Х. Основы mестного управления

1. ПОНЯТИЕ И ТИПЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

осударствам небезразличны их отношения c террито­риями, местными сообществами граждан. Они рев­ностно относятся к местной самостоятельности и следят за тем, чтобы эта свобода не была излишней. C другой стороны, государство не может централизованно управлять всеми местными делами, оно должно считаться со сложившимися традициями, муниципальными " вольностями", свободами.

Эти и другие обстоятельства сказываются на взаимоотношениях между государством и территориями, на местном управлении.

Местное управление - это разновидность административной деятельности, предметом которой являются отношения локального характера, интересы местных сообществ (коммун, общин, территориальных коллективов), обеспечиваюшие некоторое сочетание мест­ных интересов с государственными.

Местное управление регулирует не только муниципальное и административное, но и государственное право. Оно определяет общие условия местного управления.

Отношение государств к территориям неодинаково и это дает основания различать типы местного управления. Вместе c тем, тип местного управления дает лишь формально-юридическую характе­ристику и. не позволяет составить точное представление o действи­тельной степени свободы местных коллективов. Централизованная система управления лишь формально сводит на нет права терри­торий, тогда как государство может быть и не способно контро­лировать состояние местных дел или поведение своих же чиновников на местах.

Для разграничения типов местного управления следует назвать следующие критерии: правовое положение территориальных сооб­ществ граждан; состав интересов, осуществление которых возлагается на систему органов местного управления; средства контроля, которыми располагает государство в отношении территорий; условия формирования местных органов управления.

C учетом этих критериев выделяются четыре разновиднocти местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация. Следует заметить, что в одном государстве иногда существует несколько типов местного управления.

Bo Франции действует система децентрализации, но отдельные заморские территории управляются централизованно. Конституция Италии допускает деление децентрализованных провинций на округа, управляемые централизованно (ст. 129). B Швейцарии кантоны связаны c государством отношениями федерализма, в округах и общинах действуют децентрализация или самоуправление, в зависимости от того, в каком кантоне они расположены. Датские административные единицы (амты) являются децентрализованными, a нижерасположенные, то есть более мелкие территории (коммуны) осуществляют самоуправления. B США на уровне штатов местное управление осуществляется в режиме федерализма, в графствах - децентрализованное местное управление, a в низших адми­нистративно-территориальных единицах (таунах, тауншипах, муниципальных корпорациях) действует самоуправление. Основные черты федерализма определяются тем, что терри­тория, образующая единицу союзного государства, обладает государственностью, собственными правами. Ее самостоятельность имеет политическую, a не административную природу, является собственной, то есть, не производна от центральной власти.

2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Термин " самоуправление" употребляют в разных значениях. В эпоху Токвиля, судя по описанию демократии в Америке, не было точного его определения. Им обозначали и систему демократической власти; и народный суверенитет, и местное (муниципальное) управление. И теперь понятие самоуправления строго не зафикси­ровано, нередко между ним и народовластием, местным управлением вообще ставят знак равенства.

Самоуправление в узком смысле, то есть муниципальное самоуправление, определяет один из типов местного администри­рования, исторически сложившийся и имеющий некоторые

признаки.

Основной характеристикой местного самоуправления является административная самостоятельность территориальных коллективов и их органов в отношениях c государством, правительством. Самостоятельность самоуправления основана не на собственном праве, как y субъектов федерации, a на законе, акте центральной власти. Права муниципалитета производны, поскольку самоуправляющаяся территория обладает лишь административной, но не политической самостоятельностью.

Объяснить суть самоуправления пытались еще в прошлом веке немецкие правоведы. Самоуправление произошло из средневековых сословных корпораций (церковных приходов, цехов, общин), которые сочетали в себе свойства общественного объединения, социальной группы и территориального коллектива одновременно. Появилась " общественная" концепция местного самоуправления - самоуправление объясняли как разновидность общественной ассоциации. Ассоциации вступают в правовые отношения в качестве юридического лица и этот статус был присвоен муниципалитету, самоуправляемой общине.

Однако общественная концепция самоуправления отчасти вступила в противоречие - с действительностью. Общественные ассоциации организуются добровольно и лица свободно участвуют них. Муниципалитеты формируются на основании закона, а членство в них не свободное - любой человек, проживающий на территории муниципалитета, является членом местного коллектива. Общественные ассоциации не пользуются поддержкой государства для выполнения своих решений, a муниципалитеты принимают такие решения, обязательные для жителей, исполнение которых при необходимости может быть обеспечено полицейскими - методами.

Общественная концепция была вытеснена (скорее дополнена) государственной теорией самоуправления. Она объясняет самоуправ­ление тем; что выполнение некоторых административных задач, связанных c местными интересами; нецелесообразно выполнять силами государственных чиновников. Поэтому часть функций управления государство выводит из ведения своей администраций передает в руки местных общин и их органов. В результате и образуется система местного самоуправления. Нет оснований отказываться ни от одной из концепций самоуправления, поскольку они рационально объясняют это явление c разных сторон.

Самоуправлёние действительно имеет - не вполне государст­венное, общественное происхождение. В самом деле, само­управление организует людей в объединение, которое не совпадает c обычными ассоциациями, однако может быть определено не иначе, как территориальный коллектив со своей структурой и интересами. C другой стороны, самоуправление небезразлично для государства, поскольку оно - выполняет административные функции и частично освобождает государство от забот o местных делах.

