Глава 2. Российское государство как федерация.

Впервые в истории нашей страны федерация как форма государственного устройства была законодательно закреплена после Октябрьской революции 1917г. Однако будет нелогичным рассматривать модель административно-территориального устройства России в отрыве от ее исторического прошлого.

Генезис нынешнего Российского федерализма стал результатом тысячелетней истории российского общества.

Исторически развитие федеративных отношений складывалось с объединением независимых и полунезависимых территорий в единое централизованное государство. Причем одним из главных принципов в политике великих князей, царей, а затем и российских императоров было " использование жестких силовых методов для расширения государства, поддержания его единства и целостности".

Российская империя в условиях самодержавия была устроена на унитарных началах. Это было предопределено и соответствовало уровню развития общественных отношений. Масштабы страны, многонациональный состав населения создавали определенные противоречия социального и политического характера.

Разумеется, мы не можем говорить о федерализме применительно к монархическому периоду развития отечественного государства, но его основы закладываются уже в период правления Ивана Грозного. Реформы Ивана IV были нацелены на усиление властной вертикали, создание сильной центральной власти, которая была бы в состоянии всецело контролировать положение дел в стране.

В начале XIX века в России активно осваиваются идеи конституционализма как способа решения проблем между государством и обществом (проект конституции Дениса Муравьева).

Серьезное влияние на российскую государственность оказала февральская революция 1917 г., она привела к ступору всего государственного аппарата, обеспечивающего монархическую форму правления. В результате крушения Российской империи в 1917 г. в государстве возникли центробежные тенденции, которые были использованы большевиками.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: " Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза наций как федерация советский национальных республик". Позднее данное положение было перенесено в первую Конституцию РСФСР 1918 г. с учетом поправок: " Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых…стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в " Российскую Социалистическую Федеративную Республику". Данным конституционным актом учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой был впоследствии создан СССР.

Следует отметить, что советский федерализм во многом являлся фикцией: фактическая власть в государстве оказалась в руках Коммунистической партии. Была искусственно создана федеративная конституция государства с фиктивным признанием национальных прав.

Конституция РСФСР 1925 г. содержала специальную главу 4 " Об автономных советских социалистических республиках и областях". Она предоставляла автономной республике некоторые законодательные права. Таким образом, РСФР, входившая в состав СССР, формально не изменила своего внутреннего государственного устройства, основанного на автономных образованиях.

К середине 30-х годов правовое положение краев и областей как субъектов административно-территориального деления в РСФСР укрепилось. Его определяли нормы Конституции СССР 1936г., Конституции РСФСР 1937г.

Принятие Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978г. не внесло кардинальных изменений в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов. Пересмотр федеративных отношений в России начинается лишь после 1985 г.

В течение почти всей своей 70-летней истории СССР был федерацией лишь формально, на деле же он являлся сильным централизованным государством, где господствовала административно-командная система управления. К середине 70-х годов советское общество оказалось в преддверии экономического, социального и политического кризиса. На апрельском пленуме ЦК КПСС 1985 г. было пересмотрено отношение к некоторым аспектам общественной жизни: начался период " горбачевской перестройки".

Большинство ученых сходятся на том, что впервые задача перестройки федеративного устройства была поставлена на XIX Всесоюзной конференции КПСС, принявшей резолюцию о межнациональных отношениях, где признавалось наличие национальных проблем в СССР, намечалось увеличение самостоятельности союзных республик и автономий, расширение их прав в сфере экономического, социального и культурного развития.

В результате на постсоветском этапе развития важнейшими задачами России становятся формирование новой системы государственной власти, проведение форсированных экономических преобразований, выработка основ политической системы.

Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992г., чье значение было не только в юридическом оформлении Федерации, но и в том, что был сделан реальный шаг к восстановлению равновесного положения внутри страны. В 1992 г. объективная необходимость заставила центр и регионы закрепить разграничение полномочий. В результате были подписаны три договора (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный договор, впоследствии ставший неотъемлемой частью новой Российской Конституции. Впервые Федеративным договором была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Советы народных депутатов данных территориальных образований получили право на собственное правовое регулирование, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ. В Федеративном договоре предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти РФ для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За данными территориальными образованиями закреплялось право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и законам РФ. Важной гарантией автономии было также закрепление в действовавшей тогда Конституции РФ требования о том, что территория данных образований не может быть изменена без их согласия (ст. 84 и 849 Конституции РФ).

Таким образом, последствием подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий - с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономные образования не приобрели полноценного статуса субъектов Федерации. Следовательно, на анализируемом этапе о наличии федеративного характера отношений с данными составными частями России говорить было бы преждевременно.

Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и проведение референдума по ее принятию свидетельствует о конституционном характере образования Российской Федерации. Конституция Российской Федерации явилась своего рода компромиссом, поскольку признала единство государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмену наименования республик " суверенными", закрепила принципы верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозгласила принципы равноправия субъектов Российской Федерации. Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

Остановимся подробнее на вопросе конституционных основ российского федерализма.

В ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Однако к конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном - на предметы ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначают соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации - создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституцией закрепляется допустимость договорных отношений между органами исполнительной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ).

Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведение Российской Федерации (п. " о" ст. 71), при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 118). Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами.

Еще одним базовым принципом, предопределяющим конституционную модель российского федерализма, является принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Однако принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности.

Таким образом, мы исследовали основные принципы и особенности федеративного устройства России, закрепленные Конституцией РФ.

Несмотря на противоречия, содержащиеся в Основном документе страны, принятие Конституции РФ в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

В настоящее время в Российской Федерации сложилась система своеобразных федеративных отношений, характеризующихся следующими признаками:

смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений;

асимметричность субъектов Федерации;

нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов;

дотационность, откуда высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти.

Правовое демократическое Российское государство находится на начальной стадии развития. Внезапный переход от жестких принципов централизма, господствовавшего в советский период развития страны, к демократии довольно неблагоприятно отразился как на политической, так и на экономической ситуации. Причем, проявление унитаризации в России можно по-прежнему найти в ряде характеристик. Например, произошло образование федеральных округов с наделением их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти. Аппарат полномочного представителя получил контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего в федеральных округах сформировалось подобие полноценных органов исполнительной власти, сложился промежуточный уровень между региональным и федеральным уровнями власти.

Следующим шагом на пути все большей унитаризации государства стало изменение порядка избрания глав исполнительной власти регионов. Соответствующий закон вступил в силу в декабре 2005г.

Представляется, что в настоящий по сути своей переходный период возможно использование нестандартных моделей управления и взаимодействия различных управленческих институтов. Экономико-политическая ситуация в стране подтверждает оправданность используемых алгоритмов, несмотря на то, что они в какой-то мере ограничивают самостоятельность и независимость субъектов РФ.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.

Заключение.

Федерация - форма государственного устройства, в соответствии с которой государство состоит из государственных образований - субъектов федерации, наделенных значительной автономией, не нарушающей, однако, целостности государства. Федерация является распространенной формой государственного устройства. Ныне в мире насчитывается около 30 федеративных государств, большинство из них крупные по территории и численности населения сообщества.

Федерации создаются по различным признакам. Наиболее распространенными являются федерации, построенные по территориальному признаку. К федерациям смешенного типа относится Российская Федерация. В ее составе находятся субъекты, представляющие собой национально - государственные и национально - территориальные образования (республики, автономные области, автономные округа), а также административно - территориальные. Вместе с тем следует отметить, что нет и федераций вообще в " чистом виде". Любая федерация имеет черты унитаризма. И, наоборот, унитарное государство, в определенной степени, является носителем элементов федерализма. Федерация - это объединение государственно - правовое. Она закрепляется в виде единого государства. Составляющие его субъекты не имеют права нарушить территориальную целостность федерации, в одностороннем порядке выйти из нее, хотя на практике это имело место. В федеративном государстве предметы ведения и полномочия распределены между федеральным центром и субъектами федерации Как правило, в таких государствах существует двухпалатный парламент.

Федерация есть форма разграничения предметов ведения между федерацией и входящими в ее состав субъектами - государственными образованиями. Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно закрепленных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. Федерации отличаются друг от друга по степени централизации власти и управления. Преобладают федерации централизованные, в которых довольно широк круг вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. В федеративных государствах предусмотрены гарантии выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации. Взаимоотношение между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. Ныне федерации остаются одной из эффективных и жизнеспособных форм государственного устройства.

Список литературы:

1. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С-125

2. Конституция Российской Федерации.

3. Костомаров Н. И. Мысль о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. 1861. Кн. 2. С. 53-54.

4. Калина В. Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления //Социально-гуманитарные знания. 1999. № 2. С. 198

5. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.

6. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С. 11

7. Клименко А.В., Румынина В. В. Теория Государства и права: Учебник 2-е издание, исправленное и дополненное 2004.

8. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 7.

9. Марченко М.Н. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник МГУ. Серия 11. М., 1993.

10. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. 0-28 В.В. Лазарева. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2001. — 520с.

11. Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5. С. 29

12. Теория государства и права. Учебник./ Морозова Л.А. - М.: Юристъ, 2002

13. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

14. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

15. Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. СпБ, 1999.