Полномочия Федерального Собрания РФ

Федеральное Собрание является двухпалатным парламентом, каждая из палат которого обладает своей собственной компетенцией, которую реализует самостоятельно. Фактически парламент искусственно «расколот». Палаты работают по отдельности и могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств.

Поэтому все полномочия Федерального Собрания для удобства изучения можно подразделить на три группы: полномочия Государственной Думы, полномочия Совета Федерации, полномочия, реализуемые палатами совместно.

Полномочия Государственной Думы РФ

В соответствии с Конституцией РФ к ведению Государственной Думы относится:

1) дача согласия Президенту на назначение Председателя правительства;

2) решение вопроса о доверии правительству;

3) заслушивание ежегодных отчетов правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

4) назначение и освобождение от должности председателя Центрального банка России;

5) назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

6) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

7) объявление амнистии;

8) выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности;

9) принятие федеральных законов (более подробно см. тему 13).

Дача согласия Государственной Думой Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ является важным элементом взаимодействия исполнительной и представительной (законодательной) власти. Конституционная модель предусматривает обязательное участие парламента только при назначении главы Правительства, но не при его отставке.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится в палату Президентом. Государственная Дума вправе отклонить предложенную кандидатуру, после чего Президент вносит в палату новую кандидатуру. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент распускает Государственную Думу, назначает новые выборы и самостоятельно назначает главу Правительства. Таким образом, конфликт между главой государства и парламентом влечет негативные последствия только для одной стороны – парламента. Президент же ничем не рискует. Отсюда следует, что участие палаты парламента в назначении главы исполнительной власти осуществляется лишь де-юре, так как третье отклонение будет для парламента равносильно самоуничтожению.

Ситуация с представлением кандидатур на должность Председателя Правительства усугубляется толкованием ст. 111 Конституции РФ, которое дал Конституционный Суд РФ[6]. Суд установил, что глава государства вправе вносить трижды одну и ту же кандидатуру или представлять нового кандидата на должность Председателя Правительства.

Крайне важным контрольным полномочием Государственной Думы является ее право выражать недоверие Правительству РФ. Вопрос о доверии может ставиться как самой палатой, так и непосредственно правительством.

Выражение Государственной Думой недоверия по собственной инициативе не влечет обязательных правовых последствий. Президент вправе отправить правительство в отставку либо проигнорировать такое решение Государственной Думы. Возникает интересная параллель с отечественным парламентом 1906–1917 гг. Ровно век назад ответственность правительства или его члена полностью замыкалась на Императоре, а мнение палаты носило лишь информативный характер. Получается, что в демократическом республиканском государстве сохранена имперская монархическая модель взаимоотношений главы государства и представительной (законодательной) власти.

Повторное выражение Государственной Думой недоверия правительству в течение 3-х месяцев автоматически влечет одно из двух негативных последствий: роспуск Государственной Думы либо отставку правительства (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Какому органу прекратить существование – решает Президент РФ.

В случае, если вопрос о доверии ставит само правительство, а Государственная Дума в нем отказывает, то опять-таки неизбежны либо отставка, либо роспуск одного из этих органов.

Обращает на себя внимание разница в правовом положении Президента и Государственной Думы. Если для президента решение о недоверии правительству – не более чем информация к размышлению, то для Государственной Думы – прямая дорога к роспуску. Конституция РФ не предусматривает права представительного органа формировать Правительство, однако по требованию Председателя Правительства Дума должна выразить ему доверие, в противном случае на практике она будет распущена.

Подобного рода «правовые механизмы», а точнее, «юридические капканы», несут на себе явный отпечаток кризиса, в условиях которого принималась Конституция РФ, и не свидетельствуют о сбалансированном разделении властных полномочий.

В практике деятельности Государственной Думы была ситуация, когда после выражения недоверия Правительству РФ в связи с терактом в Буденновске. Перед Государственной Думой на следующий же день был поставлен вопрос о доверии правительству. Палата оказалась перед нелегким выбором: отказать в доверии и пойти на роспуск либо продемонстрировать полную беспринципность и объявить о доверии. Кризис в этом случае был разрешен путем взаимных уступок: Государственная Дума фактически аннулировала свое первоначальное голосование о недоверии, а Председатель правительства отозвал письмо с постановкой вопроса о доверии Правительству РФ.