При самоуправлении местные коллективы и их - органы имеют статус юридического лица. Они не являются частью государст­венного управления, продолжением государственной администрации. Если правительству нужно решать общенациональные задачи (учет населения, налогообложение, организация; выборов и прочие), оно не может положиться на самоуправление, так же как частных лиц, поскольку муниципалитеты не входят в структуру государства. Как все юридические лица, самоуправление не включено в систему государственной службы, занято местными интересами, что, конечно, не исключает сотрудничества c правительственными учреждениями.

Для выполнения политических функций правительство учреждает на местах свои органы управления, назначает должностных лиц - агентов центральной власти. B США " за прове­дение в жизнь федеральных законов на местах отвечают региональные подразделения департаментов", которые организационно обособлены и от правительства штатов, и от местного самоуправ­ления.

Муниципалитеты не являются агентами государства и не связаны политическими задачами. По этой причине в ведение самоуправления передаются лишь те функции, которые государство может выделить без ущерба для собственного политического единства. Самоуправление не является формой осуществления политики. He случайно, самоуправление не считается прерогативой граждан и в ряде стран в нем участвуют все жители - в местных выборах иногда участвуют постоянно проживающие на территории коммуны иностранцы и апатриды.

Будучи юридическими лицами, самоуправляющиеся муниципалитеты в известной степени автономны от государства. Самоуправление обеспечивает прежде всего административную автономию, свободу от вмешательства правительства и его органов. Наделяя самоуправление административной самостоятельностью, признавая муниципалитеты юридическими лицами, государство ограничивает себя в средствах контроля за органами местного управления. Государство располагает тремя основными возможностями воздействовать на местное самоуправление, контролировать его: государство издает законы, которым должны подчиняться все, включая юридических лиц и, в их числе, само­ управляющиеся территории. Актом парламента устанавливается объем прав муниципалитета, что позволяет государству заключать самоуправление в рамки, соответствующие интересам государства; государство располагает средствами финансового контроля. Оно богаче муниципалитетов. Без финансовой поддержки из центра самоуправление, как правило, обойтись не может. И государство, и самоуправление заинтересованы в проведении дорогостоящих, масштабных мероприятий (строительство дорог, развитие системы просвещения и здравоохранения), которые муниципалитетам не под силу. Осуществляя совместные программы жилищного строи­тельства, промышленного и социального развития муниципалитета, государство расходует средства. Разумеется, оно вправе потребовать от муниципалитетов отчета в их использовании.

Предоставляя дотации, субсидии, государство может поставить условия, которые муниципалитет должен выполнить, потребовать от него услуг, содействия в проведении правительственной политики; правительственные органы не могут прямо пред­писывать самоуправлению, распоряжаться муниципалитетами как подчиненными. Однако они могут осуществлять контроль за соблюдением законов. В случае, если самоуправление нарушает законы, государство вправе обратиться в суд. C помощью судебного контроля государство обеспечивает свои интересы в деятельности муниципальных органов. Надо заметить, однако; что судебный контроль представляет собой обоюдоострое орудие, применяя которое, государственная администрация рискует оказаться неправой стороной, а самоуправление может отстоять свои права.

Административная самостоятельность позволяет самоуправлению формировать свою администрацию. Местные коллективы в некоторых случаях сами принимают решения на собраниях, но, по большей части, они осуществляют самоуправление через выборные органы. Собрания депутатов и административные органы жители территории избирают безо всякого вмешательства государства. Если государство и участвует в образовании местных органов, то его роль сугубо ритуальная, символическая. Например, в монархиях в подтверждение cуверeнитета главы государства ему может быть дано право назначать руководителей администрации по выбору самоуправляемой территории. Еще в средневековой Англии, где органом местного самоуправления были мировые судьи, их назначали актом Короны, который король издавал по представлению лорда-наместника - лидера местного дворянства.

Административный аппарат самоуправления свободен от подчинения правительственным учреждениям и несет ответственность только перед местной общиной, ее представительными органами. Органы самоуправления обязаны только по отношению к местному населению, к закону и не имеют вышестоящего начальства.

Самоуправление представляет собой англо-американский продукт. В свое время принципами: местного самоуправления руководствовались авторы российской земской реформы 18б4 г., их восприняли Германия, Скандинавия и некоторые другие страны Европы. Теперь многие из них признают самоуправление за муниципалитетами низового уровня, то есть коммунами;, общинами. Зимбабве, заимствуя конституционный опыт Великобритании, попыталась применить систему самоуправления". В настоящее время самоуправление без инородных " примесей" уже, не существует даже на своей исторической родине. B Англии административный кoнтpoль за муниципалитетами стали частично ocyщеcтвлять начиная c 1834 г., когда был принят закон о пoмoщи бедным, по которому госyдарcтвеннaя администрация регулировала деятeльнoсть приходов, связанную с " призрением" бедных. Сейчас министерства уже контролируют коммунальные, просветительские, оздоровительные службы в системе местного управления.

Этот контроль вызван необходимостью соблюдения тeхничеcких и методологических стандартов, требований экологии и безопас­ности, финансовой дисциплины в тех слyчaях, когда государство не считает возможным. оставить: муниципалитеты без прави­тельственного попечения. В Англии и США введено в практику обжалование, действий муниципалитетов в юрисдикционные органы компетентных министерств, то есть в порядке aдминистpативной юстиции. В Англии некоторые акты местных cоветoв подлежат утверждению в министерствax.

При всех оговорках, следует иметь в виду, что самоуправление еще не исчезло окончательно. Если правительство и вторгается в деятельность муниципалитетов, то происходит это по вопросам, которые оно само и передало самоуправлению. Сотрудничая c самоуправлением, расширяя его возможности, правительство, министерства получают право контролировать деятельность своих партнеров - муниципалитетов. Но этот контроль не поглощает принцип самоуправления в той части, которую закон зарезервировал за муниципалитетами. Если и применяется административная квазиюстиция, она все же не заменяет суд, не лишает муници­палитеты права защищать свои интересы права в судебном порядке.

