Основи конституційного права України 1 страница

Конституційне право як провідна галузь національного права України; історичні передумови розвитку конституційного процесу в Україні; загальні засади демократичного конституційного ладу України; поняття та форми здійснення народовладдя в Україні; поняття та види референдумів; виборче право та законодавство, виборча система в Україні; поняття територіального устрою України; конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим; громадянство України як інститут конституційного права; конституційна система прав, свобод та обов'язків громадян України та гарантії їх дотримання; загальна характеристика конституційно-правового статусу Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади в Україні, судової влади; порядок внесення змін і введення в дію Конституції України.

§ 1. Конституційне право як провідна галузь національного права України

Конституційне право України слід розглядати як галузь пра­ва і законодавства, як науку і навчальну дисципліну, що має свій предмет і метод, характеризується особливими правовими нор­мами і відносинами та принципами правового регулювання.

Конституційне право України як галузь права і законодавства являє собою систему правових норм і нормативно-правових актів та інших джерел, що регулюють відносини, пов'язані з основами конституційного ладу, правового статусу особи, народовладдям, територіальним устроєм суспільства і держави. Через них за-

безпечується організаційна та функціональна єдність суспіль­ства України як цілісної соціальної системи. При цьому закріплюються основи конституційного ладу України, загальні засади правового статусу людини і громадянина, територіальний устрій, система державних органів, основні положення і прин­ципи організації місцевого самоврядування в Україні.

Отже, предметом конституційного права України є особливе коло суспільних відносин, що виникають у процесі організації та здійснення публічної влади в Україні, державної та місцевої (місцеве самоврядування). Щ відносини характеризуються пев­ною специфікою, а саме: стосуються всіх найважливіших сфер життєдіяльності суспільства; виступають як базові в політичній, економічній, духовній, соціальній та інших сферах життя суспільства. Саме тому можна стверджувати, що структуру пред­мета конституційного права України складають: відносини політичного характеру (наприклад, форма правління, форма державного устрою); найважливіші економічні відносини (скажімо, регламентація існуючих форм власності та механізмів її захисту); відносини, що стосуються правового статусу люди­ни і громадянина (громадянство, основні права, свободи, обо­в'язки та ступінь їх гарантованості з боку держави); відносини, що складаються в процесі реалізації права народу України на самовизначення і пов'язані з державно-територіальним устроєм України; відносини щодо організації та діяльності Державного апарату України; відносини, які визначають діяльність органів місцевого самоврядування.

Отже, конституційно-правові відносини — це суспільні відносини, врегульовані конституційно-правовими нормами, суб'єкти яких наділяються взаємними правами та обов'язками, згідно з котрими вони повинні функціонувати.

Виходячи з цього, а також із викладеного вище можна ствер­джувати, що вони мають специфічний, тільки їм притаманний, зміст; характеризуються особливими суб'єктами, тобто певні їх учасники не можуть вступати в деякі інші види правовідносин. Так, приміром, Президент України не може мати іншого пред­ставницького мандата, обіймати посаду в органах державної вла­ди або в об'єднаннях громадян, а також здійснювати іншу опла­чувану чи підприємницьку діяльність або входити до складу

182

Глава 7

Основи конституційного права України

183

керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. Такі відносини порівняно з іншими галу­зевими правовідносинами мають найбільш загальний характер.

Під принципами конституційно-правового регулювання розуміють найзагальніші нормативно-регулятивні правила поведінки, в яких відображаються сутність і соціальне призна­чення конституційного регулювання суспільних відносин.

До них відносять принципи: верховенства права; верховенства і прямої дії Конституції та законів у системі нормативно-правових актів; загальної демократії; політичного, економічного та ідео­логічного плюралізму; поділу влади; гуманізму; пріоритетності норм і принципів міжнародного права порівняно з вітчизняним законодавством; державного та іншого гарантування прав, сво­бод і обов'язків людини і громадянина, народовладдя, захисту суверенітету й територіальної цілісності України тощо.

