Вопрос 33. История развития, функционирование, результаты фонда

В рамках поддержания и стимулирования экономической деятельности выступает множество финансовых инструментов, одним из которых является создание стабилизационных фондов.

Любая экономика должна иметь запас прочности. История финансовой прочности в России завершила очередной цикл. Стабилизационный фонд РФ, созданный в 2004 году и вскоре перекроенный с 1 февраля 2008 года на Резервный Фонд и Фонд Национального Благосостояния, как продолжение бюджета развития, который впервые появился в истории российского бюджета 5 ноября 1998 года.

Основной идеей «бюджета развития» было финансирование государством крупных проектов в промышленности (главным образом в ВПК), которые должны были стать «локомотивами развития» российской промышленности в условиях кризиса.

Новая идея стабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идеи «бюджета развития». Она предполагала, в первую очередь, формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь - стерилизацию избыточных долларовых доходов от экспорта нефти и облегчение, таким образом, контроля над инфляцией, благодаря тому, что сверхдоходы будут вложены в иностранные активы. Наконец, стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе.

Идея была поддержана практически всеми - успешная практика функционирования таких фондов во множестве государств мира, от Норвегии до Катара, говорила сама за себя.

Государственный резервный накопительный фонд — специальный денежный фонд, который используется для стабилизации государственного бюджета в периоды снижения государственных доходов или для государственных нужд в долгосрочной перспективе.

Резервные фонды создаются в тех государствах, бюджет которых сильно зависит от конъюнктурных факторов. Кроме того, некоторые страны накапливают средства в таких фондах на тот период, когда недра будут истощены.

У Стабилизационного фонда в России можно выделить две стадии развития.

Первым этапом послужило формирование идеи стабилизационного фонда в 2003 году. Был организован счет, в который перечислялись средства, полученные от экспорта ресурсов.

Вторым этапом стало создание Стабилизационного Фонда Российской Федерации 1 января 2004 года, являвшегося частью федерального бюджета. Основной причиной создания, как уже было названо, послужила необходимость в «подушке безопасности» в условиях «Голландского синдрома».

Главной уязвимостью Российской экономики называли и называют сильную привязанность к экспорту ресурсов, в частности нефти и газа; что негативно сказывается не только на статусе самой страны, но главным образом на экспортных возможностях государства, от чего страдают производственные мощности России, профилирующиеся на экспорт. Такая ситуация ведет к тому, что в экономику не поступают средства естественным путем за счет экспорта товаров и услуг, начинают доминировать нефтедоллары. И чем дольше продолжается такая болезнь, тем сильнее промышленный сектор начинает быть зависим от нефтяной и газовой прибыли.

По-сути, создание стабилизационного фонда - это не лечение «болезни», а лишь попытка контролировать приток средств в экономику – вынужденная мера контроля потока нефтедолларов.

Исходя из мировой практики, Резервный фонд выполняет две функции.

Во-первых, его средства могут быть использованы для покрытия дефицита госбюджета в момент неблагоприятной конъюнктуры.

Во-вторых, в период высоких цен на сырьё фонд позволяет аккумулировать избыточные экспортные поступления и предотвращать развитие голландской болезни экономики.

Третьим этапом в существовании данного финансового инструмента послужило переформирование Стабилизационного Фонда РФ в Резервный фонд Российской Федерации и Фонд Национального Благосостояния.

Главным образом изменения коснулись самой финансовой политики Российского правительства – она стала более гибкой, но вместе с тем и более рискованной. Накопившиеся многофакторные проблемы в купе своей не позволяли системе сколько-нибудь продвинуться к цели – модернизации экономики. Однако, правительство решило использовать прибыль, полученную с экспорта в целях увеличения уровня жизни граждан – одно из самых многоплановых факторов, влияющих на экономическую эффективность населения. Таким образом поток был разделен.

В настоящее время Резервный фонд является главным инструментом, сдерживающим объем денежной массы в России. Но в случае, если тщательно стерилизуемые в нем средства попадут в обращение, случится инфляционный скачок.

Российская политическая элита, общество не привыкли к тому, что у страны есть значительные финансовые резервы. Более того, не видели в них необходимости. Советский Союз, потративший в 1960-х большую часть золотого запаса на оплату покупок зерна, даже в период аномально высоких цен на нефть 1970-х - первой половины 1980-х годов крупных золотовалютных резервов не создавал. Это один из факторов, сделавших крах советской экономики после падения цен на нефть в 198-1986 годах неизбежным.

