Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе

Термин «конфликт интересов» применительно к общественным отношениям, складывающимся в сфере государственного и муниципального управления, появился сравнительно недавно (с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»).

В соответствии с п. 1 ст. 10 вышеуказанного Закона под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства».

Легальное определение конфликта интересов представляется достаточно громоздким. Попробуем проанализировать определение «конфликт интересов» с позиции русского языка, теории права и государственного управления на предмет его оптимальности.

Обратимся к русскому языку. С. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова под конфликтом понимают «столкновение, серьезное разногласие, спор». Сходное по смысловой нагрузке определение предлагает Д. Н. Ушаков (конфликт — «столкновение между спорящими несогласными сторонами»). Те же авторы предлагают несколько значений термина «интерес». Наиболее близким к рассматриваемой проблематике является следующее значение термина: нужды, потребности (групповые интересы, защищать свои интересы, духовные интересы).

Таким образом, исходя из представленных толкований терминов, под конфликтом интересов с позиции русского языка целесообразно понимать столкновение каких-либо нужд, потребностей.

Содержание сталкивающихся в исследуемой ситуации интересов раскрыто в легальном определении конфликта интереса. К вышеуказанным интересам относятся:

—личная заинтересованность государственного или муниципального служащего (личный интерес);

—права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства (общественный интерес).

Под личной заинтересованностью государственного и муниципального служащего в соответствии с п. 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» понимается «возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц».

Таким образом, исходя из легального определения конфликта интересов, можно сделать вывод, что ситуация может быть квалифицирована как «конфликт интересов» только при наличии у государственного или муниципального служащего материальной заинтересованности. Заинтересованность, не имеющая материального свойства, в основу квалификации ситуации в качестве конфликта интересов положена быть не может.

Вместе с тем необходимо понимать, что личная заинтересованность материального свойства в соответствии с законом может быть как прямой, так и косвенной. В свою очередь, выявление косвенной личной заинтересованности как признака конфликта интереса не всегда бывает очевидным и однозначным.

Пример

У руководителя подразделения государственного органа в прямом подчинении находится его супруга или иной близкий человек. Налицо ситуация конфликта интересов, так как у руководителя подразделения при применении мер дисциплинарного воздействия, оценки деятельности подчиненного возникнет противоречие между необходимостью быть объективным и личными отношениями с супругой или иным близким человеком.

Вместе с тем прямых материальных благ руководитель, супруга или иное близкое лицо от возникшей ситуации не получают, но косвенно при премировании, продвижении по службе (и соответственно повышении заработной платы) личная заинтересованность материального свойства возникнет (может возникнуть).

Помимо материального свойства в отношении личной заинтересованности как признаке конфликта интересов можно выделить еще одну характерную особенность: конфликт интересов образует личная заинтересованность материального свойства как у самого государственного или муниципального служащего, так и у третьих лиц.

Пример

Государственный служащий является членом комиссии по государственным закупкам. Его родственник принимает участие в соответствующем конкурсе. В случае оказания содействия материальную выгоду получит не государственный служащий, а его родственник.

Более того, если будет установлено, что участник конкурса «отблагодарил» государственного служащего за его содействие, ситуация должна быть квалифицирована не как конфликт интересов, а как дача взятки (ст. 291 УК РФ) — в отношении действий участника конкурса и получение взятки (ст. 290 УК РФ) — в отношении действий государственного служащего.

Таким образом, личный интерес (личная заинтересованность) государственного или муниципального служащего в ситуации конфликта интересов имеет две характерные особенности:

—материальное свойство;

—направленность (как на государственного или муниципального служащего, так и на третьих лиц).

Необходимо отметить, что в отдельных подзаконных нормативных правовых актах, посвященных предотвращению и урегулированию конфликта интересов, используется несколько иная терминология.

Так, в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений используются следующие термины:

— материальная выгода — экономическая выгода в де нежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ;

— личная выгода — выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности;

— предконфликтная ситуация — ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнитель ной власти, Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов.

Сходные по содержанию определения вышеуказанных терминов закреплены в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих.

Как видно из представленных определений, признаком конфликта интересов с позиции вышеуказанных нормативных правовых актов является не только материальная выгода соответствующего лица, но и личная выгода, которая не является материальной.

Постановления Правительства РФ от 02.03.2006 № 113 и от 07.11.2005 № 656 были разработаны и приняты до вступления в законную силу Федерального закона «О противодействии коррупции». Непонятно, по каким мотивам представленный в вышеуказанных постановлениях подход к терминологии не был использован в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ. По мнению автора, закрепление личной выгоды нематериального свойства (достижение очевидных личных целей) в качестве признака конфликта интересов стало бы существенным механизмом в борьбе с проявлениями, так называемой, мягкой коррупции (такими как, например, протекционизм).

С данной позиции достаточно интересным представляется определение ненадлежащей выгоды, закрепленное в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ (утвержден приказом МВД России от 24.12.2008 № 1138¹)- В соответствии с п. 1 ст. 26 вышеуказанного Кодекса под надлежавшей выгодой понимается получение «в результате коррупционных действий денежных средств, материальных или нематериальных благ, преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством». Такие категории, как «нематериальные блага», «преимущества», используемые в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ, с успехом могли быть использованы в определении «личная выгода».