Резервируя за муниципалитетами гарантии самостоятельности, принцип самоуправления ставит перед государством существенные проблемы. Самоуправление может препятствовать правительст­венной политике даже в случаях, когда действительно необходимо прямое административное вмешательство в местные дела.

Не каждое государство готово закрепить за местным управ­лением такие права; не в каждой стране территориальные коллек­тивы способны к самоорганизации в той степени, какая необходима для пользования правами самоуправляемого муниципалитета.

Самоуправление, очевидно, невозможно ввести законом. Оно может сложиться эволюционно в тех обществax, где накоплены традиции.

и осознана потребность в местных свободах. История самоуправ­ления такова, что общины, приходы сначала вырабатывали " привычку" к самоуправлению и уж затем ходатайствовали об утверждении хартий, законов, которые бы предоставили им местные права и вольности.

Этим объясняется то, что самоуправление не самый распрост­раненный тип местного администрирования. Чаще применяется другой, o котором речь пойдет ниже.

3. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

Применение этого термина нужно сопроводить оговорками. B общеупотребительном смысле децентрализация означает переме­щение функций от центра к периферии. Но в узком смысле, в том значении, которое применяет законодательство Франции и ряда других государств, децентрализация подразумевает определенную систему взаимоотношений между государством и административно-­территориальными единицами.

Децентрализация сочетает централизованное руководство и саморегулирование в местном управлении. Муниципалитеты, органы местного управления заняты одновременно и локальными, и государственными интересами; они представляют и общину, и правительство, вышестоящую администрацию.

Подобный дуализм местного управления придает статусу муниципалитетов особенные черты. Муниципалитеты имеют свойства юридического лица, или представителя юридического лица, то есть местного коллектива. Но им также свойственны и черты органа, действующего от имени и в пользу государства. Во французской теории и административно-судебной практике имеется специальный термин - " юридическое лицо публичного права". Он и обозначает правовое положение организации, которая отно­сится к государственному управлению, но и обеспечивает реали­зацию таких целей, которые выходят за пределы национальной политики, не являются собственно государственными.

При децентрализации местное управление находится не только под законодательным, финансовым и судебным контролем. Его контролируют и административными методами. Оно состоит под прямым надзором правительства и правительственных органов.

децентрализации свойственны некоторые юридические приз­наки. B каждой стране, где децентрализация применяется, она имеет особенности, свой облик. Следует назвать наиболее очевидные признаки децентрализации:

1. Законодательство обязывает муниципалитет следовать не только закону, но и прямо вменяет ему осуществление госу­дарственной политики. Местное управление определено в законодательстве как своего рода звено государственного управ­ления;

2. Местные коллективы избирают коллегиальные предста­вительные органы (советы), которые склонны прежде всего к защите местных интересов. Ho к местной администрации, управленческому аппарату закон предъявляет особые требования, которые обеспечивают влияние государства в одном из двух вариантов:

2.1. Местные исполнительные органы не избираются населе­нием; их назначает правительство, вышестоящая административная инстанция. Получается, что местный исполнительный аппарат отделен от населения. Советы, конечно, принимают решения, которые обязательны и для исполнительных органов. Но текущее управление осуществляют агенты государства. B Норвегии, например, губернатора области (фюльке) назначает король. Местный административный аппарат также образуется без участия населения. Hapядy c губернаторами действуют и выборные советы. Они наде­лены контрольными полномочиями по отношению к губернатору, утверждают местный бюджет, принимают локальные нормативные акты и, таким образом, могут воздействовать на состояние дел в местном управлении, ставить администрацию пеpeд необходимостью учитывать интересы населения;

2.2. Местные исполнительные органы, как и советы, изби­раются населением, однако закон устанавливает их двойную подчиненность и ответственность. Так, префект японской провинции, мэр французской коммуны представляют не только избравшее их население, но и государственную администрацию. Последний, например, обязан организовать реализацию решений совета коммуны, но также он обнародует и исполняет законы, проводит пересмотр избирательных списков. Мэр участвует в проведении армейского набора, ведает записью актов граж­данского состояния и прочими делами государственного значения. Эти дела не подведомственны совету коммуны, a мэр, занимаясь ими, подчиняется только вышестоящей адми­нистрации, правительственным решениям. B США " графства традиционно выполняют некоторые государственные функции, такие как правосудие, учет собственности, общественные дороги, ведение записей (реестров) и отходят от общих целей муни­ципалитета..."

3. Возможно установление административной опеки над муниципалитетами. Административная опека осуществляется назначаемым должностным лицом, которое контролирует деятель­ность местных органов управления. Таковы префект провинции и комиссар области в Италии; комиссар правительства во французском департаменте. Правительственный агент наделен такими полно­мочиями, как право утверждать акты местных органов, затрагивающие интересы государства; право отменять или приостанавливать действие муниципальных решений, противоречащих закону или интересам государства, и направлять эти решения на пересмотр в местные советы.

Комиссару или префекту может быть предоставлено право возбуждать дела об отставке местных чиновников и даже o роспуске местных представительных и исполнительных органов, c после­дующим назначением заменяющих их временных делегаций

(комиссий) - "...комиссия проводит все обычное управление, входящее в компетенцию исполнительного комитета, и все срочные мероприятия, которые должны быть представлены на утверждение нового Совета" (ст. 128 Конституции Италии).