Стремясь обезопасить себя от роспуска в подобных ситуациях, Государственная Дума установила меры «процедурной самозащиты». В том случае, когда палата уже выразила недоверие правительству, а президент с ним не согласился, представление Председателя правительства о доверии рассматривается не ранее чем через три месяца (ст. 153 Регламента). Другой механизм образует «процедурный тупик», позволяющий уйти от принятия какого-либо решения по вопросу правительства о доверии ему. При голосовании по вопросу о доверии первой ставится на голосование формулировка «Выразить доверие Правительству РФ». Если решение не поддержано половиной от общего числа депутатов, на голосование выносится другая формулировка: «Отказать в доверии Правительству РФ». Если решение ни по одной из альтернативных формулировок не принято, рассмотрение вопроса прекращается (ст. 154 Регламента).

В подтверждение неэффективности выражения недоверия правительству как механизма парламентской ответственности можно привести тот факт, что за все время существования отечественного парламента Правительство РФ ни разу не было отправлено в отставку по инициативе Государственной Думы.

Конституция РФ предусматривает вынесение недоверия только всему правительству; вынесение палатой недоверия отдельным его лицам, хоть и имело место в практике деятельности Государственной Думы, но не влекло правовых последствий.

Заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой – новое полномочие закрепленное поправкой в Конституцию РФ от 30 декабря 2008 г. Следует отметить, что законодатель не предусмотрел никакой ответственности за отклонение отчета Правительства РФ. В этой связи можно напомнить, что Правительство РФ и до принятия конституционных поправок ежегодно отчитывалось перед Государственной Думой, но только в части исполнения бюджета и четырех внебюджетных фондов. Например, в октябре 1996 г. Государственная Дума признала деятельность Правительства РФ по исполнению бюджета РФ неудовлетворительной. Вместе с тем ни при принятии Конституции в 1993 г., ни в поправках 2008 г. законодатель не предусмотрел мер юридической ответственности Правительства РФ. На основании изложенного можно сделать вывод, что отклонение отчета – это всего лишь мера политической ответственности, не порождающая никаких юридических последствий.

Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в РФ. Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и их объединениями. Уполномоченный по правам человека не входит в состав парламента, не является подотчетным ему. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения его полномочий.

Важное значение имеет полномочие Государственной Думы назначать и освобождать от должности Председателя Центрального банка РФ. Банк России не является составной частью исполнительной власти, он вообще не отнесен ни к одной ветви. Независимость центральных банков в распоряжении объектами государственной собственности позволяет таким кредитным учреждениям отстаивать независимую политику в отношениях с исполнительной властью, т. е. являться своеобразным элементом в системе разделения властей.

В соответствии с пунктом «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ представляет Президент РФ. В случае ее отклонения глава государства в течение двух недель представляет новую кандидатуру, причем одна кандидатура не может быть представлена более 2-х раз подряд. Несогласие Государственной Думы с кандидатурой Председателя ЦБ РФ не влечет для нее никаких негативных последствий. Вопрос об освобождении Председателя ЦБ РФ от должности ставится также Президентом РФ, решение принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов.

Члены Совета Директоров ЦБ РФ назначаются также Государственной Думой, но уже по представлению Председателя ЦБ РФ, согласованному с президентом. Кандидатуры для избрания двух представителей Думы в состав Национального банковского совета при ЦБ РФ выдвигаются самими депутатами. Остальные шесть кандидатур представляются Председателем ЦБ РФ. Решение о формировании Национального банковского совета при ЦБ РФ считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов палаты (ст. 167–169 Регламента и ст. 5 Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Кроме того, Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России и заключение аудиторской фирмы, проводит парламентские слушания о деятельности Банка, заслушивает доклады председателя Банка, направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете.

Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, освобождаются от уголовной ответственности. Лица, осужденные за совершение преступлений, освобождаются от наказания полностью, либо назначенное им наказание сокращается или заменяется, либо они освобождаются от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии снимается судимость.

Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Думу и рассматривается, принимается и обнародуется ею в порядке и сроки, установленные для внесения и рассмотрения законопроектов.

Полномочия Совета Федерации:

1) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

2) утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения;

3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории;

4) назначение выборов президента;

5) отрешение президента от должности;

6) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда;

7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора.

Возможность изменения границ между субъектами Федерации предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой такое изменение требует их взаимного согласия. Однако помимо этого взаимного согласия требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными субъектами Федерации по поводу изменения границы между ними. Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между субъектами РФ считается несостоявшимся.

Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами РФ в Совет представляются:

– соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов Федерации и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов Федерации;

– обоснование изменения границ, согласованное субъектами Федерации (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами РФ, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов РФ мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу);

– карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

В соответствии со статьями 88 и 87 Конституции РФ и в порядке, определяемом соответствующими федеральными конституционными законами, прези-дент в установленных случаях на определенный период времени вводит в РФ или на части ее территории военное либо чрезвычайное положение и незамедлительно сообщает об этом палатам Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает указ президента к сведению, а Совет Федерации утверждает (или не утверждает) его.

