Лекция №15 Региональная структура управления

Некоторые проблемы функционирования органов региональной власти в современный период. Принципы организации региональных органов государственной власти. Вопросы регулирования экономического развития региона. В сентябре 1999 г. Правительством РФ была одобрена разработанная Госкомимуществом концепция «Управление государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации на 2000-2001 годы». В концепции определены цели, задачи, критерии и методы управления государственным имуществом, способы контроля государства за постприватизационным развитием предприятий. Органам исполнительной власти предстоит решить ряд неотложных укрупненных задач: 1. Построение эффективной системы управления. Систему управления следует рассматривать в неразрывном единстве, куда входят следующие элементы: обязательный порядок определения способа достижения цели; регламентация процедуры принятия управленческих решений государственными органами, выбора управляющих; контроль за объектами управления и деятельностью управляющих; предоставление отчетности государственными органами и управляющими, анализ результатов контроля и отчетности; ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления. Принципы и порядок взаимодействия государственных органов управления должны быть регламентированы соответствующими правовыми актами. 2. Обеспечение эффективности управления. Эффективность управления заключается в достижении цели управления (качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Это обязательный критерий при оценке деятельности государственных органов и управляющих. 3. Повышение профессионализма управления. Государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении своим имуществом и поэтому остро нуждается в разработке системы подготовки и аттестации управляющих. В декабре 1999 г. вступило в силу постановление Правительства РФ «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения». В этой связи Мингосимуществом РФ подготавливаются перечни госпредприятий, которые предполагается реорганизовать, ликвидировать, продать как имущественные комплексы или использовать для создания федеральных казенных производств. Постановление содержит перечень отраслей, в которых допускается закрепление акций в госсобственности и выпуск «золотой акции». К этим отраслям относятся сфера добычи, переработки и сбыта нефти, а также предприятия трубопроводного транспорта, электроэнергетики, морского и речного транспорта, связи, производства вооружений, военной и космической техники, производства продуктов детского питания. Предполагается передать определенную часть унитарных предприятий в собственность субъектов РФ. В условиях неравномерного социального и экономического положения регионов, потребности освоения природных ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной структуры, обеспечения занятости населения необходимо использование новых эффективных методов воздействия на экономику. Среди них - программно–целевое прогнозирование, позволяющее квалифицированно и надежно в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных регионов в рамках единой региональной политики государства. Разработка региональных программ – это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней. Региональные программы – это разновидность целевых комплексных программ, служащих инструментом регулирования и управления экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные), собственно региональные и комплексные. Узкоспециализированные программы – разработки в составе целевых федеральных программ (ЦФП), например, «здравоохранение России». В ее составе по всем регионам разработаны программы – «здравоохранение в регионе», где определены потребности в финансовых ресурсах, источники финансирования, материальные и человеческие ресурсы и т. д. Комплексные программы включают все узкоспециализированные программы. Среди них главное место занимают программы социальной ориентации: здравоохранение, просвещение, культура, торговля, коммунальное хозяйство, туризм, отдых и пр. Региональные программы классифицируются по территориальной принадлежности, функциональной ориентации, содержанию решаемых проблем, масштабности, отраслевой локализации, хронологии возникновения проблем. Конкретные региональные программы могут быть классифицированы: - по территориальной принадлежности (областная), - по функциональной ориентации (экологическая), - по масштабности (узкоспециализированная), - по продолжительности (среднесрочная). Специфика региональных программ Специфика региональных программ состоит в том, что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекает из общегосударственных и территориальных интересов. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления РФ. Управление проектированием и реализацией региональных программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование региональных программ осуществляется, в основном, за счет субсидий государства. Другими источниками являются иностранные инвестиции, частные капиталовложения… По сравнению с государственными, региональные программы отличаются небольшими объемами работ и ресурсных затрат и обладают: целевой направленностью, точной адресностью, ограниченными временными интервалами, и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России. Механизм реализации региональных программ вписывается в комплекс хозяйственно-рыночных отношений региона и систему общероссийского рынка. Основные задачи региональных программ: 1) выравнивание межрайонных различий по показаниям экономического, социального и научно-технического развития; 2) формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики; 3) сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка; 4) максимально эффективное использование материальных, природных и трудовых ресурсов региона; 5) развитие производственных сфер в соответствии с государственной селективной структурной политикой; 6) охрана окружающей