь нестабильностью исполнительной власти за последние 10 лет, произвольной кадровой политикой, необоснованной и неоправданно частой перестройкой мно­гих звеньев исполнительной власти.

Значительно растет число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Ныне действует примерно 6 тыс. нормативных постановлений, приказов, распо­ряжений, правил, инструкций и положений, принятых начиная с 1994 г. При этом ежегодно их издается все больше, причем темпы такого уве­личения довольно значительны. Так, если в 1994 г. было утверждено 435 федеральных ведомственных актов, то в 2001 г. их количество

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

превысило 1000, что свидетельствует о возрастании роли и значения федеральных министерств и иных ведомств.

На фоне существенного увеличения общего объема всех норматив­ных актов в Российской Федерации прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция: все большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов РФ и муниципальных образований, при­чем разница в таких темпах с каждым годом возрастает. Ныне феде­ральное законодательство составляет менее 10% общего числа актов, в то время как в 1997 г. доля федерального массива равнялась пример­но 15%.

Ныне в субъектах РФ действует более 20 тыс. законов. При этом прослеживается тенденция значительного увеличения числа региональ­ных законов по годам. Так, в Башкортостане в 1994 г. было принято 29 законов, в 1997 г. — 55, в 2000 г. — 103, в Москве — соответствен­но 22, 58 и 47, в Вологодской области соответственно — 6, 57 и 158. В последующие три года общее количество законов по каждому региону практически сокращается, что отражает политику укрепления верти­кали власти, возрастания роли федеральных органов власти.

Значительный и все возрастающий объем принимаемых норма­тивных актов характерен также для высших должностных лиц субъек­тов РФ (президентов, губернаторов, глав администрации, мэров) и их высших исполнительных органов. Ныне действует почти 130 тыс. такого рода актов, причем с каждым годом число таких актов увели­чивается. Так, если в 1994 г. их было принято 7966, то в 1997 г. их количество увеличилось до 18 683, а в 2000 г. дошло до 25 720, что свидетельствует о повышении роли исполнительных структур регио­нальной власти. Вместе с тем следует отметить снижение темпов принятия такого рода актов.

Что касается распределения регионального законодательства по сферам государственной деятельности, то она во многом одинакова по сравнению с федеральным правовым массивом. Хозяйственная сфера составляет наибольший объем'— 40%, государственно-административ­ная — 35%, социальная — 15%, экологическая — 10%. Как видно, на фоне повышенного увлечения хозяйственными вопросами и проблема­ми государственной власти и местного самоуправления в регионах несравненно меньшее внимание уделяется культуре, науке, образова­нию, а также социальным отношениям.

Приведенные количественные показатели позволяют сделать вы­вод об увеличении темпов и объема законодательной работы субъек­тов РФ, о возрастании роли регионального и муниципального законо-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

дательства, перераспределении нормативного регулирования на места, ослаблении централизованного руководства и росте местнических тен­денций за прошедшее десятилетие.

Одной из объективных тенденций развития законодательства со­временной России является повышение социальной значимости и ав­торитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, рег­ламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и облада­ющего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закол непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость — непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязатель­ное условие становления правового государства. Регулирование с по­мощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и с этой точки зрения выгодно отличает­ся от актов правотворчества исполнительных структур.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, забо­тящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой систе­мы, все важнейшие сферы отношений урегулированы только законом. Это касается в первую очередь основ общественного и государствен­ного устройства страны, организации и деятельности органов законо­дательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других обще­ственных объединений. К числу фундаментальных отношений, регла­ментируемых только законом, следует отнести также основные прин­ципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики: налогообложение, формирование и рас­ходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо изда­вать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система, судопроизводство, уголовная ответственность и по­рядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учи­тывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует регламентировать только в законе.

Законов, как уже было отмечено, за последние годы принимается несравненно больше, чем за предшествующие десятилетия, и эта тен­денция вполне оправданна. В то же время не следует бросаться в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В зако­нодательной деятельности требуются разумная осмотрительность, эко­номия правовых средств. Ныне в средствах массовой информации, вы­ступлениях депутатов и иных политических деятелей, в предложениях

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

партий, движений, других общественных объединений, отдельных граж­дан высказываются предложения о принятии законов по огромному спектру вопросов, в том числе достаточно мелких и частных. Нужно ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает необходимых результатов.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопро­сам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается роль основополагающих, опорных актов в отрасли или, соответственно, институте законодательства. Законы часто являются результатом компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффективность уже в момент их принятия.

Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престижность, качество основы правовой системы государства, мало чем отличаются от подзаконных актов.

Характеризуя состояние российского законодательства на совре­менном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимо­действие национальной правовой системы и международного- права, что отражает усиление сотрудничества между народами, государства­ми, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализа­ции проблем современного мира, углубление единства судеб всех на­родов и человечества в целом.