Вопрос об утверждении указа президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов (а указ о введении чрезвычайного положения – в течение 72 часов) с момента его получения. Председатель палаты обязан обеспечить сбор сенаторов в максимально короткие сроки, а сами сенаторы в случае обнародования указа должны прибыть и без специального вызова.

Решение об утверждении указа Президента принимается большинством членов Совета Федерации. В случае, если указ Президента не был поддержан большинством членов палаты, указ прекращает свое действие (о введении военного положения – со следующего дня после принятия решения палатой, о введении чрезвычайного положения – по истечении 72 дней с момента обнародования). Режим военного положения формально не ограничен каким-либо сроком и, соответственно, не предполагает механизм продления. Режим чрезвычайного положения устанавливается временно и его продление допускается в том же порядке, что и утверждение первого указа (О введении военного (чрезвычайного) положения более подробно см. тему 4).

Механизма преодоления позиции Совета Федерации по вопросу военного или чрезвычайного положения не предусмотрено, что еще раз подчеркивает ведущую роль представительной власти в решении данного вопроса.

Совет Федерации дает разрешение на использование Вооруженных Сил Российской Федерации за рубежом, т. е. вне пределов сухопутной территории, воздушного пространства и территориальных вод РФ. Следует отметить тот факт, что в августе 2008 г., операция по принуждению к миру Грузии в Южной Осетии началась до получения соответствующего разрешения от Совета Федерации РФ, что явилось нарушением Конституции РФ.

Как уже отмечалось, к ведению второй палаты – Совета Федерации – отнесено назначение на должность высших судей. С 2009 г. палата полностью контролирует не только состав, но и иерархическое распределение должностей в Конституционном, Верховном и Высшем арбитражном судах РФ.

Внесение кандидатур на должности судей всех трех высших судебных органов осуществляется Президентом РФ. Сами члены Совета Федерации не имеют возможности самостоятельно выдвигать кандидатуры на указанные должности. Они могут вносить предложение о кандидатуре на имя главы государства, но решение о выдвижении кандидатуры принимается президентом единолично.

В случае, если предложенная кандидатура не набрала необходимого большинства голосов, Президент вправе предложить новую кандидатуру, в том числе повторно представить к назначению кандидата, не получившего поддержки в Совете Федерации. Никаких негативных правовых последствий для Совета Федерации отклонение представленных кандидатур не влечет.

Крайне важным полномочием Совета Федерации РФ является назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ. В политическом плане исключительность данного полномочия обусловлена особым положением, которое Генеральная прокуратура занимает в системе государственных органов. Она не отнесена ни к одной из классических ветвей власти, более того, некоторые исследователи называют ее четвертой ветвью власти.

В отличие от высших судебных органов, где Совет Федерации только назначает судей (прекращение полномочий судей находится вне компетенции палаты), Генеральный прокурор и назначается, и освобождается от должности только палатой.

Выбор кандидата на должность Генерального прокурора и решение об освобождении от нее остаются полностью в ведении главы государства. В тех случаях, когда позиция Президента РФ и Совета Федерации не совпадали, вопрос о должности Генерального прокурора оставался открытым в течение многих месяцев или даже лет[7]. На практике большие проблемы возникли и с реализацией права Совета Федерации по освобождению генерального прокурора от должности.

После отказа Совета Федерации снять с должности Генерального прокурора Ю. И. Скуратова 7 февраля 1999 г. в апреле того же года в отношении Ю. Скуратова было возбуждено уголовное дело и указом Президента он был отстранен от занимаемой должности на период расследования. При этом в Совет Федерации поступило повторное предложение об освобождении его от должности. 21 апреля 1999 г. палата повторно оказала поддержку Ю. И. Скуратову и представление о его отставке было отклонено. Только третье представление, внесенное уже президентом В. В. Путиным, было удовлетворено Советом Федерации, и Ю. И. Скуратов был снят с должности.

Назначение заместителей Генерального прокурора РФ производится в том же порядке, что и назначение самого Генерального прокурора, с той лишь разницей, что данный вопрос рассматривается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора, а не Президента РФ.

Назначение Советом Федерации выборов Президента РФ уравновешивается правом главы государства назначать выборы в Государственную Думу. На деле назначение выборов в определенном смысле является формальным полномочием соответствующего органа: если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.

