Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации

Все субъекты Российской Федерации обладают конституционно-правовыми признаками.

Во-первых, учредительная природа государственной власти субъекта Российской Федерации выражается в том, что все субъекты федерации принимают конституции (уставы), имеют официальное конституционное наименование, которое может быть изменено только решением субъекта Федерации. Однако статус федерации, установленный федеральной конституцией, не может быть изменен без участия федеральных органов государственной власти. Этот вопрос не может быть вынесен также на всероссийский референдум.

Во-вторых, наличие у субъекта Федерации собственной территории. Каждый субъект федерации имеет собственную территорию, которая является частью территории федерации. Если субъект образован на основании национального принципа, то его границы определяются территорией проживания коренного этноса, название которого является основой названия субъекта федерации. В иных случаях границы определяются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Границы между субъектами в соответствии с ч. 4 ст. 67 Конституции России могут быть изменены только с их разрешения.

Особой проблемой в регулировании федеративных отношений в конце 1990-х – начало 2000-х гг. было вхождение автономных округов в состав области или края. Так, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации отношения, связанные со статусом сложносоставных субъектов Федерации, должны регулироваться федеральным законом или договорами между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. по толкованию ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации говорится, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности правового статуса как автономного округа, так и карая, области, в состав которого он входит.

Субъекты федерации имеют право самостоятельно определять свое административно-территориальное устройство с учетом исторических, культурных, национальных традиций, сложившихся хозяйственных и экономических связей. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство относят вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ к их исключительному ведению. Субъекты федерации имеют право образовывать, упразднять административно-территориальные единицы, изменять границы между ними. В конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся положения регулирующие принципы административно-территориального устройства. На их основе принимать законы об административно-территориальном устройстве (пример). В национальных республиках виды административно-территориальных единиц определяются на национальном языке. Например, Республику Тыва составляют города, кожууны (муниципальные районы) и другие административно-территориальные единицы.

После объединения автономных округов, краев и областей в границах бывших автономных округов созданы административно-территориальные образования с особым статусом. Например, в соответствии с Законом Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы являются административно-территориальными единицами с особым статусом, гарантирующим учет интересов данных территорий государственной властью края в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом края и законами края.

В-третьих, субъект федерации имеет официальное название (наименование). Конституция Российской Федерации закрепила номинальный перечень субъектов Федерации с указанием вида (типа) и исторически сложившиеся названия. Наименования республик и автономных образований имеет этническое содержание и отражает самоназвание этносов с которыми связано образование данных видов субъектов Федерации. Официальное название представлено в форме «Республика Карелия», «Алтайский край», «Новосибирская область» и т.д.

Согласно Конституции РФ субъектов Федерации имеют право на изменение своего наименования. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции определен упрощенный порядок включения наименования нового субъекта РФ. При этом новое наименование субъекта Федерации не должно противоречить основам конституционного строя. Подразумевать или инициировать территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства, игнорировать исторические или этнические традиции.

В-четвертых, наличие системы органов государственной власти, которая устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти (ст. 77 Конституции Российской Федерации).

Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. К компетенции субъекта Российской Федерации в соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции относится установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта Российской Федерации, порядка их организации и деятельности. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом единства государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации) входят в единую систему органов государственной власти Российской Федерации.

В-пятых, правовая система субъектов федерации. Каждый субъект федерации имеет право на собственную систему правовых актов, которые должны соответствовать федеральному законодательству.

В- шестых, государственные символы субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации имеют право на свою символику: флаг, герб, гимн. Наличие собственных символов не является признаком суверенитета субъекта Российской Федерации. В Постановлении Конституционного суда от 7 июня 2000 г. № 10-П[139] отмечалось, что в силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием субъекта призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

В-седьмых, интересы всех субъектов Российской Федерации представлены на федеральном уровне. В Совет Федерации каждый регион направляет по одному представителю от законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица субъектов Российской Федерации.

Представительство субъектов обеспечивается в Государственной Думе. Согласно ст. 39 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[140] федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, может быть разбит на общефедеральную и региональную части. В региональную часть входят региональные группы кандидатов, соответствующие группе граничащих между собой субъектов Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации.