Конституційно-правова норма — це загальнообов'язкове пра­вило поведінки, встановлене чи санкціоноване державою з ме­тою регулювання та охорони певних суспільних відносин, які становлять предмет конституційного права. їхніми специфіч­ними ознаками є те, що вони:

а) регулюють особливе, з огляду на його важливість, коло
суспільних відносин, що безпосередньо стосується здійснення
народовладдя;

б) встановлюють порядок створення інших правових норм,
який є обов'язковим для інших галузей права;

в) мають вищу юридичну силу щодо інших правових норм;

г) відрізняються особливою структурою в тому розумінні, що
для них не є характерною тричленна структура (гіпотеза,
диспозиція та санкція). Деякі конституційно-правові норми
(норми-принципи, норми-декларації) взагалі мають лише
диспозицію.

Метод конституційно-правового регулювання — це сукуп­ність способів і засобів, з допомогою яких упорядковуються суспільні відносини, що становлять предмет конституційного права. Він характеризується: найбільшою загальністю; макси­мально високим юридичним рівнем; імперативністю; універ­сальністю; доцільністю; поєднанням прямого й опосередкова­ного регулювання.

Відповідно до конституційно-правового регулювання існує наука конституційного права. її можна визначити як галузеву юридичну науку, що являє собою систему знань про конститу­ційно-правові норми, відносини та інститути, конституційно-правове регулювання загалом¹. Предметом цієї науки є: власне галузь конституційного права; суспільні відносини, що під­лягають конституційно-правовому регулюванню; історія (іноземна й вітчизняна) становлення галузі конституційного права. А джерелами науки конституційного права слід визнати: праці вітчизняних і закордонних учених, які безпосередньо чи опосередковано стосуються її проблем; правові акти (чинні й такі, що вже втратили чинність), які містять конституційно-правові норми. Наука конституційного права має і свої методи, основними з яких є історичний, порівняльний, системний, ста­тистичний, структурно-функціональний і конкретно-соціо­логічний.

§ 2. Історичні передумови розвитку конституційного процесу в Україні

Витоки українського конституційного процесу мають давні історичні традиції. Ще за часів Київської Русі на віче укладали­ся договори між князем і народом, князем і його дружиною, що відображено в різних редакціях «Руської правди».

У Новий час особливу роль у формуванні конституційних ідей в Україні відіграла Конституція Пилипа Орлика 1710 p., яка, хоч і не розглядала Україну як цілком самостійну державу, водночас установлювала низку демократичних для тієї доби державних інститутів.

У подальшому в Україні розроблялися такі конституційні про­екти, як «Начерки конституції республіки» одного з членів Кири­ло- Мефодіївського товариства Георгія Андрузького (1827) та більш докладний проект Конституції України під назвою «Воль-

' До конституційних інститутів належать норми, які регулюють сферу однорідних і взаємопов'язаних відносин - наприклад, основи конститу­ційного ладу, права, свободи та обов'язки людини і громадянина, форми демократії, виборче право тощо (див. докладніше: Юридична енциклопе­дія. - 2001 -Т 3. С 284).

184

Глава 7

Основи конституційного права України

185

ный союз» («Вільна спілка»). Його розробив 1884 р. український вчений і політичний діяч Михайло Драгоманов (1841—1895).

Значно радикальніший проект Конституції України було опубліковано у вересні 1905 р. у першому числі часопису Ук­раїнської народної партії «Самостійна Україна» під назвою «Ос­новний закон «Самостійної України» спілки народу українсь­кого». Цей проект передбачав повну самостійність України, територія якої мала складатися з дев'яти земель.

Реальний конституційний процес в Україні розпочався з по­валенням самодержавства та організацією у березні 1917 р. Ук­раїнської Центральної Ради. Становлення української держав­ності започаткував І Універсал Центральної Ради, який розгля­дався як «статут автономії України».

Віхою в розвитку конституційного процесу стало прийняття З липня 1917 р. II Універсалу Української Центральної Ради, що його можна розглядати як договір про порозуміння між Цен­тральною Радою і Тимчасовим урядом у Петрограді. У II Універсалі проголошувався намір підготувати проекти законів про автономний устрій України.