Ситуация военного и чрезвычайного положения в любом случае является экстремальной, неизбежно ведет к ограничению прав граждан, объективному усилению исполнительной власти, однако все побочные явления, связанные с установлением режима военного (чрезвычайного) положения, являются вынужденной мерой. Естественно, что высший представительный орган страны должен иметь механизм контроля за полномочием Президента вводить военное или чрезвычайное положение.

Помимо полномочий, реализуемых каждой палатой по отдельности, существует группа полномочий, реализуемых Государственной Думой и Советом Федерации совместно. К их числу относится формирование Счетной палаты РФ, двух третей ЦИК РФ, согласование назначения и отзыва дипломатических представителей, отрешение Президента РФ от должности, проведение парламентских расследований.

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Являясь подотчетной парламенту, она обладает организационной и функциональной независимостью.

Председатель и заместитель председателя Счетной палаты с 2004 г. представляются президентом. До внесения этих поправок ФЗ «О Счетной палате РФ» и регламенты палат Федерального Собрания в качестве субъектов, правомочных представлять указанные кандидатуры, называли только специализированные комитеты и комиссии палат парламента.

Кандидатуры на должности аудиторов Счетной палаты вносятся комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания.

Вопрос об отстранении Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты также ставится Президентом. Предложение о досрочном прекращении полномочий аудиторов вносится комитетами и комиссиями палат самостоятельно.

Следует отметить, что ФЗ «О Счетной палате РФ» значительно шире, чем Конституция РФ, определяет полномочия палат Федерального Собрания в отношении Счетной палаты. Государственная Дума и Совет Федерации могут давать обязательные для включения в план ее работы поручения. По постановлениям палат и по обращениям не менее одной пятой от общего числа членов палаты парламента Счетная палата проводит внеплановые контрольные мероприятия. По поручению палат Счетная палата проводит экспертизу, представляет свои заключения и дает письменные ответы по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Ежеквартально Счетная палата представляет Федеральному Собранию отчет о ходе исполнения федерального бюджета, а также информирует о результатах ревизий и проверок.

Состав Центральной избирательной комиссии РФ на две трети формируется Федеральным Собранием (по пять человек от каждой палаты). Данное правило закона представляется логичным и обоснованным. Избирательные комиссии во главе с ЦИК иногда называют «избирательной властью», и кому как не парламенту должно быть отдано преимущество избирать высший орган, организующий избирательный процесс. В Государственной Думе кандидатуры на должности членов ЦИК предлагаются депутатами и фракциями. Совету Федерации кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами власти субъекта.

Федеральное Собрание оказывает определенное влияние на расстановку дипломатических кадров. В соответствии с п. «м» ст. 83 Конституции РФ Президент назначает и отзывает дипломатических представителей РФ после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями Федерального Собрания. Законодательно порядок таких консультаций и учет решения соответствующих комитетов никак не урегулирован, в связи с чем сохраняются вопросы: является ли их решение обязательным для президента? Могут ли палаты выдвигать иные кандидатуры? Видимо, правовое значение мотивированных заключений комитетов и комиссий не обязательно для главы государства и носит исключительно информативный характер.

Крайне важным «негативным» полномочием Федерального Собрания, реализуемым совместно обеими палатами, является отрешение от должности Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления. Процедура отрешения строится на основе тесного взаимодействия законодательной власти (палат парламента) и судебной власти (Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ). Более подробно см. тему 11.

Сравнительно новым для российского парламентаризма явлением стали парламентские расследования, федеральный закон о которых был подписан Президентом 27 декабря 2005 г. после трагических событий в г. Беслане. Предметом парламентского расследования выступают факты грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением и последствиями чрезвычайных ситуаций. Часть 2 ст. 4 этого закона прямо указывает, что деятельность Президента РФ парламентскому расследованию не подлежит. Данная норма выглядит, как минимум, нелогично. Общий смысл закона подразумевает возможность проведения парламентских расследований в отношении любых публично-властных институтов, кроме одного «высшего чиновника» – президента. А ведь именно парламентское расследование может стать в последующем причиной инициирования процедуры импичмента. Исключение Президента РФ из объектов парламентского расследования выводит главу государства за рамки парламентского контроля, ставит его над Федеральным Собранием, разрушает систему сдержек и противовесов.

Расследование проводится парламентской комиссией, формируемой на паритетных началах обеими палатами Федерального Собрания. Комиссия при осуществлении своей деятельности обладает достаточно широкими правомочиями, которые теоретически должны обеспечить надлежащее качество расследования. По итогам работы комиссии палаты заслушивают доклад, который утверждается ими.