Государственная служба в России в XIX-нач. XX в.в.

Россия вступила в XIX в. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империей невозможно было руководить из одной царской резиденции. Следует подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.

Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие Указом от 03.12.1808 допустить на канцелярские должности лиц «податных званий» (кроме крепостных); Указ от 14.08.1811 открыл им дорогу в министерские департаменты, Указ от 12.01.1812 — на службу в учебные заведения. Незадолго до этого, в 1809 г. Александром I был подписан Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (действовал до 1834 г.). В преамбуле документа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность «достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы».

Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской, составившего 3-й том Свода законов Российской империи. Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в его развитие Николай I подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях, 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях, 3) «не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений». При этом подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники «определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого».

Представления о производстве в следующий чин по выслуге поступали в Правительствующий Сенат и до чина коллежского советника решались в нем окончательно. Представления о производстве в чины за отличия по службе в любом случае направлялись на имя императора. Строго указывалось, что никто не может быть произведен через чин. Для представления в чины свыше статского советника никакого срока выслуги не полагалось, и пожалование этих чинов зависело исключительно от воли императора. Предусматривалось сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служителей первых трех разрядов при наличии образования до 1—4 лет соответственно.

Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной (формулярный) список. В списке «со всею подробностию» указывались: 1) чин, имя, отчество и фамилия чиновника, занимаемая им должность, возраст, вероисповедание, знаки отличия (если они были), получаемое содержание; 2) сословие; 3) имущественное положение; 4) где получил воспитание, какое учебное заведение окончил, когда вступил в службу, какие должности и в каких чинах занимал, имел ли особые отличия по службе, чем награжден; 5) участвовал ли в походах против неприятеля и в чем это выражалось; 6) подвергался ли наказаниям, соединенным с ограничением в преимуществах по службе (когда и за что именно, по судебным приговорам или в дисциплинарном порядке); 7) был ли в отпусках (когда и на какое время, явился ли в срок на свою службу); 8) не был ли в отставке; 9) холост или женат; если женат, то на ком, и имеет ли детей и каких именно (дата рождения, имя и где находятся); какого вероисповедания жена и дети.

Все сведения в послужных списках должны были основываться на документах, подтверждавших их точность. Всякая ответственность за неточность в списках лежала на подписавших их начальниках. Особенной регламентации подвергалась графа о недвижимости. В нее входили данные о состоящем за чиновником имении (а также за его родителями, женой), а равно о домах, фабриках и заводах с точным указанием числа десятин земли, о том, каменный или деревянный дом и где он расположен. Требовалось объяснить, родовое это имение или «благоприобретенное».

В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, дьяконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. В ст. 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что «различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу». Однако на практике через издание ряда подзаконных актов такие ограничения существовали. Например, лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу иностранцы. Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей, сыновей не служивших обер-офицерских детей. В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 1860—1870х гг. их стали принимать «по найму» в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях.

В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могут работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных железных дорог, но «без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.

Ограничения касались незаконнорожденных, т.е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.

Те, кто вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями.

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.

Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах. Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени — X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента — X класса.

Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение десяти лет, диаконам — шести. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы — 12.

С 1874 г. условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности.

Стремление обеспечить качественное выполнение чиновниками их должностных обязанностей заставило установить порядок, согласно которому в одном и том же ведомстве в одно и то же время нельзя было занимать две должности. Одновременно служить в двух разных ведомствах разрешалось на основе взаимного согласия их начальников.

При вступлении на службу чиновник приносил устную присягу на верность службе. Затем он подписывал ее печатный текст (присяжной лист). Листы из всех учреждений империи ежегодно (в январе) направлялись в Правительствующий Сенат.

Вышедший в отставку чиновник имел право вновь вернуться на государственную службу. Потерявший право на службу, т.е. отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступить к прежним обязанностям не ранее чем через два года. При этом он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения. О чиновниках-дворянах такое свидетельство подписывал губернский предводитель дворянства тех губерний и областей, в которых они проживали, а обо всех других лицах, в том числе чинов не имевших, — полицмейстер или уездный либо окружной исправник. Утверждал документ губернатор. Естественно, когда решение об отстранении от должности принимал император, то только с его согласия чиновник мог вернуться на государственную службу.

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала «никаким законным ограничениям».

Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание «наиболее отличающихся способностями и усердием к службе». Значительные расходы государство несло на обеспечение чиновников, служивших в отдаленных местностях. Чинопроизводство, содержание, льготы регулировались «Положением об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства Польского».

Помимо содержания усердие чиновника поощрялось орденами, назначением аренд, подарками от имени императора, единовременными денежными выдачами, награждением кафтанами, зачетом в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в государственных учреждениях и общественных организациях, и др.

Законодательством особо подчеркивалось, что суждение о трудах и достоинствах каждого служащего принадлежит его начальнику, а потому никто не вправе сам просить себе награду любого вида. Статья 667 Устава о службе по определению от правительства прямо указывала, что «одна выслуга определенных для наград сроков и прямое исполнение служебных обязанностей, по долгу присяги, не составляя особенного отличия, не могут служить основанием ходатайства о награде». Разумеется, никто не мог быть представлен к награде, находясь под следствием или судом.