Важливим політико-правовим кроком стало прийняття Цен­тральною Радою 20 листопада 1917 р. III Універсалу, який про­голошував установлення вже не автономних, а федеративних відносин з Росією. Але така позиція Центральної Ради не знайш­ла розуміння ні в російського Тимчасового уряду, ні в більшо­вицької влади, яка відхилила всі демократичні пропозиції Украї­ни й розпочала проти Української Центральної Ради воєнні дії. За цих умов 9 січня 1918 р. було прийнято IV Універсал Цент­ральної Ради, в якому проголошувалося: «... однині Українська Народна Республіка стає самостійною і від нікого незалежною, вільною, суверенною державою українського народу».

Віддаючи перевагу мирним засобам розвитку держави, пра­вової системи, Центральна Рада намагалася встановити в Україні справді демократичний устрій. Про це безпосередньо свідчить текст Конституції УНР 1918 p., яка, на жаль, так і не набрала чинності, позаяк саме в день її прийняття до Києва увійшли німці та почалася доба українського Гетьманату Павла Скоропадського.

Серед державно-правових актів Гетьманату, насамперед, слід згадати гетьманську «Грамоту до всього українського народу»

від 29 квітня 1918 р., яка скасувала всі акти, прийняті Централь­ною Радою, в тому числі й Конституцію, проголосила право при­ватної власності фундаментом культури й цивілізації, цілковиту свободу приватного підприємництва та ініціативи. Того самого дня, 29 квітня 1918 p., було прийнято установчий правовий акт під назвою «Закони про тимчасовий державний устрій Украї­ни», в якому вирішувалися питання «про гетьманську владу», «про віру», встановлювалися «права і обов'язки українських козаків і громадян», у спеціальному розділі «Про закони» наго­лошувався особливий правовий статус цього закону. Йшлося також «про Раду Міністрів і про міністрів», «про Фінансову раду», «про Генеральний Суд».

Після падіння Гетьманату в листопаді 1918 р. до влади дісталася Директорія у складі п'яти членів на чолі з В. Винни-ченком. Фактично провідну роль у Директорії відігравав С. Пет­люра, який перегодом і став її головою. Серед правових актів Директорії, які мали конституційне значення, слід назвати Декларацію Української Директорії від 26 грудня 1918 p., За­кон про тимчасове верховне управління та порядок законодав­ства в Українській Народній Республіці, Закон про Державну Народну Раду Української Народної Республіки. Особливо слід зазначити, що за доби Директорії було розроблено розгорнутий проект Конституції УНР під назвою «Основний державний за­кон Української Народної Республіки».

Падіння Директорії на початку 1919 р. і створення українсь­кого радянського уряду ознаменувало початок нового етапу в розвитку конституційного процесу в Україні. Радянська Конституція України, прийнята ВУЦВК у березні 1919 p., здебільшого лише повторювала Конституцію Російської Федерації 1918 p., а також положення про основи державного устрою, проголошені в Маніфесті Тимчасового робітничо-се­лянського уряду України на початку січня 1919 р.

Створення 1922 р. Союзу радянських соціалістичних республік і прийняття в 1924 р. Конституції СРСР зумовило необхідність внести до Конституції УРСР 1919 р. відповідні зміни, пов'язані в основному з розподілом компетенції між со­юзною та республіканською владою.

У грудні 1936 p., тобто в розпал сталінських репресій, було прийнято нову Конституцію СРСР, проголошену «найдемокра-

186

Глава 7

Основи конституційного права України

187

точнішою у світі». Конституція Української РСР, прийнята 1937 р. на основі «сталінської» Конституції, повністю дублювала її основні положення.

Засудження «культу особи» Сталіна, певне розширення по­вноважень союзних республік наприкінці 50-х років, деклару­вання того, що Радянський Союз із держави «диктатури пролетаріату» перетворився на загальнонародну державу, деякі кроки в бік поширення демократичних інститутів, виникнення у країні відверто опозиційних рухів — усе це вимагало принаймні косметичних конституційних змін. За таких умов почався но­вий етап розвитку конституційного процесу в Україні. Його повністю було зорієнтовано на норми й положення Конституції СРСР 1977 р. Загалом Конституція України 1978 р. не внесла принципових змін у державне та громадське життя України.