среды; 7) преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий; 8) формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов; 9) духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки. Состав и структура комплексной программы Социально-экономическое развитие региона – перечень и взаиморасположение разделов, отражающих содержательную и функциональную характеристики принятого к реализации программного проекта. Пример такой комплексной программы: Раздел 1. Анализ и оценка сложившейся социально-экономической ситуации региона. Содержит описание социально-экономической ситуации и ее последствий для региона. Выделяются примерные проблемы, подлежащие решению на программной основе. Раздел 2. Оценка природных ресурсов и состояния окружающей среды. Описывается наличие в регионе различных видов природных ресурсов (земельных, водных, лесных, технико-энергетических, минеральных, сырьевых), их количество, состояние, возможности использования для внутри региональных целей и вывоза за пределы региона. Рассматривается экономическая ситуация в регионе и мероприятия по ее оздоровлению. Выделяются приоритетные проблемы, подлежащие решению на программной основе. Раздел 3. Состояние демографической ситуации и рынок труда в регионе. Характеризуется сложившаяся ситуация. Анализируется состояние рынка труда в регионе. Характеризуется сложившаяся ситуация, выделяются приоритетные проблемы, подлежащие решению на программной основе. Раздел 4. Концепция социально-экономического развития региона. Анализ (разделы 1-3) дает представление о масштабах и структуре хозяйства региона, его материально-производственной базе, диспропорциях в экономике, численности трудовых ресурсов, возможностей использования природно-ресурсного потенциала, что позволяет выработать и сформулировать прогнозную концепцию социально-экономического развития региона. Главное ее содержание: определение направлений наиболее рационального использования крупных эффективных ресурсов, сравнительная оценка экономичности различных отраслей и установление путей правильного формирования всего хозяйственного комплекса. Раздел 5. Основные для региона целевые подпрограммы, которые формируются по отраслевому, функциональному и проблемному признаку. Основные подпрограммы (Калининградской области): 5.1. Транспортный комплекс 5.2. Рыбопромышленный комплекс 5.3. Лесопромышленный комплекс.4. Агропромышленный комплекс 5.5. Машиностроение 5.6. Курортно-рекреационный комплекс 5.7. Топливно-энергетический комплекс 5.8. Социальный комплекс 5.9. Строительный комплекс 5.10. Основные направления решения экономических проблем В каждой из подпрограмм определяются цели и задачи, описываются конечные результаты, которые должны быть достигнуты на каждом этапе выполнения этих подпрограмм. Раздел 6. Механизм осуществления Программы. Взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблемы. Определяется на основе рассмотрения и сопоставления альтернативных вариантов. Здесь разрабатывается прогнозная модель программы. Раздел 7. Ресурсное обеспечение Программы. Это расчеты предстоящих затрат (финансовых, материальных), природных условий и ресурсов: по климатическим, земельным, водным, растительным, топливно-энергетическим (ТЭК), минерально-сырьевым, трудовым; информационных, временных – по срокам. Раздел 8. Координация программных мероприятий. При этом обеспечивается согласование действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы, даются обоснования по организации сотрудничества регионов с другими территориями России. Раздел 9. Оценка эффективности осуществления программы. Соотношение расчета эффективности Программы. Раздел 10. Организация, формы и методы управления Программой. Разрабатывается организационно-функциональная структура управления. Разделы формируются на весь период реализации Программы и по годам. При этом используется следующая система количественных и качественных показателей: 1. Эффективность конечных результатов. 2. Показатели выполнения работ (этапы и промежуточные результаты). 3. Параметры и оценки клиентских групп, хозяйственных пользователей программы. 4. Показатели ресурсных затрат, необходимых для выполнения заданий программы. 5. Показатели ресурсных затрат, необходимых для эффективного управления программой. Технология разработки региональных ЦКП включает этапы: 1. Формирование перечня одновременно реализуемых программ и принятие решения об их разработке. Программа составляется на основе отобранного и согласованного с экспертизой списка территориальных проблем, подлежащих решению на программной основе. Формируется банк целевых программ территории. Не рекомендуется принимать к единовременной реализации избыточное число программ, превышающих ресурсные возможности. При формировании программ необходимо затратить много усилий и средств для обоснования целесообразности разработки, установления оптимальных параметров, увязки с другими потребностями региона, с образом жизни и обычаями людей. 2. Определение органа программно-целевого управления, ответственного за формирование и реализацию программы. Определяется функциональный «заказчик» Программы и «исполнитель» Программы, взаимоотношения между ними регламентируются контрактами на разработку Программы. 3. Определение головного разработчика проекта (ГРП) Программы и соисполнителей. Выбор ГРП (как проектировщик – это научно-исследовательская проектная организация, специально созданная комиссия, рабочая группа) - целесообразно проверить на конкурсной основе по согласию с «заказчиками» и «исполнителями». В качестве ГРП могут быть местные организации всех форм собственности, специализированные организации других регионов, составленные из представителей всех ведомств. 