Законодательный процесс

Под законодательным процессом понимается совокупность сменяющих друг друга стадий, посредством которых, осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. Законодательный процесс имеет непосредственную связь с законотворчеством, так как является его составной частью. Законотворчество включает в себя не только стадии законодательного процесса, но и формулирование идеи законопроекта, его научную обработку, выявление обоснованности, обсуждение среди российских граждан, общественных объединений.

Под стадиями законодательного процесса понимаются этапы организации, проведения обсуждения и принятия закона, в рамках которых совершаются предусмотренные законодательством действия. Каждая стадия имеет строго отведенное место и назначение в законодательном процессе.

К основным стадиям законодательного процесса относятся: внесение законопроекта (законодательная инициатива) и предварительное его рассмотрение в Государственной Думы; рассмотрение и принятие федерального закона, проекта федерального конституционного закона Государственной Думой; рассмотрение федеральных законов и проектов федеральных конституционных законов Советом Федерации; подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Факультативными (необязательными) стадиям законодательного процесса являются повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации, повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклонённых Президентом Российской Федерации, повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклонённых Президентом Российской Федерации.

Внесение законопроекта (законодательная инициатива) и предварительное его рассмотрение в Государственной Думы. Под правом законодательной инициативы понимается предусмотренная российским законодательством возможность соответствующих государственных органов и депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации вносить в Государственную Думу проекты законов.

Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законов РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

При внесении в Государственную Думу законопроекта субъекты права законодательной инициативы должны представить пояснительную записку, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта; текст законопроекта, с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона.

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Если заключение отсутствует, то совет Государственной Думы направляет законопроект на заключение Правительству, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение. Законопроект направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет, который назначается ответственным по законопроекту.

Рассмотрение и принятие федерального закона и проекта федерального конституционного закона Государственной Думой. Законопроект рассматривается в Государственной Думе в трёх чтениях, если иное не предусмотрено российским законодательством.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, даётся оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальность и практическое значение. Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта законодательной инициативы или его представителя и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. В ходе обсуждения депутатские фракции, депутаты Государственной Думы, полномочные представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в нижней палате парламента, представители законодательных (представительных) органов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право вносить предложения и делать замечания, касающиеся отдельных положений законопроекта.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учётом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. Отклоненный законопроект не подлежит дальнейшему рассмотрению и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении законопроектов по одной сфере правового регулирования (альтернативных проектов) Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовала более половины от общего числа депутатов.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума отражает своё решение в постановлении, в котором также назначает срок представления поправок к законопроекту, который не может быть менее 15 дней, по законопроектам по предметам совместного ведения Федерации и субъектов - менее 30 дней. В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуру второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Также Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Вмести с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, ответственный комитет представляет таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решение.

Второе чтение законопроекта начинается с доклада представителя ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашённых на заседание иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта. Если возражения имеются, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендованных ответственным комитетом для внесения в законопроект имеющихся возражений. Предоставляется три минуты выступления для обоснования возражения. Затем проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

По окончанию голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращён к процедуре первого чтения.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. По требованию большинства депутатов Государственной Думы председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считается одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации одобренные Государственной Думой Законы вмести с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Рассмотрение федеральных законов и проектов федеральных конституционных законов Советом Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаев: а) если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты; б) если в течении четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (в случае, если, он не подлежит обязательному рассмотрению в верхней палате парламента);

Четырнадцатидневный срок, устанавливаемый ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации, исчисляется со дня, следующего за днём регистрации закона в Совете Федерации. Для законов подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации»^[231] четырнадцать дней является сроком, в течение которого закон должен начать рассматриваться. «Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении».

В соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Комитет Совета Федерации ответственный за рассмотрение федерального закона, обсуждает его и принимает заключение. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации, принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета (комитетов) Совета Федерации и проекта Постановления Совета Федерации, внесённого комитетом. Затем Совет Федерации принимает решении одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон, б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации; а федерального конституционного закона - большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа её членов.

Если федеральный закон отклонён Советом Федерации, он направляется Советом Государственной Думы в ответственный комитет палаты, который рассматривает возражения Совета Федерации.

По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе: а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции, в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон, проект федерального конституционного закона и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. В соответствии со ст. 107 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации без рассмотрения федеральный закон на пятнадцатый день со дня его поступления в Совет Федерации Председателем Совета Федерации направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Под «принятым федеральным законом, согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации[232], понимаются: а) законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации; б) законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации; в) законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.

Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации. В соответствии со ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в течение 14 дней должен подписать федеральный закон или отклонить его. В отношении федеральных конституционных законов Президент не может использовать право вето.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов и федеральных конституционных законов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального Собрания»^[233]. В соответствии с ним датой принятия федерального закона считается день, когда он одобрен Государственной Думой в окончательной редакции; датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания. Эти акты подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования.

Отклонённый Президентом Российской Федерации федеральный закон направляется в Государственную Думу и Совет Федерации на повторное рассмотрение. Совет Государственной Думы передаёт закон на заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.

По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать один из следующих вариантов решения: а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации; б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой; в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации; г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации направить для работы в ней своих представителей; д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Президент Российской Федерации неоднократно в современной истории России отклонял принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон. Так, в апреле 2007 г. направил Председателю Совета Федерации письмо следующего содержания: «В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон " О Знамени Победы", принятый Государственной Думой 6 апреля 2007 г. в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации и направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В связи с многочисленными обращениями ветеранских организаций, касающимися данного Федерального закона, считаю необходимым проведение по нему дополнительных консультаций»[234].

При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе: а) поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции без обсуждения; б) провести обсуждение федерального закона.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, он принят в новой редакции, то этот федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, он считается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если при повторном рассмотрении указанного федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации и Государственной Думой в ранее принятой редакции, и постановление Совета Федерации о его одобрении в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.