Усиление такого взаимодействия является одной из конституцион­ных основ правовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции за­креплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ — составная часть ее правовой системы. Определено также правило, что если международным догово­ром РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Объективной закономерностью развития мировой цивилизации стало постоянное расширение сферы применения принципов и норм между­народного права. Наряду с традиционными политическими и внешне­экономическими отношениями между государствами, вопросами разо­ружения и сохранения мира на земле ныне в сферу международного права включается и ряд других проблем, составляющих в целом такое весьма модное ныне понятие, как глобализация. Это общие, наиболее важные направления развития всего человечества, объединенного ком-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

плексом экономических, политических, духовных и природно-климати-ческих потребностей населения всей планеты в целом. Среди таких направлений следует назвать, в частности, интернационализацию эко­номики, создание общемировой системы хозяйства, рост транснацио­нальных компаний, а также охрану природы, обеспечение экологиче­ской безопасности, единую ядерную политику государств, формирова­ние международного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и др.

Нельзя забывать и о необходимости формирования механизма меж­дународного судебного и иного контроля и защиты естественных прав и свобод личности, создания общемирового правопорядка, строящегося на принципах гуманизма, справедливости, обеспечения свободы и про­цветания всех народов мира.

Очевидно, что такого рода общемировые проблемы, составляющие основу глобализации, должны решаться и обеспечиваться в первую очередь международным правом, а через него также и с помощью внут­ригосударственного законодательства. Все это лишний раз доказыва­ет всемерное повышение значения международного права и распрост­ранение его влияния на российскую правовую систему..

Усиление взаимодействия международного и внутригосударствен­ного права порождает много проблем: это соотношение Конституции РФ и международного договора, четкое и исчерпывающее определение перечня «общепризнанных принципов и норм международного права», которые в соответствии со ст. 15 Конституции являются частью рос­сийской правовой системы. Не согласованы также порядок определе­ния коллизий между нормами международного договора и внутригосу­дарственного законодательства, юридические процедуры их преодоле­ния. Представляется необходимым подготовить и принять федеральный закон о порядке применения принципов и норм международного права в правовой системе РФ.

Принципиальная идея о том, что именно человек, его интересы и потребности должны лежать в основе регулирующего воздействия законодательства, предопределяет тенденцию к изменению степени и объема использования различных методов правового регулирования, их трансформации. Теперь они направляются в первую очередь на обеспечение (свободы личности, удовлетворение ее духовных и матери­альных потребностей. Внедрение рыночных отношений также влияет на эту тенденцию, которая представляет собой одну из существенных черт современного российского законодательства.

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Наряду с нормами-запретами, властными, категорическими установ­лениями закон предусматривает и дозволения, и стимулы, и рекоменда­ции, и поощрения. Эффективность законодательства вовсе не связыва­ется напрямую с жесткой регламентацией отношений, властным при­казом, с усилением воздействия государства своими специфическими, властно-принудительными методами на хозяйственные структуры, лич­ность, объединения людей.

Доля твердо предписывающих и четко очерченных предписаний значительно уменьшается. Вместо них в законодательстве подоба­ющее место занимают определение общих целей, рамок регулирования, управомочивающие, стимулирующие и поощрительные нормы, рекомен­дации. Центр тяжести законодательного воздействия перемещается с жесткой регламентации отношений на договорное согласование и ко­ординацию поведения людей, деятельности предприятий, фирм, органи­заций, обеспечение их свободной самодеятельности.

Ныне все большее значение приобретает общедозволительный ме­тод, обычно формулируемый так: «Дозволено все, кроме прямо запре­щенного в законе». Он применим для частноправовых отношений и относится ко всем субъектам гражданского общества. Что касается обладающих властными полномочиями государственных органов и должностных лиц, то для регулирования их деятельности использует­ся другой, так называемый разрешительный метод, согласно которому они имеют только те права, осуществляют те функции и действия, ко­торые прямо предусмотрены в законе («разрешено лишь то, что прям» установлено в законе»). По этим двум правилам, отражающим тенден­цию становления правового государства, ныне должно формироваться законодательство России.

По мере формирования рыночных отношений, расширяющих эконо­мическую свободу, все большее распространение получает диспози-тивная форма регулирования, позволяющая сторонам правоотношений самим определять пути достижения намеченных целей, устанавливать права и обязанности с помощью договора, соглашения вместо жестко­го императива, не дающего возможности выбора вариантов. Диспози-тивный метод предполагает четкое регламентирование лишь в том случае, если стороны сами не установили свои права и обязанности. Очевидно, что он характерен в первую очередь в сфере хозяйства, там, где жесткое регулирование препятствует взаимоотношению участни­ков хозяйственного оборота, где их свободное волеизъявление объек­тивно необходимо.