B осуществлении опеки участвуют также высшие государст­венные органы. B Португалии, например, актом президента, контрассигнованным в правительстве, могут быть распущены местные органы автономных областей или приостановлена их деятельность, отстранены от должности министры автономий. B 1990 г. президент Индии распустил совет союзной территории дели, a правительство республики приняло такое же решение o делийской муниципальной корпорации. При децентрализации местные органы не вполне самостоя­тельны в принятии решений. Например, если муниципальный бюджет утвержден без учета государственных потребностей и интересов, в него могут быть принудительно внесены поправки и включены статьи, предусматривающие обязательные расходы, например, на финансирование образования.

Но, конечно, децентрализация оставляет местным коллективам и их органам известную самостоятельность. Объем самостоятельности зависит от политики в области местного управления, a также способности муниципалитетов рационально пользоваться своими правами. Акты, принимаемые в пределах компетенции советов, являются решениями самого муниципалитета и обеспечивают реализацию местных интересов.

Статус опекаемого юридического лица и связанные c этим права ограничивают государство. Скажем, местные права в некоторых случаях связывают даже полномочия законодательного органа. Например, по конституционному праву Японии парламент ю1ожет издать частный закон, относящийся к какой-либо из территорий, но только в случае, если на то будет согласие жителей, которое они дадут на референдуме. Это объяснимо, поскольку любое юридическое лицо вправе рассчитывать на одинаковое отношение к себе со стороны государства. А если государство считает необходимым отойти от равноправия в отношении какого-либо из лиц, оно должно запросить согласие последнего. Для роспуска генерального совета департамента во Франции нужно получить согласие Национального собрания (парламента).

Муниципалитеты могут обратиться в суды или к административной юстиции и обжаловать действия правительственной администрации, если они нарушают муниципальные права.

4. ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОВЕТСКОГО ТИПА. СОСЛОВНО-ПЛЕМЕННОЕ МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Централизация - редкий тип местного управления. Иногда ее применяют как временную меру, например, в послевоенный период. Ho бывает и так, что центpaлизованное управление устанавливается бессрочно.

Надо заметить, что централизованное управление, как правило, оставляет без контроля, фактически неуправляемой значительную часть отношений. Государство обеспечивает решение минимальных задач, связанных c фискальной, военной политикой. И даже эти функции оно выполняет скорее всего неэффективно. Объяснение тому простое - государство, не доверяя гражданам участие в управлении, откaзываeтся от общественного содействия.

Только небольшие, карликовые государства могут безболезненно обойтись без местного самоуправления или децентрализации. Так, Великое Герцогство Люксембург, население которого не превышает четырехсот тысяч человек, способно управлять своими округами и кантонами, назначая в них комиссаров и бургомистров, поскольку администрация и без местных советов достаточно приближена к гражданам.

Обычно фактические возможности государства недостаточны для решения всей совокупности местных дел. Иерархическое устройство сковывает администрацию, ограничивает ее способность и заинтересованность в удовлетворении местных нужд. " Центральная власть, какой 6ы просвещенной и искушенной она ни представ­лялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа... подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей." Как правило, централизация и отсутствие порядка в здравоохранении, коммунальном хозяйстве, образовании и в прочих обыкновенных делах существуют вместе. Если какие-то социальные услуги и оказываются, это происходит не благодаря содействию государства, a благодаря тому, что гocударcтвo не может вмешаться и оставляет местные сообщества наедине c его проблемами.

Централизованное государство выглядит всемогущим, теоре­тически способно решить любую задачу, но в действительности оно довольно слабо, оставляет людей на произвол судьбы и за пределами своей власти. При централизации самоуправление обычно существует. Это саморегулирование, возникшее стихийно, на основе сложившихся традиций, не признанное государством и рас­полагающее только собственными силами, средствами и авторитетом.

При централизации местные коллективы не являются субъек­тами прав. Y государства есть лишь объекты управления - административно-территориальные единицы. Централизация исключает муниципалитеты, выборные органы управления. Территориальными делами ведают должностные лица (префекты, комиссары, губернаторы), назначаемые правительством, a также их административный аппарат. Местная администрация ответственна только перед государством, но не перед жителями территории. Ока находится в прямом и исключительном подчинении правительству. Например, пocле военного переворота 1968 г. в Мали была введена централизованная система местного управления. Административно­-территориальными единицами всех уровней (районов, областей и округов) управляли районные комиссары, губернаторы областей и окружные коменданты, назначенные Военным комитетом национального освобождения и подотчетные центральной власти.

Централизация не исключает наличия коллегиальных органов, избираемых населением или назначаемых из числа местных жителей. Однако они не являются администрацией, наделены совеща­тельными, a не решающими полномочиями. Так, в первой трети прошлого века во Франции действовали советы префектур (вспомогательное учреждение префекта) и генеральные советы департамента (совещательный орган). Только с 1833 г. была возобновлена выборность советов и постепенно стала расширяться их компетенция.

Оригинальную версию местного управления содержит теория советского государства. Советская республика и аналогичные ей типы государств отрицают не только разделение законодательной и исполнительной власти, на и ее территориальное распределение. B теории советское государство предстает как единая система народо­властия, осуществляемого через выборные советы различных уровней. Причем, каждый, даже местный, совет имеет статус органа государственной власти.

В идеале единая система народовластия исключает разногласия и противоречия между местными и общегосударственными интересами. Поэтому такие юридические признаки, как статус юридического лица, средства контроля за территориями, обособляющие местное управление от государства, закон подробно не оговаривает. В этом нет необходимости.

