Нормативными правовыми актами федерального уровня

Правовое регулирование бюджетного контроля осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, которыми регулируется осуществление парламентского контроля, внешнего и внутреннего финансового контроля на всей территории Российской Федерации. Внешний финансовый контроль осуществляется в соответствии с этими федеральными законами, внутренний – в соответствии с нормативными правовыми актами высших исполнительных органов, принятыми во исполнение федеральных законов.

Конституция Российской Федерации определила принципы государственного устройства, основным из которых является принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, установила компетенцию государственных органов и уровней государственной власти, основы местного самоуправления.

В статье 101 Конституции Российской Федерации определено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. В статьях 102 и 103 установлено, что к ведению Совета Федерации относятся назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В Конституции отсутствует понятие высшего органа финансового контроля. Нет и разделения на внешний и внутренний финансовый контроль. Поскольку Счетная палата образуется Федеральным Собранием Российской Федерации и упоминается в главе 5 Конституции, которая посвящена законодательной власти, то некоторые исследователи относят Счетную палату к органам парламентского контроля. Однако такой подход не вполне верен. Теперь уже законодательно установлено, что парламентский контроль осуществляют палаты Федерального Собрания, его комитеты и комиссии, а Счетная палата является независимым органом внешнего финансового контроля (аудита), образованным Парламентом и ему подотчетным[4].

Правовые нормы, регулирующие осуществление бюджетного контроля в Российской Федерации, содержатся в целом ряде федеральных законов (таблица 2).

Таблица 2

Федеральные законы, содержащие нормы,

касающиеся осуществления бюджетного контроля

Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс, БК РФ) принят 31 июля 1998 года, вступил в силу с 1 января 2000 года. Данный нормативный правовой акт не является застывшим документом. Его нормы постоянно совершенствуются в соответствии с направлениями осуществляемой в государстве бюджетной реформы. Принято уже около 100 законов о внесении изменений в БК РФ, только в 2013 году изменения вносились 7 раз.

Принципиальные положения, касающиеся реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля, содержатся в Федеральном законе от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон № 252-ФЗ). В нем появилось разделение бюджетного контроля на внешний и внутренний, органы внешнего государственного финансового контроля стали называться контрольно-счетными органами, уточнены бюджетные и контрольные полномочия различных органов государственной власти и местного самоуправления. Практически полностью изменены глава 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля» и часть IV, которая получила наименование «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения».

Правовые нормы, касающиеся осуществления бюджетного контроля, не расположены компактно, они рассредоточены по разным статьям Бюджетного кодекса и предмет их регулирования различен. Поэтому целесообразно систематизировать положения Бюджетного кодекса о государственном и муниципальном финансовом контроле, выделив 4 группы правовых норм:

1. Основы бюджетного контроля, содержащие основные определения, виды, объекты и методы его осуществления (ст. 265, 266.1, 267.1).

2. Бюджетный контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и сформированными ими органами внешнего финансового контроля (ст. 153, 157, 167.1, 268.1, 145, 149, 264.4, 264.9).

3. Бюджетный контроль, осуществляемый органами внутреннего финансового контроля (ст. 157, 160.2-1, 269.1, 269.2).

4. Полномочия, не разграниченные между органами внешнего и внутреннего финансового контроля (ст. 130, 136).

5. Принятие мер по итогам контрольных мероприятий, бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения (ст. 270.2, 306.1 – 306.8).

Каждая из этих групп имеет свои особенности и требует подробного рассмотрения.

1. Новая редакция главы 26 Бюджетного кодекса установила основные положения, понятия, касающиеся организации бюджетного контроля в Российской Федерации.

В статье 265 БК РФ выделены виды государственного (муниципального) финансового контроля. Определено, что он подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляется:

- органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;

- Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Предварительный контроль имеет целью предупреждение и пресечение бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Статья 265 БК РФ определила объекты государственного (муниципального) финансового контроля. Это:

- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- финансовые органы, а также главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

- государственные (муниципальные) учреждения;

- государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

- государственные корпорации и государственные компании;

- хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

- юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В статье 267.1 установлены методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Такими методами в соответствии с Бюджетным кодексом являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Ревизия – это комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки.

Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу.

Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых определяется соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.

Встречными являются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Под обследованием в Бюджетном кодексе понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Результаты обследования оформляются заключением.