Після розпаду СРСР і здобуття нашою країною незалежності розпочався новий етап у розвитку конституційного процесу в Україні. Його вихідним пунктом стало проголошення Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. Важливе конституційне значення мав Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991р., який дістав всенародну підтримку на референдумі 1 грудня 1991 p., та деякі інші правові акти, що їх слід охарактеризувати детальніше.

Почнемо з Декларації. Насамперед зазначимо, що загалом суверенітет означає верховенство і незалежність влади. Розрізня­ють три види суверенітету: державний, національний і народний.

Державний суверенітет — це верховенство державної влади всередині країни та її незалежність у зовнішньополітичній сфері.

Національний суверенітет — це повновладдя нації, її реаль­на можливість вільно вирішувати всі питання свого національ­ного життя аж до створення самостійної держави.

Народний суверенітет — це повновладдя народу, який здійснює свою невід'ємну й неподільну владу самостійно й не­залежно від інших соціальних сил.

У різних країнах юридичне закріплення та реальне існування цих трьох видів суверенітету різне. Нині в Україні всі три види суверенітету знайшли юридичне закріплення в розглядуваній Декларації.

Поняття «державний суверенітет», висвітлене в преамбулі Декларації, розкривається в десяти її розділах.

Розділ І. Самовизначення української нації. Україна як суве­ренна національна держава розвивається в існуючих кордонах на основі здійснення українською нацією свого невід'ємного права на самовизначення.

Розділ II. Народовладдя. Громадяни Республіки всіх націо­нальностей становлять народ України. Народ України є єдиним джерелом державної влади в Республіці.

Розділ III. Державна влада. Україна є самостійною у вирішенні будь-яких питань свого державного життя.

Розділ IV. Громадянство Української РСР. Українська РСР має своє громадянство... Всі громадяни мають гарантовані пра­ва та свободи, передбачені Конституцією України і міжнародним правом. Українська РСР забезпечує рівність перед законом усіх громадян Республіки.

Розділ V. Територіальне верховенство. Українська РСР здійснює верховенство на всій своїй території. Територія Ук­раїнської РСР в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена та використана без її згоди.

Розділ VI. Економічна самостійність. Українська РСР самостійно визначає свій економічний статус і закріплює його в законах. Народ України має виключне право на володіння, користування та розпорядження багатством України.

Розділ VII. Екологічна безпека. Українська РСР самостійно встановлює порядок організації охорони природи на території Республіки та порядок використання природних ресурсів.

Розділ VIII. Культурний розвиток. Українська РСР є самостійною у вирішенні питань науки, освіти, культурного та духовного розвитку української нації, гарантує всім національ­ностям, що проживають на території Республіки, право їх вільного національно-культурного розвитку.

Розділ IX. Зовнішня і внутрішня безпека. Українська РСР має право на власні Збройні Сили. Українська РСР має власні внутрішні війська та органи державної безпеки...

Розділ X. Міжнародні відносини. Українська РСР як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, бере участь у діяльності міжнародних організацій... Українська РСР виступає рівноправним учасником міжнарод-вого спілкування... Українська РСР визнає перевагу загально-

188

Глава?

Основи конституційного права України

189

людських цінностей над класовими, пріоритет загальновизна­них норм міжнародного права перед нормами внутрішньо­державного права.

Декларацію було покладено в основу нової Конституції, низ­ки прийнятих законів України; вона визначає позиції республіки під час укладення міжнародних договорів.

Необхідно вказати, що Декларація, прийнята ще за часів СРСР, була спрямована на забезпечення суверенітету України у складі СРСР, тому окремі її положення застаріли, хоча в цілому вона не втратила свого значення й дотепер¹.

Юридичне закріплення повної самостійності України поза СРСР було здійснено Актом проголошення незалежності Ук­раїни, прийнятим Верховною Радою України 24 серпня 1991 р. Сутність цього документа полягає в закріпленні трьох голов­них положень.

1. Проголошувалася незалежність України і створення само­
стійної Української держави з офіційною назвою «Україна».

2. Встановлювалося, що територія України є неподільною
(єдиною) і недоторканною.

3. Закріплювалося, що (з моменту прийняття Акта) на території
України діють виключно Конституція і закони України.

