Формы и методы бюджетного контроля

Под формами понимаются определенные особенности контрольного процесса в зависимости от тех или иных факторов. В связи с этим можно классифицировать бюджетный контроль по его формам в зависимости от следующих факторов:

1. От субъекта контроля:

- внешний контроль;

- внутренний контроль.

Внешним в бюджетной системе Российской Федерации считается финансовый контроль, осуществляемый специально созданными для этого контрольно-счетными органами, за тем, как управляют общественными финансами исполнительные органы государственной власти, администрации муниципальных образований.

Внутренний бюджетный контроль – это финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации, осуществляемый исполнительными органами государственной власти и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, их контрольными подразделениями, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

2. От времени осуществления контрольных действий:

- предварительный контроль;

- текущий контроль;

- последующий контроль.

Предварительный контроль осуществляется в целях предотвращения возможных финансовых недоработок и нарушений до момента принятия соответствующих управленческих решений и совершения финансовых операций. Это инструмент планирования и прогнозирования. Применяется органами внешнего финансового контроля при экспертизе проектов нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления до их принятия, органами Федерального казначейства при осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Текущий контроль проводится в целях оценки текущего состояния контролируемого объекта в процессе осуществления финансовой деятельности, оперативного выявления недостатков и отклонений от заданных бюджетных параметров. В процессе текущего финансового контроля осуществляется мониторинг исполнения бюджетов, рассматриваются и проверяются отдельные аспекты финансовой деятельности в конкретный момент времени.

При последующем контроле осуществляются проверки, ревизии и другие контрольные действия по результатам бюджетной деятельности за определенные отчетные периоды (квартал, первое полугодие, девять месяцев, год) в целях оценки законности и эффективности использования бюджетных средств. Как правило, по результатам последующего контроля составляются акты, где указываются нарушения и меры по их устранению, и отчеты, где кратко излагаются содержание и результаты контрольного мероприятия.

3. От места проведения контрольных действий:

- камеральный контроль;

- выездной контроль.

Камеральный контроль совершается по месту нахождения контролирующего органа на основе документов, предоставляемых должностными лицами контролируемого объекта.

Выездной контроль производится по месту нахождения контролируемого объекта на основе первичных документов и непосредственного осмотра объекта контроля.

4. От полноты и масштаба охвата объектов контрольными действиями:

- сплошной (комплексный) контроль;

- выборочный (тематический) контроль.

Сплошной (комплексный) контроль охватывает все финансовые потоки подконтрольного объекта в целом, проверке подлежит вся финансовая документация. Эта форма контроля обычно применяется при проведении ревизий.

Выборочный (тематический) контроль применяется при проведении проверок и обследований. Предмет контрольных действий определяется темой проверки и касается только части финансовой деятельности подконтрольного объекта.

5. От периодичности проведения контрольных действий:

- систематический контроль;

- периодический контроль;

- разовый контроль.

Систематический контроль проводится регулярно и не связан с определенными периодами.

Периодический контроль осуществляется постоянно, но в установленные сроки (как правило, по итогам отчетных периодов).

Разовый контроль – единовременное контрольное мероприятие без установления его периодичности.

Методы бюджетного контроля представляют собой конкретные способы осуществления контрольных действий. Наиболее распространенными методами бюджетного контроля являются ревизия, проверка, обследование, мониторинг, экспертиза, санкционирование операций, анализ.

Применение того или иного метода контроля зависит от цели, которую запланировал достигнуть контрольный орган или пользователь результатов его деятельности. Каждый из методов применяется в соответствии со стандартами, методиками или методическими рекомендациями, разработанными самим органом, вышестоящей организацией или заимствованными у аналогичных контрольных органов.

Ревизия – контрольное мероприятие, совершаемое после завершения операций с бюджетными средствами. Таким образом, она является методом последующего контроля. Ревизия включает комплекс обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде финансовых и хозяйственных операций, правильности их отражения в бюджетном учете и отчетности. Его характеризует комплексный характер. По сравнению с проверками ревизия дает более полную информацию о состоянии объекта контроля, так как позволяет глубже и шире ознакомиться с его деятельностью.

Полная, комплексная ревизия обычно проводится редко, так как требует значительных материальных, кадровых, временных ресурсов.

Основной задачей ревизии при осуществлении бюджетного контроля является проверка финансово-хозяйственной деятельности получателя бюджетных средств по следующим направлениям:

- соответствие деятельности учредительным документам, обоснованности расчетов сметных назначений;

- исполнение смет доходов и расходов;

- использование бюджетных средств по целевому назначению;

- обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей;

- обоснованность поступления и расходования внебюджетных источников финансирования;

- соблюдение финансовой дисциплины, правильности ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности;

- обоснованность операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций;

- расчеты по оплате труда и прочие расчеты с физическими лицами;

- другие направления в соответствии с программой ревизии.