Санкционирование операций – это совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

2. Полномочия з аконодательных (представительных) органов изложены в статье 153 БК РФ. В соответствии с ней Законодательные (представительные) органы:

- рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

- осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых этими органами слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

Данная статья определяет, что законодательные (представительные) органы осуществляют и другие полномочия, которые содержатся в федеральных законах:

- от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»;

- от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

- от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

- от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;

- иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

Данные полномочия будут рассмотрены далее при знакомстве с упомянутыми федеральными законами. Здесь уместно обратить внимание только на статью 4 Федерального закона № 184-ФЗ, в которой содержится положение о том, что полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются. Следует отметить, что такая возможность почти не используется в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Статья 153 БК РФ содержит также норму о том, что законодательным (представительным) органам для обеспечения их полномочий должна быть предоставлена органами исполнительной власти, местными администрациями, органами управления государственными внебюджетными фондами вся необходимая информация.

Как следует из приведенных норм, Бюджетный кодекс не предусматривает права законодательных (представительных) органов на проведение контрольных мероприятий в ходе исполнения бюджета и по окончании бюджетного года. Для этого они формируют органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и определяют их правовой статус.

Органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля обладают в сфере бюджетных правоотношений собственными полномочиями, которые Бюджетный кодекс подразделяет на бюджетные и контрольные.

Бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определены в статье 157 БК РФ. Это:

- аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

- экспертиза проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе, в части обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

- экспертиза государственных (муниципальных) программ;

- анализ и мониторинг бюджетного процесса, в том числе подготовка предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

- подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

- другие вопросы, установленные Федеральными законами № 41-ФЗ и № 6-ФЗ.

Контрольные полномочия органов внешнего финансового контроля определены в статье 268.1 БК РФ и заключаются в контроле:

- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- в других сферах, установленных федеральными законами № 41-ФЗ и № 6-ФЗ.

При осуществлении контрольных полномочий органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля уполномочены:

- проводить проверки, ревизии, обследования;

- направлять объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

- направлять органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

- осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Полномочия органов внешнего финансового контроля конкретизируются в некоторых других статьях Бюджетного кодекса:

- проведение экспертизы проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов (ст. 145);

- проведение проверки отчетов об исполнении этих бюджетов (ст. 149);

- проведение внешней проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов (ст. 264.4).

3. Бюджетный кодекс регулирует полномочия органов, осуществляющих внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии со статьей 269.1 БК РФ уполномочены осуществлять контроль за:

- непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

- наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;

- соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) проводится санкционирование операций. Таким образом, поскольку санкционирование операций является методом предварительного контроля (ст. 265, 267.1 БК РФ), Федеральное казначейство осуществляет предварительный контроль в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 269.2 БК РФ) осуществляют контроль за:

- соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При этом органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

- проводятся проверки, ревизии и обследования;

- направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

- направляются органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

- осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Кроме того, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (ст. 157 БК РФ).

В статье 160.2-1 определены бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

В частности, главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутреннийфинансовый контроль, направленный на:

- соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств;

- подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Внутренний финансовый аудит осуществляется в целях:

- оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности;

- подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета;

- подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

4. Бюджетный кодекс содержит положения, в которых полномочия между органами внешнего и внутреннего финансового контроля не разграничены.

В статье 130 установлено, что ежегодно проводится проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации в том случае, когда в этом бюджете доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Такую проверку уполномочены проводить Счетная плата Российской Федерации или Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

В статье 136 определено, что не реже одного раза в два года проводится проверка годового отчета об исполнении местного бюджета в тех муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов. Такая проверка проводится контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации или органами государственного финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку принципы разграничения полномочий в этом вопросе между органами внешнего и внутреннего финансового контроля не установлены, то, по всей видимости, это должно регулироваться иными законами, либо стать предметом соглашений между органами бюджетного контроля.

5. По итогам контрольных мероприятий в случае выявления бюджетных нарушений Бюджетный кодекс уполномочил органы внешнего и внутреннего финансового контроля принимать определенные меры.

В соответствии со статьей 270.2 в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Представлением является документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который содержит обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля является основанием для обращения этого органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Статья 306.1 определяет понятие бюджетного нарушения. Это совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Бюджетные меры принуждения перечислены в статье 306.2 БК РФ:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Бюджетные меры принуждения за совершение бюджетных нарушений применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Уведомление о применении бюджетных мер принуждения – это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения.

В статьях 306.3 – 306.8 БК РФ перечислены полномочия финансовых органов и Федерального казначейства по применению бюджетных мер принуждения, а также виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение. Такими нарушениями являются:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Несмотря на то, что изменения, внесенные в Бюджетный кодекс в последнее время, привели к некоторой систематизации положений, регулирующих осуществление государственного (муниципального) финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации, остались еще некоторые нестыковки и неясности.