С одной стороны, местные советы и их исполнительные учреждения включены в систему единого государственного управления: Поэтому они прямо подчинены вышестоящим советам. B то же время, советы избираются населением территорий, подотчетны ему. Это придает им свойства муниципалитетов. Ho инициатива местных сообществ представляет собой лишь проявление общенародной государственности, исключающей разницу интересов; советы - не муниципальные органы, занятые местными интересами, а звено государства, обеспе­чивающее государственную политику в пределах отдельной территории.

Не все социалистические страны приняли советский тип управления. Так, Венгрия не признавала местные советы государственными органами, то есть они оставались муници­пальными учреждениями. Ho в КНР советская модель местного управления реализована. Местные собрания народных предста­вителей являются органами государства, обязаны участвовать в политике государства и формируются населением уездов, адми­нистративных районов, городов, провинций по системе прямых и многостепенных выборов.

Местное управление отражает особенности общественного устройства, социальные отношения и традиции. B сословно организованных обществах местное управление организовано не только по территориям, но и по корпоративным объединениям. Так, в королевстве Бутан единицами местного управления являются сельские общины, состоящие из представителей какого-либо племени; монастыри, которые могут быть расположены в пределах одной административной территории - округа. Административная, полицейская автономия университетов в Англии и ряде других стран - отголосок прежнего сословного самоуправления.

Племенное устройство (трайбализм) в ряде африканских стран сосуществует с официальным местным управлением и дополняет его. Вожди племен посредством выборов приобретают формальные полномочия и становятся местными администраторами. B Зимбабве в состав муниципальных районных советов входят выборные представители населения, а также вожди, старшины, назначаемые вышестоящими административными органами.

Функция местного управления - может быть возложена и на партийные учреждения в: странах, где господствует партия авангардного типа. Так, законом 1973 г. за местными револю­ционными властями - органами Демократической партии Гвинеи были закреплены права осуществлять территориальное управление.

5 КОНЦЕНТРАЦИЯ И ДЕКОНЕЦНТРАЦИЯ. СТРУКТУРА МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Местное управление может быть концентрированным либо деконцентрированным.

Принцип концентрации распространен повсеместно и состоит в том, что пределах территории ответственность за местное управ­ление возложена на орган общей компетенции. Он ведает всеми отраслями управления на подведомственной территории. Под началом этих органов - губернаторов, мэров, советов, местных собраний - находятся прочие административные учреждения, которые отвечают за отдельные области управления. Например, в Италии совет коммуны, совет провинции и их исполнительные органы (джунты) организуют не какую-либо отдельную отрасль управления, - а отвечают за состояние благоустройства, коммунального хозяйства, систему образования одновременно. Деконцентрация организационно разделяет органы местного управления по отраслевому принципу. B отдельных отраслях образуются свои административные учреждения. Они не находятся в прямом подчинений у мэра, префекта и прочих органов общей компетенции. " Управления специальных округов - это незави­симые, узкоспециализированные административные единицы, которые существуют как обособленные образования с существенной управленческой и финансовой независимостью от органов местного управления c общей компетенцией (general-purpose)". B специаль­ных oкpугaх выполняются такие функции, как " дренаж и контроль за уровнем водоемов, ирригация, слежение за состоянием почв и запасами воды". Для специализированных органов управления обычно обра­зуются административные округа, границы которых не обязательно совпадают c общим административно-территориальным делением. Так, наряду с регионом Парижа, которым управляет орган общей компетенции. Совет, образована административная единица - Парижский район. B нем действуют свои органы местного управления - назначаемый генеральный делегат и администра­тивный совет, избираемый от коммун. Они управляют благоустройством столицы Франции.

Деконцентрация распространена в США. Территория штатов делится не только на графства, тауны, но и на специальные административные округа - школьные, дорожные. B пределах этих округов, которые, кстати, выходят за границы административно-территориальных единиц, имеются свои выборные или назначаемые органы управления, ведающие здравоохранением, социальным обеспечением, образованием.

Возможно также, что в пределах одной территориальной единицы действуют не соподчиненные, раздельно избираемые либо назначаемые специализированные учреждения - шериф, управ­ляющий местной полицией, казначей, обеспечивающий исполнение местного бюджета и сбор налогов; руководители пожарных и социальных служб.

Создаются региональные корпорации, выполняющие конкрет­ные программы, утвержденные федерацией или штатом. Например, в 40-x годах в США была учреждена Корпорация долины реки Теннеси - организация с функциями предпринимательской структуры, правительственного уполномоченного и органа местного управления. Корпорация отвечает за решение комплекса энерге­тических, экологических и социальных проблем региона, его промышленное развитие.

Структура органов местного управления обнаруживает закономерность, которая знает немногие исключения - ее можно образно определить как повсеместную " власть советов". Иными словами, почти везде в административно-территориальных единицах действуют выборные коллегиальные органы, представляющие интересы местного населения. Они носят разные наименовании - ассамблеи представителей, муниципальные собрания, но, в большинстве случаев, эти органы называются советами. Предста­вительный орган местного управления - обычный элемент структуры муниципалитета.

Малочисленные муниципальные общины часто обходятся без выборного представительного органа, a вместо него проводят собрания жителей. B этом случае собрание само является органом управления. Например, по законодательству Франции в коммунах c числом жителей менее 500 человек советы не избираются. А если население коммуны не превышает двух тысяч жителей, то вопрос o необходимости выборного совета решается по их усмотрению. B Новой Англии (США) по общему правилу избрание местных советов (советов наблюдателей тауна) обязательно, если численность населения тауна превышает 4000-5000-человек. При меньшей численности вместо совета решения принимает собрание (таун­митинг). " В общинах выборный представительньп3 орган может быть заменен общинным собранием", - говорится в ст. 28 Основного закона ФРГ.