Проверка – это основной метод последующего контроля. Она представляет собой разовые контрольные действия по отношению к объекту контроля, в ходе которых исследуются вопросы, отвечающие целям проверки. Это может быть проверка полноты и достоверности бюджетной отчетности, соблюдения законности при осуществлении финансовых операций, исполнения бюджетных показателей по доходам и расходам бюджетов, законности и эффективности использования бюджетных средств их получателями. Темой проверки может стать также правильность администрирования доходов от управления государственным или муниципальным имуществом, полнота их начисления и своевременность внесения в соответствующий бюджет и другие вопросы.

Проверки проводятся согласно плану деятельности контрольного органа, но при необходимости допускаются и внеплановые.

Обычно проводятся выездные проверки, но допускаются и камеральные.

Чаще всего они бывают документальные, но иногда возникает потребность в проведении фактических, инвентаризационных проверок.

При необходимости могут быть проведены повторные и встречные проверки.

Обследование – контрольное мероприятие последующего характера, проводимое путем сбора (анкетирование, наблюдение, опрос, изучение документов) и анализа информации в целях определения необходимости проведения проверки или ревизии. Обследование могут проводить как органы внутреннего, так и внешнего контроля. Даже в том случае, если необходимость проведения проверки или ревизии не подтверждается, результаты самого обследования обычно имеют ценность и могут быть использованы в своей деятельности самими контрольными органами или пользователями результатов их деятельности.

Мониторинг заключается в непрерывном наблюдении за процессом исполнения бюджета в целях своевременного выявления отклонений от заданных параметров бюджета, корректирования этого процесса и определения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт о соответствующем бюджете. Наиболее эффективно мониторинг исполнения бюджета осуществляют финансовые органы. Органы внешнего финансового контроля также применяют этот метод контроля в процессе исполнения бюджетов. Его результаты они используют при подготовке ежеквартальной информации об исполнении бюджетов для представления в законодательные (представительные) органы.

Экспертиза – это метод предварительного контроля. Она может быть проведена в отношении проекта нормативного правового акта законодательного органа государственной власти или представительного органа местного самоуправления, регулирующего бюджетные правоотношения. Экспертизе подлежат также проекты государственных (муниципальных) программ, принимаемых правовыми актами исполнительных органов. Цель экспертизы – дать заключение о возможности принятия данного проекта. Внутренняя экспертиза проводится исполнительными органами государственной власти или исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, внешняя – контрольно-счетными органами, независимыми экспертами или экспертными организациями. По итогам экспертизы ее заказчику представляется письменное заключение. Контрольно-счетные органы представляют результаты экспертизы законодательным (представительным) органам.

Санкционирование операций – метод предварительного контроля, который осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Этот метод используют органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджета (Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Он заключается в проверке представленных в эти органы документов на соответствие требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и совершении разрешительной надписи.

Анализ также иногда рассматривается в качестве отдельного метода контроля. Это не вполне точно, так как анализ – это, скорее, метод научного и практического познания, применяемый при любом исследовании. Так и при осуществлении бюджетного контроля любым из перечисленных методов обязательно проводится анализ ситуации и используемых документов, без этого невозможно сделать выводы. Однако иногда анализ становится самостоятельным методом контроля, при этом анализироваться может какой-либо процесс или явление, например, бюджетного процесса. Результаты анализа обычно излагаются в заключении или аналитической записке.

Органами бюджетного контроля используется весь арсенал методов, преобладание которых определяется задачами и особенностями контрольных органов.

Методы бюджетного контроля тесно связаны с его формами (рис. 6).

Рис. 6. Формы и методы бюджетного контроля

На рисунке 6 показаны некоторые взаимосвязи между формами и методами бюджетного контроля. Так, предварительный контроль осуществляется методами экспертизы, санкционирования операций, текущий – посредством мониторинга, а методы последующего контроля – это ревизии, проверки и обследования. При ревизии обычно осуществляется сплошной контроль, а в ходе проверки – выборочный. Экспертиза и мониторинг проводятся камерально, ревизия и проверка – обычно выездные. Сплошной контроль можно осуществить только методом ревизии, проверка же всегда выборочна, проводится в соответствии с заявленной темой. Метод анализа применяется при осуществлении контроля во всех формах.