З огляду на проголошення незалежності України і створен­ня самостійної Української держави необхідно було визначити долю державної території; державно-правових закладів; законо­давчих нормативно-правових актів; міжнародних майнових прав і обов'язків України; громадянство. З цією метою 12 вересня 1991 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про правонас-тупництво України». Він складається з дев'яти статей і містить такі основні положення².

З моменту проголошення незалежності України вищим ор­ганом державної влади в Україні є її Верховна Рада.

До прийняття нової Конституції України діяла Конституція УРСР. Закони УРСР та інші акти діють на території України, якщо вони не суперечать законам України, прийнятим після проголошення незалежності України.

¹ Див.. Хрестоматія з правознавства: Навч. посіб. / Укладачі Л. Лоха,
О. Наровлянський. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - С 150-155.

² Див.: Хрестоматія з правознавства. - С. 155-157.

Органи держави, сформовані на основі Конституції УРСР, діють до створення органів держави на основі нової Конституції України.

Державним кордоном України є її колишній кордон у складі СРСР за станом на 16 липня 1990 р.

Україна підтверджує свої обов'язки за міжнародними дого­ворами, укладеними УРСР до проголошення незалежності Ук­раїни, і є правонаступницею прав та обов'язків за договорами СРСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки.

Україна дала згоду на обслуговування зовнішнього боргу СРСР за станом на 16 липня 1990 р., в частині, визначеній дер­жавною угодою.

Україна не несе відповідальності за кредитні договори СРСР, укладені після 1 липня 1991 р. без згоди України.

Усі громадяни СРСР, які постійно проживали на момент проголошення незалежності України на її території, є громадя­нами України.

Виходячи з Декларації про державний суверенітет, Акта про­голошення незалежності України Верховна Рада 1 листопада 1991 р. прийняла Декларацію прав національностей України. Вона складається з невеличкої преамбули (введення) і семи статей.

Стаття 1 встановлює рівноправність усіх народів і націй Ук­раїни.

Стаття 2 гарантує національностям збереження їх тради­ційного поселення.

Стаття 3 надає всім народам і національним групам право вільного користування рідною мовою в усіх сферах життя.

Стаття 4 встановлює, що будь-яка національність має пра­во сповідувати свою релігію, використовувати свою національну символіку, відзначати національні свята та відправляти традиційні обряди своїх народів.

Стаття 5 закріплює, що пам'ятки історії та культури народів і національних груп на території України охороняються законом.

Стаття 6 гарантує всім національностям право створювати свої культурні об'єднання.

Стаття 7 встановлює, що національні культурні об'єднан­ня, представники національних меншин мають право на вільні стосунки зі своєю історичною батьківщиною.

Глава 7

Отже, з вищевикладених нормативно-правових актів випли­вають головні положення, що потім стали конституційними і сутність яких вбачається у тому, які «... громадяни Республіки всіх національностей складають народ України». Вказується також, що «... народ України є єдиним джерелом державної вла­ди в Республіці». Це означає, що виключно народ формує дер­жавну владу. Тільки народ має невід'ємне право визначати і змінювати форми та зміст свого державного життя, себто ство­рити чи ліквідувати інститут президентства, вводити парламен­таризм тощо.

Поряд з прийняттям цих нормативно-правових актів в Україні велася робота з підготовки Конституції незалежної Ук­раїни. Основними віхами конституційного процесу в Україні після здобуття нею незалежності були: підготовка кількох но­вих проектів Конституції України; створення конституційних комісій та їхніх робочих груп, що протягом 1991—1996 pp. підготували й розглянули кілька проектів Конституцій Украї­ни; укладення в червні 1995 р. Верховною Радою України і Пре­зидентом України Конституційного договору, який діяв до прий­няття нової Конституції України, тощо.

Отже, джерелами сучасного конституційного права України, під якими розуміють чинні нормативно-правові акти, що містять конституційно-правові принципи і норми, слід визнати:

а) Конституцію України — основне джерело права;

б)конституційні закони — закони, що вносять зміни й допов­нення до Конституції;

в)звичайні закони — закони, що містять конституційно-правові принципи та норми;

г)інші акти Верховної Ради України та акти всеукраїнського референдуму;

ґ) певні нормативні акти Президента України;

д) деякі нормативні постанови Кабінету Міністрів України;

є) окремі акти представницьких органів місцевого самовря­дування, скажімо, їхні регламенти.