В 1997 году, когда начало экономического роста стало реальностью, объем золотовалютных резервов оставался скромным. Наряду с бюджетными проблемами, связанными с управлением внутренним долгом, это не позволило стране адаптироваться к падению цен и избежать катастрофических последствий.

Казалось бы, финансовая катастрофа кона 1980-х – начала 1990-х годов, а так же меньшие по масштабам, но очень близкие по времени проблемы 1998 года, 2008 года могли научить нас тому, что понимал Иосиф Прекрасный: за тучными годами могут последовать тощие. Тратить сегодня все, что есть, забывая о рисках завтрашнего дня, - политика опасная.

Между тем, выбор наиболее направлений расходов средств Резервного фонда – до сих пор одна из самых популярных тем в экономико-политических дискуссиях в России.

В итоге Стабилизационный Фонд был расчленен на две части.

На данный момент мы имеем стремительно уменьшающиеся объемы резервного фонда, ослабленные мировым экономическим кризисом, в основном затронувшим США, в бумагах которых частично и находятся средства Резервного фонда, и государственной программы по модернизации экономики, которая, в свою очередь работает по прежнему недостаточно эффективно; итогом тому, снижение ВВП, снижение инфляции наряду с нестабильностью и ростом потребительских цен на товары базового потребления, и продолжающееся падение эффективности активного промышленного капитала Российской экономики.

Резервный фонд сохранил преемственность функций Стабилизационного фонда образца 2004 года, но теперь к нефтяной прибыли добавилась прибыль с экспорта газа; сделано это было с целью контроля потоков важного для России сырья и с целью расширить резервы фонда.

Фонд Национального Благосостояния вещь принципиально новая для нашей пенсионной системы и является частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную перспективу.

Целями Фонда национального благосостояния являются обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Концепция и варианты использования

Основное предназначение Резервного фонда и Фонда национального благосостояния формулируется как обеспечение выполнения государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет.

Резервный фонд способствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов.

Кроме того, максимальный размер Резервного фонда закреплен на уровне 10 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта Российской Федерации.

Чтобы обратиться к причинам того, что побудило правительство к созданию данного стабилизационного финансового инструмента, необходимо вспомнить идею «Бюджета развития», появившуюся в Российской истории 5 ноября 1998 года. Основной идеей «бюджета развития» было финансирование государством крупных проектов в промышленности (главным образом в ВПК), которые должны были стать «локомотивами развития» российской промышленности в условиях кризиса.

Бюджетное нововведение воплотилось в реальность и просуществовало до 2000 года. К этому времени механизм расходования средств налогоплательщиков в виде госинвестиций в производственные проекты был остановлен.

Проблема финансирования экономики того времени прежде всего выражалась в неумелом и неэффективном расходовании средств: неперспективные проекты, которые в большинстве случаев являлись «черными дырами» или использовались в целях теневой экономики; так же стоит учесть неотработанную экономическую систему государства, многие процессы в которой работали неверно, неэффективно или вовсе отсутствовали.

Новая идея стабилизационного фонда (2003 года) поначалу была прямой противоположностью идеи «бюджета развития». Она предполагала, в первую очередь, формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь - стерилизацию избыточных долларовых доходов от экспорта нефти и облегчение, таким образом, контроля над инфляцией, благодаря тому, что сверхдоходы будут вложены в иностранные активы. Наконец, стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе.

Иными словами, средства стабфонда, в отличие от средств «бюджета развития», предназначались к «проеданию» в голодный день: Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначально выглядел как всероссийская «заначка» с некоторыми дополнительными функциями.

Идея была поддержана практически всеми - успешная практика функционирования таких фондов во множестве государств мира, от Норвегии до Катара, говорила сама за себя. Бюджеты последних лет формировались с профицитом, исходя из определенного уровня цен на нефть, а весь «сверхпрофицит», который появлялся из-за того, что реальная цена была постоянно выше прогнозной, направлялся в Стабфонд.

Копилка из части доходов бюджета, обеспеченных высокими ценами на нефть, может обезопасить экономику на годы неблагоприятной конъюнктуры. Идея заботы о будущих поколениях превратилась в финансовый резерв - заначку на выплаты кредиторам в 2003 году. После этого финансовый резерв должен был прекратить свое существование. Но правительство решило сохранить резерв, переделав его с 2004 года в стабилизационный фонд.