Рост значения диспозитивного метода служит ярким показателем возрастания роли частного права в нашей стране. Характерно, что в

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

сферу частного права все больше включается регулирование, наряду с хозяйственными, также отношений, связанных с землей и другими при­родными ресурсами. Закрепленные договором методы частного права все шире внедряются в трудовые отношения, охрану природы. Расши­ряется сфера договорных начал между супругами и другими родствен­никами в семейном праве. Все активнее используется административ­ный договор.

При всех положительных качествах возрастания значения диспо­зитивного метода имеются и некоторые отрицательные моменты этой тенденции. Как известно, платные, коммерческие отношения, основан­ные на договоре, ныне активно внедряются в сферу здравоохранения, образования, культуры. Платное обучение, медицинские и другие услу­ги — типичное явление сегодняшних дней. Между тем, как верно от­мечается в литературе, они вошли в противоречие с гарантированны­ми Конституцией правами граждан в этих важнейших для людей сфе­рах жизнедеятельности¹.

Очевидно, что возрастание значения договорных отношений, мето­дов стимулирования, поощрения не вытесняет применение традицион­ных, используемых в первую очередь в публичном праве методов, таких как запрет, позитивный императив, властное указание. Они характер­ны для таких отраслей законодательства, как административное, уго­ловное, уголовно-процессуальное и др. Ограничение, запрет, твердая обязанность нужны в законодательстве, и задача заключается в том, чтобы найти их оптимальное соотношение с общедозволительным ре­гулированием как более тонким и гибким механизмом руководства страной, правового обеспечения преобразования российского общества.

Для законодательства России сегодняшних дней характерны также техническая отработанность принимаемых нормативных актов, упоря­доченность их системы, активное использование выработанных юриди­ческой наукой и практикой правотворчества правил законодательной техники. Нынешние нормативные акты более четкие, доступные для восприятия и компактные. Законодатель опирается на неплохо заре­комендовавшие себя на практике виды актов, в том числе и новые (стандарты, методики и др.). Более чёткими и единообразными стали их структура, язык и стиль изложения, что помогает толкованию и применению норм, их учету и машинной обработке. Вошло в практику издание нормативных актов в новой редакции с внесением всех офи-

Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 39—40.

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

циальных изменений и модернизацией их содержания и формы. Дают­ся четкие определения используемых в законодательстве юридиче­ских терминов. Повышены требования к единообразию оформления проектов, унификации терминологии, использованию однотипных фор­мулировок и конструкций и т.д. Несмотря на это, нормативно-право­вые акты все равно технически не удовлетворяют современным требо­ваниям.

Можно отметить еще одно качество законодательства России се­годняшних дней — это наметившаяся в последнее время тенденция к решительной стабилизации институтов власти: укрепление вертикали власти, реформирование Совета Федерации, создание на территории Российский Федерации семи округов, введение механизма ответствен­ности органов государственной власти субъектов РФ перед федераль­ными органами за нарушение норм федерального законодательства.

Другой основной чертой российской законодательной системы ныне является тенденция к децентрализации правового регулирования, умень­шение роли и объема деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов и передача значительного объема правотвор-ческих полномочий на места. Четкая централизация системы, свой­ственная советскому периоду и позволяющая центральным органам непосредственно решать все важнейшие вопросы правовой политики, ушла в прошлое и ныне заменена идеей децентрализации на основе последовательного распределения правотворческих полномочий меж­ду федеральным центром, субъектами РФ и самостоятельными муни­ципальными образованиями.

Такая тенденция правового регулирования в нашей обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но имеет ограниченные пределы. Учи­тывая потребность создания в России сильного федеративного госу­дарства, с едиными целями, задачами, конституционной основой, хозяй­ственным комплексом, ею не стоит увлекаться, а следует проводить постепенно и в ограниченных пределах.

Ослабление централизованного регулирования ведет к разногласи­ям между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амби­ций местных чиновников, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм.

В стране отсутствует четкое, развернутое и последовательное раз­граничение предметов ведения и полномочий между федеральными

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В результате многие проблемы конституционного ха­рактера решаются путем заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, что расшатывает конституционные основы взаимоотно­шений Российской Федерации и ее субъектов, нарушает конституци­онный принцип равенства субъектов между собой.

Действие в субъектах РФ нормативных правовых актов, противоре­чащих Конституции, федеральным законам, а также принятие органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному и ре­гиональному законодательству, — довольно типичное явление, особенно в правотворческой деятельности входящих в состав РФ республик, и оно является одним из основных недостатков правовой системы Рос­сийского государства.