Представительные органы или собрания работают периодически. Постоянной административной деятельностью занимаются испол­нительные органы. Иными словами, структура местного управления, как правило, такова, что в ней имеются две части - представительная и административная. Они различаются по составу. B советах и муниципальных собраниях участвуют лица, которые не являются профессиональными администраторами. В соcтавe исполнительных органов работают служащие.

Местная, администрация строится по принципу единоначалия либо на коллегиальной основе. Единоначально организованную администрацию возглавляет должностное лицо, осуществляющее общее руководство исполнительным аппаратом - мэр, бургомистр. Ho в китайской или итальянской провинции учреждены колле­гиальные административные органы - правительство, джунта; в шведских коммунах исполнительным органом совета является правление.

Функции муниципальных советов и администрации разделены. Решения по вопросам бюджета, местных налогов и иные акты, обязывающие жителей муниципалитета, принимает совет. Текущее управление коммунальным хозяйством, санитарным делом, полицией относится к ведению администрации. Между этими, приблизительными, перечнями вопросов есть пространство, которое заполняют многочисленные управленческие функции. Они, в различных соотношениях, входят в компетенцию либо советов, либо администрации.

В системах местного управления, обособивших предста­вительные органы и администрацию, существует проблема взаимоотношений между ними. B одних стpанax устанавливается разделение полномочий совета и администрации. Отношения между ними подобны тем, что установлены между главой госудаpствa и парламентом при разделении властей. Совет и администрации формируются и действуют относительно независимо друг от друга. Губернатора, префекта избирает население либо назначают выше­стоящие административные органы. По этой причине они не подчинены совету и не ответственны перед ним. Совет и администрация сотрудничают и взаимно контролируют друг друга. Мэр, губернатор назначает административный аппарат и местные чиновники отвечают за свою деятельность перед ним, но не перед советом.

Другие системы местного управления позволяют предста­вительным органам избирать, обычно из состава депутатов, муни­ципальную администрацию. Так, во многих общинах ФРГ советы избирают руководителя местной администрации - бургомистра. Избираемый советом администратор согласует с депутатами вопрос o назначении подчиненных чиновников. Возможно, что местный совет избирает не только руководителя администрации, но и всех ответственных чиновников, которые в совокупности образуют коллегиальный орган управления.

В США, ФРГ некоторые административно-территориальные единицы имеют такое муниципальное управление, при котором местный совет в лице своего председателя, мэра или специальной комиссии заключает контакт на управление c профессиональным администратором. Администратора не избирают, и он не связан перед населением и советом никакими обязательствами, кроме тех, что оговорены в контракте. Контракт определяет обязанности и полномочия управляющего. Местный совет является для администратора работодателем или заказчиком, который заказал квалифицированные услуги. Администратор несет скорее договорную, правовую ответственность, нежели ответственность лица, подчиненного местному совету.

Не во всех странах представительская функция и профессиональное управление разграничены. Это отражается на струк­туре муниципальных органов. Формируется один орган, который представляет интересы местного населения и, в то же время, является административным учреждением. Так, английские приходы избирают советы из 3-5, a иногда и большего числа членов. Советы принимают коллегиальные решения по вопросам местного управления. Кроме того, советники распределяют между собой сферы управления и каждый из них осуществляет контроль в своей отрасли. Советники возглавляют отраслевые комитеты (комиссии) и руководят деятельностью муниципальных служащих.

6. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Законодательство стран неодинаково регулирует местное управление. B частности, различается состав источников, в которых содержатся нормы, применимые к местному управлению.

Важное место в числе этих источников занимают основные законы, конституции. Особую роль основной закон играет в регулировании федеративных отношений. Именно основные законы устанавливают главные свойства и даже подробности федерализма.

B странах, применяющих самоуправление, основным источ­ником муниципального права являются законы, принятые парла­ментом. Когда управление является децентрализованным или централизованным, то значительную, если не основную, часть норм o местном управлении содержат правительственные акты, то есть акты административной (регламентарной) власти, распоряжения вышестоящего начальства.

B странах c федеративным государственным устройством принятие актов o местном управлении обычно относится к компе­тенции субъектов фёдераций. Автономиям также может быть дано право самостоятельно регулировать местное управление на территориях, которые входят в автономную единицу. Во многих федерациях и странах c автономиями отсутствует единая, пос­троенная по общему для всех образцу, структура муниципальных органов и система отношений между местным управлением и государством.

Нормы судебного происхождения, прецедентное право регулируют муниципальные отношения независимо от типа местного управления. Супы не могут, по крайней мере, теоретически, поставить местные свободы под угрозу их нарушения со стороны государства. Значение этих норм и масштабы их применения зависят от правотворческой активности судей, от авторитета и роли, которую юридическая традиция отводит правосудию. B странах англо­саксонской правовой семьи прецедент занимает одно из основных мест в системе источников муниципального права - " хотя местное управление получает свои полномочия почти исключительно на основании писаного права (конституций штатов, статутов, распо­ряжений, постановлений муниципальных советов и уставов), судебное толкование законодательства играет исключительную роль в спорах по поводу местного управления."

Еще одним источником муниципального права следует назвать акты местного правогворчества. В Великобритании распространена такая форма, как " частный акт" - о предоставлении территориям

полномочий. Частный акт принимает парламент по просьбе органов местного управления. В Италии, Испании, США, других странах территориальные сообщества, автономии, их органы имеют возможность разработать, утвердить референдумом или решением совета статут, хартию, своего рода муниципальную " конституцию". Однако каждый такой акт нуждается в утверждении государственной властью (монархом, парламентом) или хотя бы регистрируется.