Вернемся к анализу легального определения термина «конфликт интересов».

Вторым интересом, который сталкивается с личным интересом государственного и муниципального служащего, является общественный интерес. В Законе он обозначен как «права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства».

Приведенная в законе формулировка представляется настолько общей, что с точки зрения практического работника выглядит непонятной и неконкретной. В данной ситуации важно понимать, что невыполнение (недостаточное выполнение) государственным или муниципальным служащим своих общих, должностных или специальных обязанностей уже есть нарушение общественного интереса. Презюмируется, что общество и государство как политико-правовая организация общества заинтересованы в соблюдении государственными и муниципальными служащими требований закона.

В вышеизложенных примерах конфликтов интересов общественный интерес и личный интерес государственного и муниципального служащего можно сформулировать следующим образом.

Пример

У руководителя подразделения государственного органа в прямом подчинении находится его супруга или иной близкий человек.

Общественный интерес — строгая дисциплина в подразделении, здоровая атмосфера в коллективе, что обусловливает эффективное выполнение задач, возложенных на соответствующее муниципальное образование.

Личный интерес государственного служащего — служебный рост и высокая заработная плата супруги.

Пример

Государственный служащий является членом комиссии по государственным закупкам. Родственник государственного служащего принимает участие в соответствующем конкурсе.

Общественный интерес — соблюдение законодательства РФ о государственных закупках и победа в конкурсе организации, которая максимально качественно и с наименьшими затратами проведет соответствующие работы.

Таким образом, можно сделать вывод, что общественный интерес в ситуации конфликта интересов в наиболее общей форме заключается в соблюдении государственным и муниципальным служащим своих общих, должностных и специальных обязанностей.

Вторым признаком конфликта интересов автор выделяет влияние (возможность влияния) личной заинтересованности на надлежащее исполнение государственным или муниципальным служащим должностных (служебных) обязанностей. Данный признак подчеркивает, что действия государственного или муниципального служащего, которые подвержены риску личной заинтересованности, должны быть в рамках его должностных (служебных) полномочий.

В ходе проведения экспертного опроса сотрудниками подразделения кадров одного из территориальных органов федерального органа исполнительной власти автору в качестве примера конфликта интересов была приведена следующая ситуация.

Пример

Государственный служащий столкнулся с фактом невыполнения работниками одной из коммунальных служб своих обязанностей. При этом государственный служащий в данных правоотношениях являлся рядовым потребителем услуг. В целях принуждения работников коммунальных служб к выполнению своих обязанностей государственный служащий предъявил служебное удостоверение. Контроль за деятельностью соответствующих коммунальных служб в должностные (служебные) обязанности государственного служащего не входил.

Вышеуказанная ситуация ошибочно была квалифицирована сотрудником подразделения кадров как конфликт интересов. На действия государственного служащего действительно оказывала влияние личная заинтересованность. Вместе с тем личная заинтересованность не влияла на надлежащее исполнение государственным служащим своих должностных (служебных) обязанностей. Кроме того, достаточно дискуссионным является тот факт, что личная заинтересованность в вышеизложенном примере носит имущественный характер.

Отсутствие влияния личной заинтересованности на исполнение должностных (служебных) полномочий не образует ситуации «конфликт интересов», но не исключает совершение иного коррупционного правонарушения (в том числе преступления).

В качестве наиболее яркого примера можно привести составы преступлений, предусмотренных ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий. Пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.19.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» обращает внимание судов на «направленность уголовной ответственности за преступления против интересов государственной службы на обеспечение защиты граждан от коррупции...». Кроме того, существует целый перечень ограничений и запретов, предъявляемых законом к государственным и муниципальным служащим.

Так, в соответствии с нормами ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственному гражданскому служащему в связи с прохождением службы, в числе прочего, запрещается:

—осуществлять предпринимательскую деятельность (п. 3);

—приобретать в случаях, установленных указанным Законом, ценные бумаги, по которым может быть получен до ход (п. 4);

—получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) (п. 6);

—использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8);

—использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума (п. 9).

Аналогичные запреты закреплены нормами ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Норма ст. 27.1 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» предусматривает в отношении военнослужащего «ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Идентичная норма закреплена в п. 2 ст. 29 Федерального закона «О полиции».

Вышеприведенные ограничения и запреты, как правило, нарушаются государственными и муниципальными служащими под воздействием личной заинтересованности. Вместе с тем данные коррупционные правонарушения конфликт интересов не образуют.

Таким образом, материал, изложенный в рамках настоящего подраздела, позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Сущность ситуации «конфликт интересов» заключается в столкновении личного интереса государственного или муниципального служащего с общественным интересом. Личный интерес (личная заинтересованность) государственного или муниципального служащего в ситуации конфликта интересов имеет две характерные особенности: материальное свойство и направленность как на государственного и муниципального служащего, так и на третьих лиц. Общественный интерес заключается в соблюдении государственным или муниципальным служащим своих должностных (служебных) обязанностей.