Стабилизационный фонд (первое время его возвышенно называли фондом будущих поколений) казался эффективным способом борьбы с ежегодными попытками пустить дополнительные доходы бюджета на популистские цели.

Возник вопрос - какие источники доходов закрепить за стабилизационным фондом? Это могут быть дополнительные налоговые поступления, формирующиеся в экспортных отраслях. Например, определенная доля акцизов или экспортной пошлины на нефть, или на нефть и газ.

Другого варианта придерживаются специалисты Института экономики переходного периода (ИЭПП), чья точка зрения актуальна и в современных условиях. Они считают, что источником формирования фонда должны быть все доходы федерального бюджета, возникающие при превышении цен на нефть среднего уровня за последнее десятилетие.

Логика следующая: одних акцизов и пошлин недостаточно, чтобы накопить существенную сумму. Кроме того, изменение цен на нефть ощущает на себе большинство отраслей, и поэтому «скидываться» в фонд должны не только экспортеры. При этом перечислять в фонд надо не абстрактный профицит, который можно искусственно создать, сократив расходы бюджета, и также искусственно уничтожить, эти расходы увеличив.

Стабилизационный фонд помимо прочих полезных функций должен способствовать сокращению непроцентных расходов бюджета. Снижение госрасходов - самый верный путь к высоким темпам экономического роста. Однако, в условиях, когда государство не исполняет текущие социальные обязательства, а средний размер пенсии ниже прожиточного минимума, откладывать деньги на абстрактное «далеко» просто неприлично. С этой позиции Стабфонд встретил множество критики со стороны общественного мнения, что очень сильно отложилось на политике формирования Фонда Национального Благосостояния в 2008 году.

Самый сложный вопрос - кому доверить управление средствами фонда.

В странах, где действуют аналогичные структуры, фондами управляет Центробанк, Минфин либо отдельное агентство.

В России аппаратная борьба, закончилась тем, что орган так и не был создан – право управления держит Министерство Финансов РФ на основе особого курирования Правительства. Не менее тяжелый для решения вопрос - что будет происходить с деньгами стабилизационного фонда. В мировой практике средства таких фондов вкладываются в доходные надежные бумаги, преимущественно за рубежом.

Сверхприбыль, которую Россия получает от разработки углеводорода, является одним из наиболее очевидных и самых простых способов выстраивания твердой, стабильной и сильной экономической машины.

При использовании средств Резервного фонда на цели инвестирования существует три варианта.

Первый - за границу, то, что делала Норвегия, пользуясь дивидендами зарубежных инвестиций. Но Норвегия с населением в два раза меньше, чем в Москве, с дешевой электроэнергией, для России, в данном случае, не самый лучший пример еще и потому, что тогда, 20 лет назад, финансовый рынок мировой был стабилен. Сегодня идет перманентный валютно-финансовый глобальный кризис. Устойчивых, высоконадежных ценных бумаг нет. Какой будет курс доллара послезавтра, никто не знает.

Рынок ценных бумаг находится в фазе турбулентного, такого хаотического и кризисного состояния.

И возникает другая альтернатива - инвестировать в нашу страну. Здесь тоже есть два варианта.

-Государство может само инвестировать в инфраструктуру, в здравоохранение, в наукоемкие технологии, в подготовку специалистов, в обустройство 2 миллионов беспризорников. Это долгосрочные, нужные инвестиции.

-Второй вариант - помочь частному бизнесу. Мобилизовать инвестиционные ресурсы.

В любом случае, главное, что должно понимать правительство это, что расходование ресурсов на социальную атрибутику: здравоохранение, инфраструктура – является косвенным воздействием на экономическую эффективность и эффект мультипликатора может быть крайне слабым в этих областях.

Это связано с тем, что наша экономика еще не была переформирована из экстенсивных промышленных мощностей образца Советского Союза в энергоэффективные и наукоемкие производства – иными словами, страна не производит достаточно прибавочного продукта, чтобы выдержать социальные нужды (такие как пенсионный фонд, ремонт инфраструктуры и прочие социальные потребности, обеспечиваемые государством обществу) и рассчитывать резервы на будущее развитие.

Поэтому, основной практической рекомендацией является использование ресурсов Фондов для увеличения естественного выходного прибавочного продукта населения.