Пока еще имеют место существенные пробелы в федеральном за­конодательстве. Очевидно, что всеобъемлющей полноты правового ре­гулирования достигнуть крайне сложно. Как ни мудр и оперативен законодатель, жизнь идет вперед, появляются новые потребности и сферы" отношений. Так, ныне возникает много неурегулированных отношений и споров по поводу жилья, земельных участков, дач, новых видов коопе­ративов, машин, гаражей и т.д. Необходимость установления деталь­ных процедур разрешения таких дел сейчас как никогда актуальна. Роль законодателя сводится к тому, чтобы сократить до минимума воз­можные пробелы, активно отражать в законе динамику общественной жизни.

До сих пор нет четкого порядка разграничения сфер регулирова­ния закона и указа Президента РФ, полномочий законодательной и исполнительной властей, отсутствует определение сферы правотвор­ческой деятельности Президента РФ, вопросов, которые могут быть урегулированы только законом.

В современный период из-за интенсивного и порой просто хищни­ческого использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необхо­димость четкого и детализированного правового регулирования эколо­гической безопасности планеты, охраны и защиты естественной сре­ды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере выполнения этих задач, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Потребуется целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами, о защи­те земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населе-

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

ния от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастро­фами и т.д. Точно так же нужны в связи с принятием Трудового кодек­са серьезное изменение и дифференциация регулирования трудовых отношений, учитывая изменение характера труда, его оплаты в услови­ях рыночной экономики, порядка прохождения воинской службы, в частности альтернативной, и т.д.

К сожалению, отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нор­мативных правовых актов. До сих пор не утвержден закон о норматив­ных правовых актах РФ, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточ­ная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивают регионы к практике не всегда оправданного «опережа­ющего правотворчества» по'предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить также технические недоработки процесса зако­нодательства: хаотичность в, формировании нормативных массивов, «погоня» за количеством законов как самоцель, неоправданная Поспеш­ность подготовки проектов важнейших правовых решений, игнориро­вание выработанных практикой правотворчества правил законодатель­ной техники, недостатки в планировании правоподготовительной рабо­ты и т.д.

Во многих случаях проекты готовятся наспех, без внимательного и вдумчивого изучения нормативных новелл, анализа прогнозов их эф­фективности, соответствующих экономических, финансовых, экологи­ческих и иных расчетов. Бывают случаи, когда Государственная Дума за один день принимает десятки законов. Все это снижает престиж закона, идею его общеобязательности, способствует оправданию игно­рирования и нарушения правовых норм.

Не всегда в нормативных актах даются определения специальных терминов и выражений, часто отсутствует единство терминологии. Статьи ряда законов чрезмерно громоздки и слабо структурно отрабо­таны. Нет единства в рубрикации нормативных актов, нумерации их структурных частей, неудачны язык и стиль некоторых принимаемых предписаний. Не всегда вместе с принятием нового акта аннулируют­ся старые акты и их отдельные части по тому же вопросу, вносятся в них необходимые изменения и дополнения.

Глава 38. Российское законодательство на современном этапе

Часты еще примеры внесения изменений и дополнений в недавно принятые законы, что свидетельствует о спешке при их подготовке, недо­статочной юридической и содержательной проработке проектов. Так, с 1994 г. по настоящее время включены изменения и дополнения в более чем 800 федеральных законов, причем большинство из них — это акты, принятые недавно, уже в 1990-е гг. Характерный пример неоднократного внесения изменений и дополнений — Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».

Важно также отметить, что по мере работы Государственной Думы число законов о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законы все время возрастает. Так, если в 1991 г. было принято 12 та­кого рода законов, то уже в 1998 г. их количество возросло до 69 при почти одинаковом количестве вновь принимаемых в эти годы законов. В числе таких законодательных работ Государственной Думы за по­следние годы — законопроект о внесении изменений в действующие законы.

Идея о возрастании роли закона позволяет критически отнестись к ведомственному правотворчеству, которое, как представляется, все еще неоправданно широко используется в юридической практике. Без опо­ры на закон оно часто создает вредный психологический настрой на то, что следует в первую очередь руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными циркулярами. Господство инст­рукции свидетельствует о приоритете канцелярских начал в управле­нии, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофи­рованное значение ведомственного приказа — питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.

Конечно, полностью ликвидировать ведомственное правотворчество было бы неверно. Эта цель утопична, и издание ведомственных прика­зов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах впол­не оправданно. Все правила частного, конкретного содержания в зако­не, указе либо постановлении правительства практически предусмот­реть нельзя. Главное, чтобы ведомственные акты принимались не на пустом месте, а на основании и во исполнение закона, служили сред­ством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств. Очевид­но, что установление и охрана прав и свобод личности, их объединений не должно быть предметом ведомственного регулирования, где защита «ведомственного» мундира, обеспечение нуж