2. К признакам конфликта интересов относятся:

—наличие у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности;

—влияние (возможность влияния) личной заинтересованности на надлежащее исполнение государственным или муниципальным служащим должностных (служебных) обязанностей.

Конфликт интересов образует только совокупность указанных признаков.

3. Дискуссионным является ограничение легального определения термина «личная заинтересованность» только имущественным интересом.

Система мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе закреплен в ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».

Анализ норм вышеуказанной статьи позволяет выделить следующие легально закрепленные меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе:

—изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке;

—отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

—отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего;

Остановимся на характеристике вышеуказанных мер подробнее.

Изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке.

Эта мера основывается на законодательстве, регламентирующем прохождение государственной и муниципальной службы.

В соответствии с законодательством РФ изменение должностного или служебного положения в целях предупреждения или урегулирования конфликта интересов может осуществляться:

—для государственных гражданских служащих в формах перевода, перемещения и отстранения;

—для военнослужащих — в формах перевода к новому месту службы, назначения на иную воинскую должность;

—для правоохранительной службы (на примере право охранительной службы в органах внутренних дел) — в формах перемещения, назначения на иную должность;

—для муниципальной службы — в формах назначения на иную должность и отстранение.

Наличие разных форм реализации меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов обусловлено разницей в правовой регламентации государственной гражданской, военной, правоохранительной служб и муниципальной службы.

Например, порядок временного отстранения военнослужащих от замещаемой воинской должности предусмотрен только при применении к ним мер процессуального принуждения (ст. 114 УПК РФ) и в качестве меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке (ст. 28.7 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). Учитывая вышеизложенное, руководители (начальники) федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, и их территориальных органов не имеют возможности применять в качестве меры предотвращения или урегулирования конфликта интересов такую меру, как «отстранение от замещаемой должности».

В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации «сотрудник органов внутренних дел может быть временно отстранен от должности в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, в случае привлечения его в качестве обвиняемого в совершении преступления, а также в случае грубого нарушения служебной дисциплины, делающего невозможным исполнение им служебных обязанностей». Как видно из представленной нормы, предотвращение или урегулирование конфликта интересов также не включено в перечень оснований отстранения сотрудников органов внутренних дел.

В свою очередь, для государственной гражданской и муниципальной службы отстранение законодательством предусмотрено. Так, в соответствии с п. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» «представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом». Механизм отстранения государственного гражданского служащего закреплен в норме п. 2 ст. 32 названного Закона. В соответствии с вышеуказанной нормой «представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы».

Сходная норма закреплена в законодательстве, регламентирующем муниципальную службу. Так, в соответствии с нормой п. 3 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» «представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности муниципальной службы».

Специфика правовой регламентации муниципальной и отдельных видов государственной служб обусловливают особенности применения иных форм изменения служебного положения в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов.

Не вдаваясь в характеристику оснований и особенностей применения отдельных форм изменения должностного или служебного положения, попробуем выделить общие характерные особенности.

1. Основания перевода (перемещения).

Законодательство не регламентирует, по какому основанию должен быть осуществлен перевод (перемещение) государственного или муниципального служащего. Вместе с тем, учитывая, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов осуществляется в интересах государственной или муниципальной службы, представляется обоснованным перевод (перемещение) «по служебной необходимости». Естественно, данное основание может быть применено только при его наличии.

Пример

Военнослужащие подлежат переводу в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 ст. 15 Положения о порядке прохождения военной службы «по служебной необходимости» (утверждено Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237).

Если законодательство допускает перевод (перемещение) только с согласия государственного или муниципального служащего, требования закона, регламентирующие прохождение государственной или муниципальной службы имеют приоритет. В данном случае государственный или муниципальный служащий не может быть переведен (перемещен) без его согласия. Вместе с тем соответствующая комиссия о соблюдении требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, которые образованы в органах государственной власти и органах местного самоуправления, может признать отказ государственного или муниципального служащего от перевода (перемещения) как неисполнение законной обязанности принимать все возможные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Если законодательство предусматривает основания перевода «в связи со служебной необходимостью» и «по личной просьбе» (например, законодательство, регламентирующее военную службу) и при наличии соответствующей просьбы, государственный служащий может быть переведен по основанию, изложенному им в рапорте (заявлении).

2. Назначение государственного или муниципального служащего на иную должность осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством, регламентирующем соответствующий вид государственной службы, муниципальную службу.

3. Отстранение в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов предусмотрено только для государственной гражданской и муниципальной служб.

Законодательство не ограничивает период отстранения от замещаемой должности государственного гражданского (муниципального) служащего в целях урегулирования конфликта интересов, но обязывает сохранить денежное содержание на все время отстранения. В связи с этим представляется, что при применении данной меры представитель нанимателя должен применять данную меру и выбирать оптимальный период отстранения от замещаемой должности с учетом специфики возникшего конфликта интересов и целесообразности.

Отстранение от замещаемой должности целесообразно осуществлять приказом представителя нанимателя. В приказе указывается основание и период отстранения.