4. Разработка ТЗ на проектирование Программы. На основании утвержденного перечня Программ организация-заказчик подготавливает и выдает (ГРП) головному разработчику исходное задание на формирование региональной программы (РП), которое содержит: - развернутую формулировку главной цели, основных подцелей и задач программы с количественно определенными конечными показателями; - примерный состав Программы в рамках региона; - ориентировочный состав предприятий, участвующих в реализации; - ориентировочная потребность в материальных, технических, топливно-энергетических, земельных, трудовых ресурсах и прочие; - объем предполагаемых затрат на разработку Программы с указанием источников и порядка финансирования; - указания по организации разработки. Головной разработчик, руководствуясь ТЗ, подготавливает и согласовывает с «Заказчиком»; - общую схему Программы и организационный план ее составления; - координационный план, в котором всем соисполнителям определяются содержание, порядок и сроки завершения работ по проектированию, объемы и источники их финансирования; - необходимые методические материалы, формы для исполнителей. 5. Проектирование Программы. Осуществляется на стадии планово-бюджетных расчетов. Начинается с детального анализа исходного состояния проблемы и прогнозов. Уточняются и детализируются конечные цели программы. Экспертно идет формирование конечных подцелей. Параллельно-последовательный способ разработки Программы. Финансовые ресурсы региона 1. Региональный бюджет. В РФ к региональному бюджету относятся бюджеты субъектов Федерации (республик в составе РФ, округов, автономных областей, городов федерального значения, краев и областей) и местные (муниципальные) бюджеты (районов, городов, районов в городах, поселковых и сельских органов власти). 2. В первую очередь, это предприятия ЖКХ, а также финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций для финансирования социально-культурных и коммунальных объектов. 3. Региональные внебюджетные фонды. Источниками их формирования служат заемные ресурсы, добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы, поступления из центральных внебюджетных фондов. Как правило, они имеют целевое назначение. Региональная бюджетная система (РБС). В Российской Федерации это бюджетная система субъектов РФ. РБС является основной и обособленной в рамках закона частью общегосударственной бюджетной системы, а также результатом административно-территориальной организации Российской Федерации. В основе РБС лежат: региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации, расходные обязанности, региональные финансовые отношения с госбюджетом и с местными бюджетами. Основные функции РБС: 1. закрепление способов движения налоговых потоков по уровням территориальной организации государства; 2. аккумулирование и использование в общих региональных целях: а) средств, собранных на самой территории (большинство местных налогов, штрафов и финансовых санкций); б) из средств, поступающих в РБС частично: регулируемые налоги – налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, государственная пошлина. 3. Финансирование выполнения региональными органами власти своих представительских и исполнительских полномочий. 4. Самообеспечение внутри региональных социальных программ. 5. Регулирование состояния и использования природного потенциала. 6. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения. Экономическая сущность регионов: - формирование денежных фондов является финансовым обеспечением деятельности региональных органов власти; - распределение и использование этих денежных фондов между отраслями народного хозяйства; - контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти. Кроме того, региональный бюджет осуществляет распределение госсредств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Через региональные бюджеты формируется значительная часть общественных фондов потребления: - на народное образование и профессиональную подготовку кадров более 65% бюджетных средств - на здравоохранение более 80%; - на социальное обеспечение – 90%; - на ЖКХ – 100%. Доходы региональных бюджетов формируются за счет собственных (закрепленных) и регулируемых источников. Это означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, то есть полностью, в твердо фиксированной доле на постоянной (долговременной) основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Собственно бюджетные доходы включают следующие региональные налоги и сборы: а) налог на имущество предприятий; б) налог на недвижимость; в) транспортный налог; г) налог с продаж; д) налог на игорный бизнес; е) региональные лицензионные сборы. Региональные доходы охватывают всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их доходов. Региональные доходы включают отчисления из федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ, дотаций, субвенций, субсидий, трансфертов, получаемых за счет федерального бюджета. В доходах региональных бюджетов поступления от регулируемых источников более 75%, а собственных доходов менее 30%. Региональные бюджеты расходуются на: 1) функционирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ; 2) обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ; 3) проведение выборов и референдумов субъектов РФ; 4) обеспечение реализации региональных целевых программ; 5) формирование государственной собственности субъектов РФ; 6) осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ; 7) содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; 8) обеспечение деятельности СМИ субъектов РФ; 9) оказание финансовой помощи местным бюджетам; 10) обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень. 11) компенсации дополнительных расходов. Данные о составе и структуре расходов региональных бюджетов РФ говорят, что основное место в расходах (около 40%) занимают ассигнования на народное хозяйство – промышленность, энергетику, строительство, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство и жилищно-коммунальное хозяйство. Около 25% расходов - на социально-культурные мероприятия, образование, культуру, искусство и здравоохранение Расходы на управление и содержание правоохранительных органов составляют около 8 % бюджета.