Поскольку общее представление о предмете изучения может дать только комплексное исследование законодательства, обратимся к другим федеральным законам, регулирующим бюджетный контроль на федеральном уровне.

Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» регулирует полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений (в том числе, в развитие положений статьи 153 БК РФ).

К субъектам парламентского контроля статья 4 данного закона относит:

- палаты Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации и Государственную Думу;

- комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации;

- парламентскую комиссию по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

- членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

В сфере бюджетных правоотношений парламентский контроль может быть предварительным, текущим и последующим (ст. 11).

Предварительный парламентский контроль включает:

- обсуждение проекта основных направлений бюджетной политики Российской Федерации и проекта основных направлений налоговой политики Российской Федерации;

- рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации;

- участие в обсуждении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

- рассмотрение и утверждение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Текущий парламентский контроль заключается в рассмотрении отдельных вопросов исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации:

- на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

- в ходе парламентских слушаний;

- в связи с депутатскими запросами.

Последующий парламентский контроль включает рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

В соответствии с Законом № 77-ФЗ Счетная палата Российской Федерации не является субъектом парламентского контроля, она участвует в его осуществлении в случаях, установленных в статье 11:

- при рассмотрении на парламентских слушаниях проектов государственных программ, основных направлений бюджетной политики Российской Федерации, основных направлений налоговой политики Российской Федерации;

- при рассмотрении годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета;

- в иных случаях, предусмотренных Законом № 41-ФЗ.

Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» определяет правовой статус, состав и структуру, задачи, функции, полномочия Счетной палаты и регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления внешнего государственного аудита (контроля), творчески развивая положения Бюджетного кодекса.

По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» новый закон содержит большое количество новаций, отражающих современное состояние бюджетного законодательства, а также учитывающих международную практику организации внешнего государственного финансового контроля.

Это можно проиллюстрировать следующими примерами:

1. В статье 2 Закона № 41-ФЗ установлено, что Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации.

Данная формулировка содержит несколько ключевых положений:

- во-первых, применен международный термин – государственный аудит, более точно отражающий характер деятельности Счетной палаты;

- во-вторых, применено понятие внешнего государственного финансового аудита (контроля);

- в-третьих, подчеркнуто, что Счетная палата является высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), что подтверждает ее право представлять Российскую Федерацию в Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ);

- в-четвертых, статус постоянно действующего органа означает, что деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания;

- наконец, Счетная палата подотчетна только Федеральному Собранию и никому больше, при этом следует учитывать, что подотчетность не означает подконтрольность и не отменяет самостоятельности.

2. Закреплена организационная, функциональная и финансовая независимость Счетной палаты. При этом установлено, что финансовое обеспечение Счетной палаты осуществляется в объеме, позволяющем обеспечить возможность выполнения возложенных на нее полномочий (ст. 2, 41).

3. В полномочия Счетной палаты входит осуществление контрольной, экспертно-аналитической, информационной и иных видов деятельности. Для этого она проводит контрольные, экспертно-аналитические и иные мероприятия (ст. 14).

4. Впервые выделены методы контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты: ревизия, проверка, анализ, обследование, мониторинг (ст. 16).

5. Установлено, что Счетная палата самостоятельно разрабатывает и утверждает в установленном порядке стандарты Счетной палаты, которые являются внутренними нормативными документами, определяющими характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления различных видов деятельности Счетной палаты и требования к их результатам. При этом учитываются международные стандарты в области государственного финансового контроля, аудита и финансовой отчетности (ст. 35).

6. Значительное место в деятельности Счетной палаты уделено осуществлению государственного аудита.

Так, в число задач Счетной палаты (ст. 5), включены:

- развитие возможностей и методов аудита эффективности;

- оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов;

- развитие стратегического аудита, в том числе аудита реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации.

В статье 14 определены формы проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий – предварительный аудит, оперативный анализ и контроль и последующий аудит. Таким образом, закреплен принцип непрерывного, системного контроля в ходе всего бюджетного процесса путем осуществления предварительного, текущего и последующего аудита (контроля) за исполнением федерального бюджета.

Здесь же установлено, что контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита, иных видов аудита (контроля), определены цели этих видов аудита:

- финансовый аудит (контроль) применяется в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля).

- аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации;

- стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации;

- аудит государственных программ Российской Федерации применяется для оценки качества их формирования и реализации;

- аудит государственных и международных инвестиционных проектов проводится в целях оценки обоснованности объемов и сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций), а также оценки результатов действий и эффективности вложений федеральных и иных ресурсов;

- аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок.