Закон четко запрещал «приношения начальствующим лицам от обществ и сословий как в совокупности, так и отдельно».

К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих. Должностное лицо имело право: 1) на закономерное повиновение своим распоряжениям; 2) право на уважение, соответствующее его положению, как представитель власти. Закон предполагал, что должностное лицо может встретить сопротивление в виде насильственных действий или угроз жизни. Такие действия квалифицировались как воспрепятствование должностному лицу исполнять свои обязанности. Виновному грозило лишение всех прав состояния, ссылка на каторжные работы на заводах от четырех до шести лет (в случае вооруженного сопротивления) или ссылки в Томскую или Тобольскую губернии (при невооруженном насилии над чиновником). Если кто-либо удерживал чиновника от законного исполнения обязанностей угрозами, то такому лицу грозила ссылка в те же губернии до двух лет. Если какая-то группа лиц без видимого сопротивления просто отказывалась выполнять постановления власти, то в зависимости от степени вины ей грозило заключение в смирительном доме на срок до трех лет или заключение в тюрьме от шести месяцев до двух лет.

Так законодательство Российской империи стремилось путем особой уголовной защиты должностных лиц обеспечить их успешную деятельность.

Жены чиновников пользовались личными правами и преимуществами их мужей. Табель о рангах регулировала даже взаимоотношения в обществе жен и детей чиновников разных классов. Незамужние дочери чиновника I класса занимали место «выше всех замужних V класса», дочери чиновников II класса — «выше замужних VI класса» и т.п.

Как уже отмечалось, через государственную службу чиновник мог получить потомственное дворянство, т.е. сравняться «с лучшим старшим дворянством во всех правах и преимуществах, несмотря на происхождение их отцов».

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основанием выплаты пенсий становился тот факт, что ко времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором уже каким-либо иным способом содержать себя и свою семью они уже не могли. По общему правилу срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50% пенсионного оклада. Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией и ее получала семья.

Таковы в целом были наиболее существенные права чиновника на гражданской службе. Теперь рассмотрим, какую ответственность он нес за порученное ему на службе дело.

Статья 705 Устава о службе по определению от правительства так квалифицировала необходимые для российского чиновника черты характера: «1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность в службе его императорского величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему».

В Уставе отмечалось, что чиновник должен строить свою работу, имея в виду приумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире. Служащие призывались исполнять свои обязанности согласно данной присяге «нелицемерно и добросовестно», соблюдать законы, «не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения».

Следует подчеркнуть, что законы Российской империи устанавливали два вида ответственности чиновников — административную и судебную.

Административная ответственность чиновников заключалась в том, что они отвечали за проступки по службе перед своими начальниками. В законе перечислялись служебные проступки и преступления: 1) неисполнение указов и других законных по службе требований; 2) превышение и бездействие власти; 3) преступления в отношении казенного имущества; 4) подлоги по службе; 5) неправосудие; 6) мздоимство и лихоимство; 7) нарушение правил о вступлении в должность и об оставлении должности; 8) нарушение порядка при определении на службу и к должностям и при увольнении от них; 9) нарушение служебной дисциплины; 10) медленность, нерадение и несоблюдение установленного порядка в отправлении должности; 11) преступления и проступки чиновников по некоторым особенным родам службы (при следствии и суде, по делам межевым, полицейским, нотариальным, финансовым, по подрядам и поставкам и публичной продаже имущества). По каждой из этих групп Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло их виды и условия, при которых они совершаются и сообразно с этим назначались те или иные наказания.

Например, ст. 67 Уложения о наказаниях указывала особые виды указаний за преступления и проступки по службе: 1) исключение из службы; 2) отрешение от должности; 3) вычет из времени службы; 4) удаление от должности; 5) перемещение с высшей должности на низшую; 6) выговор, более или менее строгий, с внесением оного в послужной список; 7) вычет из жалованья; 8) выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список; 9) замечание, более или менее строгое.

Все эти наказания налагались как по суду, так и в административном порядке.

Закон регулировал и такой актуальный сегодня вопрос, как участие государственного служащего в коммерческой деятельности. Так, состоявшие в должностях первых трех классов, а также директора департаментов и канцелярий министерств и равных им учреждений, начальники главных управлений, управляющие правительственными кредитными установлениями, губернаторы и градоначальники и еще ряд близких к ним лиц по закону не имели права участвовать в учреждении промышленных и кредитных установлений, служить в них на каких-либо должностях. Если они занимали какие-либо должности в железнодорожных, пароходных, страховых и других товариществах, то они должны были оставить службу и сложить присвоенные им звания. Служащим Государственного контроля воспрещалось принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представлялась на поверку в это учреждение.

Таким образом, к началу XX в. в России была сформирована правовая основа государственной службы. После Октябрьской революции 1917 г. складывающаяся веками русская государственная служба была практически уничтожена.