Основные принципы государственной службы

Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» провозглашает: «Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непос­редственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соот­ветствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных слу­жащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготав­ливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадле­жащее исполнение своих должностных обязанностей;

II) внепартийности государственной службы; отделения рели­гиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в госу­дарственных органах».

§ 5. Основные принципы государственной службы 1 15

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вы­вод о том, что она детализирует три основных принципа государ­ственной службы:

1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);

2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);

3) профессионализма (п. 8, 10, II, 12). Законность и демократизм — общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профес­сионализм — это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной служ­бы можно считать принцип социально-правовой защиты служа­щих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являют­ся проявлениями важнейшего начала исполнительной власти — эффективности.

Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать право­вые акты, права граждан, делать все необходимое для их реали­зации и защиты.

В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:

— всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юри­дических предписаний;

— служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;

— служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица соблюдали его права.

Важнейшие проявления принципа демократизма государствен­ной службы:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться пос­ледними;

116 Глава 6. Государственная служба

б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации име­ют равный доступ к государственной службе».

Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ог­раничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой род­ственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должнос­ти, наличием заболевания, препятствующего исполнению должнос­тных обязанностей, и др.

Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здо­ровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образо­вание;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информа­ции; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достовер­ную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность до­лжна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию и материа­лы, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т. д. (ст. 9 закона);

г) разделение государственной власти на законодательную, ис­полнительную, судебную. Это важнейшее проявление демокра­тизма всей государственной деятельности, всего государственно­го механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании служ­бы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народ­ности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

Управленческая деятельность осуществляется на профессио­нальной основе, т. е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое

§ 5. Основные принципы государственной службы 117

вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетен­тность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществле­ние исполнительной власти требует организаторских способнос­тей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидатель­ный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, администра­тивная деятельность требует высокой четкости, дисциплиниро­ванности, своевременного выполнения приказов вышестоящих ор­ганов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу полу­чает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т. д.

Принцип профессионализма государственной службы предпо­лагает:

а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, система­тическое повышение квалификации;

б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощуще­ние устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутст­вие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в ор­ганизации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность государственной службы. Слу­жащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его слу­жащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»^

' Бребан Г. французское административное право. М„ 1988. С. 325—327.

118 Глава 6. Государственная служба

д) лояльность государственного служащего. Независимо от пар­тийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках за­конности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее испол­нение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, матери­альную ответственность. А политические лидеры могут быть субъ­ектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма — номен­клатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, кон­тролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата не­обходимо исходить из нерасторжимости триады: профессиона­лизм — стабильность — лояльность.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономи­ческом обеспечении тоже можно рассматривать как средство по­вышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляются с учетом ка­чества, стажа, важности их работы. Но значение, которое прида­ется в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы — социально-правовой защите служа­щих.

Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание необходимых условий для нор­мальной их деятельности, принятие мер к устранению препятст­вий осуществления ими служебных обязанностей. Государствен­ный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязан­ностей он отвечает перед государством'.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на ха­рактер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

' За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответствен­ность несет организация.

§ 5. Основные принципы государственной службы 119

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропор­циях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражда­нин оценивает ее, отдавая предпочтение каким-то из них. Госу­дарство, в свою очередь, обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для обще­ства работы служащих.

«Чиновничество в демократических странах — сила подчинен­ная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантирован­ное им постоянное продвижение и повышенная пенсия — компен­сация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора»'.

Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите слу­жащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О госу­дарственной налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности ра­ботников Государственной налоговой службы»^ глава 62 Тамо­женного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обес­печение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации». Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлеж­ностью к категории государственных «слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом ква­лификации служащих, увеличением стажа их работы, снижени­ем реальной стоимости рубля;

в) создание нормальных условий труда служащих: обеспече­ние помещениями, транспортом, телефоном и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пен­сионное обеспечение. В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государ­ственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересо­вано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, необходимо

' Восленский М. М. Номенклатура. М„ 1991. С. 131. " Российская газета. 1992. 13 янв.

120 Глава 6. Государственная служба

стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное вы­полнение своих обязанностей. Пути реализации служебной перспективы: — стабильность служебных отношений;

— повышение уровня квалификации, что влечет за собой уве­личение заработной платы, повышение в звании, категории, предо­ставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;

— продвижение по службе (перевод на более высокую дол­жность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спор­та, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм рас­цветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осущес­твляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприя­тия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и ус­тановлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершен­ствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повы­шение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).