Структура и признаки административного договора

Административный договор представляет собой институт ад­министративного права, его нормативную базу составляют пре­жде всего нормы административного права. Правовая основа до­говоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответствен-

§ 2. Структура и признаки административного договора 175

но это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обя­зательственного права. Нормы соответствующих отраслей соот­носятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъ­ятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный ха­рактер и регулируются одновременно нормами нескольких от­раслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регули­руются соответствующими административными нормами Зако­нов РФ «О воинской обязанности и воинской службе» и «О стату­се военнослужащего». Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае во­еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявля­емые к ним требования, ограничить права, наложить дополни­тельные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует прин­цип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника по сравнению с нормами КЗоТ».

А если говорить о конституционных и административных со­глашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежа­щие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права не­редко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (госу­дарственный орган, должностное лицо или субъект с делегиро­ванными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административно­го договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.

При этом в административном договоре государственный ор­ган выступает именно как субъект, реализующий исполнитель­ную власть и наделенный властными полномочиями.

176 Глава 9. Административные договоры

В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от граж­данско-правовых. Участвуя в административном договоре, госу­дарственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано­вится участником гражданско-правовой сделки в качестве обыч­ного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государствен­ный орган подчиняется запретительному типу правового регули­рования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государствен­ной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче фи­нансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного орга­на, причем составлять часть его специальной, а не общей компе­тенции.

Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заклю­чен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запрети­тельного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть су­щественно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государ­ственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заклю­чать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование ком­петентности государственно-властного участника является глав­ным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием «компетен­ция», используя понятие гражданская праводееспособность.

В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законо­дательством». Вступая в качестве юридических лиц в обязатель­ственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.

§ 2. Структура и признаки административного договора 177

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, го­ворит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные ин­тересы нередко через подавление чисто эгоистических интере­сов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административ­ных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивиду­альный характер (как правило, это получение максимальной при­были, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и час­тные цели, главным образом негосударственных субъектов, всту­пающих в договор, но не они являются определяющими. Приме­нительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федераль­ные нужды», «национальные интересы Российской Федерации»,

Особенность административно-правового статуса государствен­но-властного контрагента состоит в том, что он действует (во вся­ком случае, должен действовать) в общегосударственных инте­ресах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реаль­ного влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, ре­ализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей соб­ственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст­вия государственно-управленческого, организационного характера.

Поскольку управление — процесс универсальный, управлен­ческие, организационные договоры присутствуют во всех отрас­лях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест­ной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режи­му. Коллективные договоры, — организационные по предмету, — находятся в сфере регулируемых трудовым правом.

178 Глава 9. Административные договоры

Что касается административного права, то все администра­тивные договоры являются так или иначе организационными, пос­кольку сама деятельность органов исполнительной власти пред­ставляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэ­тому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные догово­ры являются управленческими, но не все договоры управленчес­кого характера являются административными.

В административные договоры могут вноситься так называе­мые «оговорки об исключительных полномочиях» государствен­ной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения до­говора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешатель­ства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой сто­роной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «фи­нансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства испол­нения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд государствен­ный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводи­телю (поставщику) причиненных убытков'.

Эти привилегии государственно-властного участника в адми­нистративном договоре оставляют для последнего общую возмож­ность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убыт­ков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, кото­рые можно назвать административными. Необходимость «исклю-

' См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.

§ 2. Структура и признаки административного договора 1 /9

чительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства. Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегирован­ным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представ­лять государство как совершенно равную сторону администра­тивного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. сво­бода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответ­ствующих субъектов права (например, так заключаются догово­ры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающи­ми доминирующее положение на рынке). Заключение админис­тративных договоров связано не так с правами, как с осуще­ствлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-право­вого статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функ­ций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связа­но прежде всего с тем, что для административно-правового регу­лирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная дея­тельность в административном праве более детально регламен­тирована, что отражает стремление законодателя подробно уре­гулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обыч­но в приложениях к нормативным актам, являются не договора­ми как таковыми, а частью нормативного правового акта, обла­дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

180 Глава 9. Административные договоры

Административные договоры, как правило, являются формаль­ными, заключаются в письменной форме. Как исключение допус­каются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транс­портные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действи­тельности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правили, вправе контро­лировать исполнение административных договоров, особенно свя­занных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставля­емые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ «Об инвестицион­ном налоговом кредите»'.

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен за­ключить налоговое соглашение с местной администрацией, кото­рое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении со­ответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий догово­ра, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением администра­тивных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных про­цедур», т. е. посредством третейской формы разрешения споров.