7. Уточнены наименования документов, принимаемых по результатам проведенных мероприятий (ст. 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28):

- результаты проверки, ревизии оформляются актом;

- по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий оформляются отчеты;

- в случае выявления нарушений при проведении контрольных мероприятий направляются представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

- результаты анализа и обследования оформляются заключением;

- результатом предварительного аудита является заключение;

- по результатам оперативного анализа составляется оперативный доклад;

- по результатам последующего контроля за исполнением федерального бюджета подготавливается заключение;

- по результатам экспертиз подготавливаются заключения.

Каждая из 43 статей Закона № 41-ФЗ несет в себе глубокий смысл и достойна отдельного рассмотрения. В соответствии с этим законом строится вся деятельность Счетной палаты Российской Федерации, поэтому многие его положения будут рассмотрены в других главах данного учебника, посвященных организации и функционированию высшего органа внешнего финансового контроля государства.

Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» принят раньше Закона № 41 ФЗ и внесения изменений в БК РФ более чем на два года. В нем впервые появились положения, закрепленные позже в других федеральных законах:

- введено понятие «внешний финансовый контроль» (ст. 3);

- узаконена общая терминология для обозначения органов внешнего финансового контроля, образованных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления. Они названы контрольно-счетными органами (ст. 1);

- определено, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля в субъекте Российской Федерации, а контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля (ст. 3);

- установлены основы правового статуса контрольно-счетных органов, требования к их составу и структуре, наименования основных должностей, их статус и порядок назначения на эти должности, требования к кандидатам (ст. 3-7);

- однозначно установлено, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации обладают правами юридического лица (ст. 3);

- определено, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (ст. 3);

- контрольно-счетные органы наделены правами самостоятельно планировать свою деятельность, принимать меры по результатам контрольных мероприятий (ст. 12, 14, 16);

- определены основные полномочия контрольно-счетных органов, при этом предоставлено право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям дополнять основной перечень полномочий (ст. 9);

- установлено, что контрольно-счетные органы осуществляют контроль не только за законностью, но и за эффективностью и результативностью использования бюджетных средств (ст. 9);

- основными формами деятельности контрольно-счетных органов определены контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, которые проводятся в соответствии со стандартами, утверждаемыми самими контрольно-счетными органами (ст. 10, 11);

- определена возможность сотрудничества контрольно-счетных органов разного уровня, создания объединений (ст. 18);

- гарантировано финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов, оно предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий (ст. 20).

При всей своей прогрессивности Закон не решил ряд проблем. В нем четко не определяется правовой статус контрольно-счетного органа муниципального образования, этот вопрос отдан на откуп органам местного самоуправления. В отличие от Счетной палаты Российской Федерации контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации не определены органами государственного аудита, не имеют правовых оснований осуществлять финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статьях 34 и 38 устанавливает правовые основы деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В статье 34 определено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Однако обязательное создание в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа не предусматривается. Таким образом, данный закон не учитывает требования Бюджетного кодекса об обязательном проведении внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом муниципального образования. Ведь такую проверку невозможно провести при отсутствии в структуре местного самоуправления контрольно-счетного органа. Исключение допускается только для городских и сельских поселений, где внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета может провести контрольно-счетный орган муниципального района или субъекта Российской Федерации.

Статья 38 содержит отсылочную норму, согласно которой порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Законом № 6-ФЗ.

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» четко разграничил три процедуры:

- мониторинг закупок;

- аудит в сфере закупок;

- контроль в сфере закупок.

Мониторинг закупок, как указывается в статье 97, представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Мониторинг закупок обеспечивается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок[5], органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, местной администрацией.

Мониторинг закупок осуществляется в целях:

- оценки степени достижения целей осуществления закупок;

- оценки обоснованности;

- совершенствования законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Результаты мониторинга закупок по итогам каждого года оформляются в виде сводного аналитического отчета, который представляется федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок в Правительство Российской Федерации. В нем дается оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 98).

Данные органы осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей их осуществления. Для этого они в ходе экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности проводят проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Контроль в сфере закупок в соответствии со статьей 99 осуществляют:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок[6], контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального образования, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. Эти органы проводят плановые и внеплановые проверки;

2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, которые уполномочены контролировать законность составления и исполнения бюджетов в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверность учета и отчетности. При этом они проверяют:

- соблюдение требований к обоснованию закупок;

- нормирование в сфере закупок;

- определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;

- применение заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

- соответствие поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

- своевременность, полноту и достоверность отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

- соответствие использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

В сфере закупок осуществляется также ведомственный контроль (ст. 100), контроль заказчика (ст. 101), общественный контроль (ст. 102).