В региональной части федерального списка кандидатов должно быть указано, какой группе субъектов Российской Федерации (с указанием наименований субъектов Российской Федерации), какому субъекту Российской Федерации, какому одномандатному избирательному округу или каким одномандатным избирательным округам (с указанием наименований и номеров одномандатных избирательных округов) соответствует каждая региональная группа кандидатов, а также должен быть указан номер каждой региональной группы кандидатов.

В-восьмых, субъекты Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью. Согласно Федеральному закону от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[141] субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не могут содержать положения, противоречащие Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения, ущемляющие законные интересы другого субъекта Российской Федерации.

Многообразие видов субъектов Российской Федерации связано с историческими и национальными особенностями формирования Российской государственности. Конституции Российской Федерации 1993 г. сохранила историко-правовую преемственность и признала национальное и географическое разнообразие регионов. Согласно Конституции РСФСР 1978 г. субъектами федерации признавались только автономные области и автономные округа, Края, области и города федерального значения имели статус административно-территориальных образований.

Существенные изменения в российском федерализме произошло в связи с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Автономные республики в одностороннем порядке провозгласили государственный суверенитет и изменили конституционно-правовой статус. Они повысили статус и объявили себя республиками в составе России. Статус автономной области сохранила лишь одна Еврейская автономная область. Конституция Российской Федерации 1993 г. утвердила новый субъектный состав Российской Федерации (ст. 5, 65).

В зависимости от особенностей конституционно-правового статуса, субъекты Российской Федерации можно разделить на три группы: 1. республики; 2. автономные образования (автономная область и автономные округа); 3. края, области и города федерального значения.

Республики в составе Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерацией республики признаются государствами в составе Российской Федерации, обладающими всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерацией находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

В соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. В Российской Федерации 22 республики (Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия).

Республики имеют право принимать свою конституцию, законы и иные нормативные правовые акты. Наличие конституций является основанием существования в республиках собственных конституционных судов, а другие субъекты имеют уставные суды.

Согласно ст. 68 Конституции Российской Федерации республики вправе устанавливать свои государственные языки. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2004 г.[142] государственные языки республик признаются одним из элементов конституционного статуса, который определяется Конституцией Российской Федерации (ст. 66 ч. 1).

В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком. Особенностью является наличие в республиках столиц, а в остальных субъектах - административных центров.

Автономная область и автономные округа. Автономная область (Еврейская автономная область) и 4 автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ являются национально-государственными образованиями, входящими в состав Российской Федерации. Являясь субъектами Российской Федерации они обладают определенной учредительной властью, вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Автономный округ является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 1990 г. автономные округа находились в составе краев или областей. Законом от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации – через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области и в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»[143]входит непосредственно в состав Российской Федерации.

В действующей Конституции Российской Федерации такое право для автономных округов, входящих в состав областей и краев не предусматривается. В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации правовой статус автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. На настоящий момент ни один субъект Федерации этим правом не воспользовался.

Края, области и города федерального значения. В составе Российской Федерации 8 краев (Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край), 46 областей (Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область) и три города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), образованных по территориальному принципу. Являясь субъектами Российской Федерации они обладают определенной учредительной властью, праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Некоторые из этих субъектов являются сложносоставными, так как включают в свой состав другие субъекты Федерации.

Определенной спецификой обладает статус г. Москва, который одновременно выступает в качестве населенного пункта – города, субъекта Федерации, административного центра другого субъекта – Московской области, столицы Российской Федерации.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Раскройте субъектный состав Российской Федерации.

2. Назовите особенности конституционно-правого статуса республик в составе Российской Федерации.

3. Охарактеризуйте юридическое значение государственных символов Российской Федерации.

4. Назовите особенности конституционно-правового статуса краёв, областей, городов федерального значения в составе Российской Федерации.

5. Назовите особенности конституционно-правового статуса автономных округов, автономных областей в составе Российской Федерации.

6. Охарактеризуйте административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие, признаки, правовое закрепление.

7. Назовите предметы ведения субъектов Российской Федерации.

8. Расскажите о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

9. Что такое сецессия? Возможно ли её применение в Российской Федерации?

10. Опишите процедуру изменения названия субъекта Российской Федерации.