Развитие госслужбы в России в XVIII в.

Конец XVII — начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений — приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24.01.1722 Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Законодательный акт состоял из самой Табели и 19 пунктов. Табель делилась на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. В первоначальном виде этот документ устанавливал не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей. В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы.

В XVIII в. служащие государственных учреждений составляли привилегированный социальный слой: высшие и средние слои статских чиновников, а также все военное чиновничество принадлежали к дворянству. У мелких чиновников была возможность (правда, часто весьма маловероятная) со временем занять более высокую должность и получить более высокий чин. Государство было крайне не заинтересовано в проникновении выходцев из податных сословий в чиновничество. Чтобы исключить возможность поступления на государственную службу представителей податных сословий, Сенат издал Указ от 13.04.1771 «О неопределении податных людей в статскую службу», которым категорически, под угрозой штрафа запрещалось всем присутственным местам принимать в какие-либо чины людей из податных сословий. Несмотря на запрет, содержащийся в Указе, и меры, направленные на его выполнение, выходцев из податных сословий продолжали принимать на государственную службу.

Будучи вынужденным допускать в аппарат управления так называемых разночинцев, государство приняло ряд мер, чтобы их было как можно меньше не только в высшем, но и в среднем звене государственных служащих. Этому способствовала система чинопроизводства, основы которой заложены Табелью о рангах. Система чинопроизводства ярко выражала интересы дворянства. Одним из основных законодательных актов, регламентировавших чинопроизводство, стал высочайше утвержденный доклад Сената от 05.09.1765 «О порядке производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; о приеме малолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а военных отставных в статские чины» Доклад вводил порядок приема малолетних дворян на государственную службу в нижние чины и «производства их чинами» наряду с действительно служащими чиновниками, а также давал преимущества дворянам, даже малолетним, при получении чина «перед теми, кои не из дворян». Этим же законодательным актом устанавливался 12летний срок выслуги для получения очередного классного чина коллежскими секретарями, «которые из приказных чинов, а не из дворян».

Описанный порядок чинопроизводства сохранялся до начала 90х гг. XVIII в., т.е. до принятия Указа от 16.12.1790 «О правилах производства в статские чины», который, не внося ничего принципиально нового, упорядочивал и приводил в систему чинопроизводство. В этом Указе, как и во многих других, говорилось о необходимости «ободрения людей достойных и способных», о предоставлении таковым «пути к преимущественному пред прочими возвышению», а фактически в очередной раз закреплялись преимущества дворянства при прохождении службы.

Таким образом, система чинопроизводства имела «дворянскую» направленность и защищала интересы дворянства, способствуя более быстрому продвижению его представителей по службе и занятию ими средних и высших должностей в государственном аппарате.

Несмотря на принятие мер, затруднивших разночинцам и выходцам из податных сословий продвижение по служебной лестнице, их массовое проникновение в ряды чиновничества заставило правительство определить их социальный статус. Так, 14.08.1798 был издан сенатский указ «О исключении приказного звания людей из подушного оклада и о неопределении в статскую службу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Сенату о надобности в оных». Он фактически закрепил привилегированное положение служащих государственных учреждений, оформив особый юридический статус этой социальной группы, которая в то же время не была замкнутой. Появление признаков сословия, т.е. устойчивых особенностей юридического статуса, было обусловлено необходимостью обеспечить привилегированное положение государственных служащих как носителей государственной власти, не допустить «размывания» дворянского сословия с помощью механизма, предусмотренного Табелью о рангах. Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60х гг. XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. В этих целях 15.12.1763 был опубликован манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 января 1764 года по приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатсконтору» (ПСЗ. Т. XVI. № 11988). Вводная часть манифеста дает представление о причинах его издания. Правительство вынужденно констатировало тот факт, что «многие наши верноподданные от разных судебных правительств, а особливо в отдаленных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разорение и нищенство приходят». Иначе говоря, местный государственный аппарат не справлялся со своими управленческими функциями. Одной из причин этого было процветание лихоимства и взяточничества. Но выявленные обстоятельства, вероятно, можно рассматривать не только как причину, но и как следствие неудовлетворительного состояния дел на местах и, в частности, положения чиновничества. Кроме того, во вводной части манифеста говорится: причина отчасти заключается в том, что чиновники определялись к местам «без всякого знания и способности», отчасти в том, что «люди не только с некоторым достатком, но ниже имея дневное пропитание, отсылались к делам, не получая при том никакого жалованья», и поэтому больше заботились, как добыть себе средства к существованию, чем о государственной службе. По-видимому, масштабы злоупотреблений были столь значительны, а положение чиновников столь бедственно, что правительство вынуждено было признать: «Неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала...».

Заявляя о своем стремлении «все судебные места наполнить достойными в знании и честными людьми», правительство видело выход из сложившегося положения в том, чтобы дать чиновникам «к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье».

Манифест от 15.12.1763 «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми...» имел большое значение для чиновничества. Он, с одной стороны, призван был способствовать улучшению государственного правления, особенно на местах, с другой — в значительной степени усиливал зависимость чиновничества от центральной власти. Пункт 27 манифеста устанавливал возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания: «...должны...президенты и прочие, кто над которою канцеляриею дирекцию имеет, смотря по трудам и достоинству канцелярским нижним служителям жалованье производить». Помимо выплаты денежного жалованья по-прежнему практиковалось награждение чиновников за службу землями и крестьянами.

К более широкому кругу чиновников имела отношение другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти. Речь идет о введении пенсионов для статских чиновников. Так, 07.06.1764 был опубликован высочайше утвержденный доклад Сената «О пенсионах статских чиновников» (ПСЗ. Т. XVI. № 12175). Этим законодательным актом определялся порядок назначения пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет начиная с 15-летнего возраста. Такая оговорка имела немаловажное значение, поскольку на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12—13 лет, а иногда и раньше. Пенсион мог назначаться и до истечения 35-летнего срока службы, если чиновник «придет в увечье» в ходе исполнения своих служебных обязанностей. Для получения пенсиона вводилось дополнительное условие: будучи в офицерском чине, чиновник не должен был быть подвергнут наказанию «за большие и бесчестные преступления».