Безперечно, з утворенням Конституційного Суду України джерелами конституційного права є його акти.

Як уже підкреслювалось, особливе місце в системі джерел конституційного права України посідає Конституція. Термін

Основи конституційного права України

«конституція» походить від лат. constitutio — «установлення, устрій». Конституція є таким законом, що встановлює форму держави, систему державних органів, визначає порядок їх фор­мування та діяльності, основні права та обов'язки громадян. Іншими словами, конституція встановлює та закріплює устрій держави, саме за це ЇЇ називають Основним Законом.

Конституцію України було прийнято Верховною Радою Ук­раїни на її п'ятій сесії 28 червня 1996 р. Цей день тоді ж було проголошено державним святом українського народу, оскільки Конституція є Основним Законом держави, який визначає та закріплює підвалини всього суспільного життя, статус людини й громадянина, основи організації та принципи діяльності дер­жавного апарату України.

Конституція України є основою правової системи нашої дер­жави. Під останньою розуміють сукупність усіх правових явищ, що існують у суспільстві стосовно його створення, реалізації та охорони. Вона зміцнює державу, сприяє її політичному єднан­ню, соціально-економічному розвитку суспільства в цілому.

Визначальні риси сучасних конституцій такі:

—зазвичай пов'язані із закріпленням демократичного ладу,
хоч історія знає і винятки з цього правила (конституції тоталі­
тарних держав);

—спрямовані передусім на закріплення прав і свобод люди­
ни й громадянина;

—народ визнається основним джерелом влади в суспільстві;

—державна влада діє на основі принципу поділу влади на
законодавчу, виконавчу та судову гілки;

—найважливішим принципом суспільного життя вважають
принцип порозуміння, розумного компромісу між різними
соціальними верствами населення та політичними угрупован­
нями;

—закріплюється принцип ідеологічної багатоманітності, яка
звільняє особистість від диктатури панівної думки.

Отже, Конституція України є водночас основним законом і держави, і всього суспільства. Звідси й поняття «конституційний лад» передбачає об'єднання суспільних та державних засад у єдине ціле. Особливо це притаманно новим конституціям, що були прийняті після Другої світової війни, а також після розпа­ду так званого соціалістичного табору.

192

Глава 7

Основи конституційного права України

193

За приклад у цьому плані можуть правити Конституція Чесь­кої Республіки 1992 p., Конституція Республіки Хорватія 1990 p., Конституція Республіки Болгарія 1991 р. та основні закони ба­гатьох інших держав.

Неважко побачити, що Конституція має як правові, так і політичні ознаки. Отже, Конституція є одночасно і політичним, і правовим актом. Причому цей правовий акт має найвищу юри­дичну силу, тобто настановам і вимогам Конституції повинні відповідати всі без винятку правові акти, що видаються і діють у країні (ст. 8 Конституції України).

Конституція України складається з преамбули (вступної ча­стини) та 15 розділів (161 статті). У преамбулі проголошено, що Конституція приймається Верховною Радою «від імені Ук­раїнського народу», що його складають «громадяни України всіх національностей», а її основою є здійснення «українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення». У преамбулі зафіксовано завдання забезпечення в Україні прав і свобод, гідних умов життя людини, досягнення громадянської злагоди, розвитку та зміцнення демократичної, соціальної, пра­вової держави.

§ 3. Загальні засади демократичного конституційного ладу України

Розділ І Конституції України має назву «Загальні засади» і складається з 20 статей. У ньому закріплено основні принципи конституційного ладу нашої держави, які є базою для конститу­ційного регулювання найважливіших суспільних відносин.

Стаття 1 Конституції проголошує Україну суверенною, не­залежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Суверенність і незалежність держави означають, що її влада є верховною, повною, самостійною і неподільною у відносинах, які мають місце в межах кордонів цієї держави, а також її незалежність і рівноправність у взаємовідносинах з іншими дер­жавами. Такі підвалини забезпечують у державі повноту зако­нодавчої, виконавчої та судової влади, а також непідпоряд-кування і непідзвітність цієї держави іноземним державам у міжнародних відносинах.