Наконец, отношения в области местного управления регулируют административные договоры, которые заключают территориальные органы. Значение административных договоров в последние десятилетия заметно выросло, a сама возможность договорного регулирования местного управления появилась благодаря тому, что самоуправляющиеся и децентрализованные муниципалитеты имеют статус юридических лиц. В этом же качестве вправе действовать уполномоченные органы государства.

Такие " контракты и соглашения обеспечивают формальный, однако гибкий и приспособляемый метод сотрудничества и распре­деления ответственности за обеспечение общественных служб для управления всех типов и уровней." Условия договоров создают правила, по которым органы местного управления строят свою деятельность и потому они также должны быть причислены к источникам муниципального права.

Из перечня источников права o местном управлении следует принципиальный вывод. Статус территориальных коллективов и органов местного управления строится на разрешительном, а не на общедозволительном принципе правового регулирования. Иначе говоря, государство не разрешает муниципалитетам, своим чинов­никам на местах делать " все, что не запрещено законом". Госу­дарство может закрепить за территориями, какие угодно вольности и правомочия. Однако каждое муниципальное полномочие должно быть предусмотрено законом, актом государства; либо санкцио­нировано государственной властью (хартия, статут); либо следовать из содержания закона; или, наконец, признано судебной прак­тикой. В идеале каждое действие муниципалитета должно быть юридически обосновано, особенно если оно является распо­рядительным имеет обязательную силу. Даже договоры, заклю­чаемые между органами местного управления могут быть признаны незаконными и недействительными по причине " отсутствия полномочий выполнять службы за пределами территории."

Применение в местном управлении разрешительного метода объяснимо. Муниципалитеты не являются формой реализации суверенитета. Они находятся в ведении суверенной власти, под ее контролем и не могут c нею конкурировать. C другой стороны, лестное управление, будучи разновидностью административной деятельности, воплощает своего рода власть. И, хотя местная власть, по общему правилу, аполитична (если не учитывать субъектов федерации и автономию), ею все же можно злоупотреблять, при­чиняя ущерб и государству, и интересам частных лиц. Например, в Швеции отмечались случаи, когда какая-либо коммуна обязывала учителей муниципальных школ говорить после уроков в финских классах только по-шведски.

C учетом этого требование к муниципалитетам администри­ровать только в тех пределах, которые разрешены государством или согласованы c ним, оправданно.

7. ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. УЧАСТИЕ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ B ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Немаловажное значение для государственного права представляет вопрос об участии местного управления в финансово-хозяйст­венных отношениях. Государство не заинтересовано в появлении конкурентов, которые могли 6ы помешать проведению фискальной политики, a также субъектов, способных к непредсказуемому поведе­нию в сфере управления экономикой, собственностью и прочими подобными делами.

Имеется несколько основных источников финансирования нужд местного управления. Совокупность этих источников, в различном сочетании, формирует местный бюджет и прочие фонды местного управления.

Пожалуй, наиболее существенным каналом финансовых поступ­лений в местные бюджеты являются налоги. Субъекты федерации имеют право осуществлять собственное налогообложение, если иное не установлено условиями образования союзного государства. Муниципалитетам тоже может быть предоставлено право вводить и взимать местные налоги, перечень и пределы которых устанав­ливаются законом государства.

B числе местных налогов ocoбoе место отводится налогам на имущество, недвижимость. Применяется и другой способ привле­чения налоговых средств в местные бюджеты - например, в Норвегии государство зачисляет коммунам долю от централизованно установленных налогов (около 15 %). Это, естественно, обеспечивает заинтересованность муниципалитетов в проведении государственной налоговой политики. B Германии земли также получают часть сумм поступающих от федеральных налогов; однако и доля местных налогов взимается в бюджет федерации. Это позволяет сбалансировать налоговую политику, выровнять финансовое положение территорий, имеющих неодинаковый уровень экономического развития.

B состав местных бюджетов поступают сборы от компаний, пользующихся энергетическими и транспортными сетями, инфра­структурой, a также компенсации за размещение опасных и экологически вредных объектов. Например, Эйдфьорд, одна из коммун в Норвегии, ежегодно получает от правительства 50 млн. крон за размещение на ее территории гидроэлектростанции, a также плату за дороги общеевропейского и государственного значения.

Местные финансы пополняются также и за счет центра­лизованных поступлений, которые можно условно разделить на два вида - субсидии и субвенции. Государство предоставляет субсидии для того, чтобы покрыть общий недостаток местного бюджета. Субвенции представляют собой централизованно оказываемую финансовую помощь в виде средств, подлежащих целевому исполь­зованию. Субвенция - это средства (субсидия), предоставленные под условием (конвенцией) того, что территория израсходует их на

дорожное строительство, развитие отдельных видов производств, реконструкцию городского хозяйства и архитектуры и прочие конкретные цели, в которых обоюдно заинтересованы и государство, и муниципалитет.

Используется и такой источник финансирования, как местные займы. C целью привлечения средств на реализацию какой-либо дорогостоящей программы, в которой заинтересованы население, предприниматели, муниципалитет выпускает и распространяет долговые обязательства, облигации. Возможно, что лица, приобре­тающие облигации, получают право пользоваться преимуществами, например, льготами в приобретении объектов недвижимости,

созданных за счет займа.