Таким образом, Федеральный закон № 44-ФЗ распределил функции по осуществлению мониторинга закупок и контроля в сфере закупок между исполнительными органами государственной власти экономического и финансового блока. Аудит в сфере закупок является прерогативой органов внешнего финансового контроля.

Жилищный кодекс Российской Федерации в статье 186 определил органы, уполномоченные осуществлять финансовый контроль за использованием бюджетных средств региональным оператором, обеспечивающим проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Такими органами являются Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы внешнего и внутреннего финансового контроля субъектов Российской Федерации муниципальных образований.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за различные административные правонарушения, в том числе, и в области финансов.

Значительные изменения внесены в Кодекс Законом № 252-ФЗ в 2013 году. В статьях 15.14 – 15.15.16 перечислены санкции за следующие нарушения:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов;

- нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций;

- нарушение условий предоставления субсидий;

- нарушение порядка представления бюджетной отчетности;

- нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет;

- нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий;

- несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи;

- нарушение порядка принятия бюджетных обязательств;

- нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств;

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств;

- нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга;

- нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде;

- нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания;

- нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства.

Кроме того, в статье 19.5. предусмотрено наложение административного штрафа за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

Нетрудно заметить, что перечень нарушений, за которые наступает административная ответственность, значительно шире перечня бюджетных нарушений, за совершение которых Бюджетным кодексом (ст. 306.3 – 306.8)предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Кодекс также определяет органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Уголовный кодекс Российской Федерации в статьях 285.1 и 285.2 предусматривает уголовную ответственность за нецелевое расходование средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Правовое регулирование внутреннего финансового контроля на федеральном уровне осуществляется наряду с федеральными законами путем принятия соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» принято в развитие норм, содержащихся в статье 267 БК РФ. Последние изменения внесены постановлением Правительства РФ от 02.11.2013 № 988.

Согласно этому документу Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.04.2006 № 5н (с изменениями от 26.12.2012 № 22н) утвержден Регламент Федерального казначейства.

Постановление Правительства РФ от 04.02.2014 № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» принято взамен утратившего силу постановления № 278, действовавшего с 2004 года. Данным нормативным правовым актом утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. В Положении определено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Она осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н «Об утверждении положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» (в редакции Приказа от 17.11.2010 № 151н).

Полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора реализуются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, которым утверждены Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Данные Правила устанавливают, что при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере реализуются:

- полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений;

- внутренний государственный финансовый контроль в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, предусмотренный Федеральным законом № 44-ФЗ о контрактной системе;

- контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации системы коммунальной инфраструктуры;

- контроль за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете регионального оператора.

Правила определяют:

- полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по контролю в финансово-бюджетной сфере;

- объекты контроля;

- права и обязанности должностных лиц Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;

- требования к планированию контрольной деятельности;

- требования к проведению контрольных мероприятий;

- требования к составлению и представлению отчетности о результатах проведения контрольных мероприятий.

Кроме проведения контрольных мероприятий Росфиннадзор уполномочен осуществлять в соответствии с пунктами 5.4 и 5.5 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора:

- анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- анализ проведения главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, направление им рекомендаций по организации этого процесса.

Правовое регулирование внутреннего финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами государственной власти, – прерогатива Правительства и Министерства финансов Российской Федерации.

Так, Министерство финансов Российской Федерации приказом от 25.12.2008 № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» утвердило Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

В нем определено, что контрольная деятельность осуществляется субъектами финансового контроля в порядке, установленном в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Данный распорядительный документ определяет требования к осуществлению контрольной деятельности и организации контрольных мероприятий. В нем в качестве субъектов бюджетного контроля указаны федеральные органы исполнительной власти, за исключением Федерального казначейства и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (их деятельность регулируется Правительством Российской Федерации). Оно рекомендовано также для применения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований.

Данный документ в значительной степени устарел и не в полной мере отражает новации бюджетного законодательства в части осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. По всей видимости, в ближайшем будущем следует ожидать появления новых документов, регулирующих внутренний финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти.

Федеральные органы исполнительной власти, а также иные органы и организации, являющиеся главными распорядителями средств федерального бюджета, издают свои распорядительные документы (приказы), регулирующие правила и процедуры осуществления бюджетного контроля в своих подразделениях и подведомственных организациях.

В качестве примера можно привести приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 05.09.2013 № 626н «Об осуществлении Министерством здравоохранения Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству здравоохранения Российской Федерации организаций».