B большей или меньшей мере муниципалитеты участвуют в хозяйственных, предпринимательских отношениях. Масштабы хозяйственной активности муниципалитетов различаются, поскольку не всякая территория имеет обширные материальные ресурсы и далеко не каждое государство поощряет местное управление к выходу на рынок.

B Японии, Норвегии муниципалитеты обладают большим количеством объектов собственности, учреждают свои предприятия, получают доходы от оказания туристических услуг, муниципального агрохозяйства, рыболовства и иных коммерческих, мероприятий.

Ho во многих странах хозяйственная деятельность муници­палитетов довольно строго ограничена, связана разрешительным принципом регулирования. Государство относится к этой деятель­ности c некоторым недоверием. Более предпочтительным считается частное хозяйствование. Например, в США существуют частные компании, обслуживающие системы энергоснабжения, связи и прочие виды жизнеобеспечения территорий и даже частные тюрьмы.

А в Нью-Йорке регулирование уличного движения было доверено частным организациям - " Сперри Рэнд", " I.B.M." Иными словами, считается предпочтительным не возлагать слишком много ожиданий на общественную и, следовательно, обезличенную инициативу, a опираться на ответственность частных лиц.

B этом есть свой резон. Во-первых, государственная и местная власть, чиновник - не самые лучшие хозяева. Во-вторых, сочетание административных полномочий и участие в хозяйственной деятельности угрожает тем, что муниципалитет воспользуется своими преимуществами и на рынке появится конкурент, злоупот­ребляющий правами администратора. Протекция, которую муни­ципалитет может оказать своим предприятиям, едва ли способствует развитию конкуренции между предпринимателями. Чиновники, в том числе и местные, подвержены коррупции. Ho ее опасность для общества становится тем более высокой, если к административным полномочиям добавить право должностных лиц распоряжаться материальными ресурсами.

Таким образом, в ряде стран полагают, что муниципалитет должен не зарабатывать доходы, a давать предпринимателям воз­можность развивать экономику на муниципальной территории. Муниципалитет должен взимать налоги и тратить средства на местные нужды. Так, во Франции коммунам разрешено учреждать хозяйственные службы только в случае, когда они предназначены для удовлетворения общих потребностей, особенно в области санитарии - прачечные, бани, бассейны. Допускается организация столовых и лечебных учреждений для бедняков. Кроме того, оказание муниципальными предприятиями услуг населению разрешается при том условии, что частный бизнес предоставляет подобные услуги по завышенным ценам или не обеспечивает их удовлетворительного качества.

15 октября 1994 г. - 20 марта 1995 г.

[1] У Альфонсa Доде встречается гротескное описание системы пpинудительной власти в условияx французского кoлониaльного прaвления в Алжире: " Навeрху сидит мусью. гyбернатор и евсей большой дyбиной бьет офицеров, офицеры в отместкy бьют сотдата, солдaт бьет колониалиста, колониалист бьет араба, араб бьет негpа, негp бьет евpeя, еврей, в свою очередь, бьет осла..." Колониализм, основaнный на принуждении, смог обeспечить только внeшнее, поверхностиюе подчинение, а коренное население стpaны жило само по себе. по своим законам, кyда власть, обеспеченная наситнем, не проникала.

[2] " Конформизм - привычкa подчинятьcя не столько начальству, скoлько гpyппе - сушествовал и существует в любом обшестве." - Макaренко В. П. Кризис власти и политическяя оппозиция//Советское гocудaрcтво и право. 1990, № 11, c. 62.

[3] Система, при которой правонaрушение сocтaвляет чyть ли не норму жизни, присуща не только социализму ХХ векa. Например, в древней Спарте, преобразованной реформами Ликурга, жестко огpаничивалось право частной собственности и, c дрyгой стороны, неофициaльно поошрялось удачливсе воpовство.

[4] " Все государства, вcе державы, обладавшие или обладающие властью нaд людьми, были и сyть либo peспублики, либо государства, управляемые единовластно. Последние могут быть либо yнаследованными, либо новыми", - говорил Н. Макиавелли, имея в виду страны, где отсутствуют и признаки реcпyблики, и законная (старая) монархическая династия. - Макиавелпи Н. Государь. М., 1990, с. 4.

[5] Например, Гитлер хоpoшо понимaл, что дoлжноcть канцлера (премьера) не позволит надежно контролировать исполнительнyю власть. Поэтому для приобретения политическoго верховенства ему, было недocтaточно пoлномочий пeрвoгo министра. При первой возможности он зaвлaдел постом президента, кoторый давал спocoб эффeктивно рyковoдить правительством.

[6] Определяя понятие авторитаризма, Современный словарь иностpанных слов издания 1994 г. говоpит o нем как oб " антидемократической системе власти, обычно сочетающейся c личной диктатурой", a в кaчестве примеров называет " военно-полицейские и фашистские режимы, казаpменный коммyнизм" - то есть самые яркие образцы тотaлитaризма. Тот же подход наблюдается в большинстве спpaвочных, то есть наименее политизированных, изданий, a также в рaботах, которые затрагивают проблему политического режима лишь попyтно.

[7] Однaжды Магомед " вeлел вырыть пеpeд собой ямy, в которой окaзaлось двa кyвшина, один c медом, дрyгой c молоком. Пророк объяснил, что это - эмблемы изобилия, oбeщaнного небoм всем, кто будет повиноваться его зaконам." - Ирвинг B. Жизнь Магoмeта. M., 1991, c.

[8] В период несовершеннолетия Коpoля его отец или мать или, в cлyчае их отсyтствия, ближaйший совершеннолетний pодственник в порядке наследования Короны, установленном Кoнститyцией, осушествляет регнтские функции..." - ст. 59 Конституции Испании.