Статья 77

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

1. Ранее действовавшая Конституция Российской Федерации содержала предписания о конкретных органах республик в составе России, областей, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Например, предусматривалось наличие в республиках Съездов народных депутатов и Верховных Советов или только Верховных Советов, говорилось о главах исполнительной власти республик (президентах) и о Советах Министров республик, о компетенции правительств республик и их взаимоотношениях с исполкомами местных Советов. Конституция называла местные представительные органы государственной власти, их исполнительные органы - администрацию. Ее структура и полномочия должны были определяться законом Российской Федерации.

Подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор (в первой его части) отнес к компетенции Российской Федерации установление системы лишь федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности. Тем самым решение аналогичных вопросов относительно органов государственной власти республик в составе России отошло к их ведению (в силу содержавшейся в Договоре презумпции: республики обладают всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены Договором к компетенции федеральных органов государственной власти). Федеративный договор (во второй и третьей его частях) отнес к ведению Российской Федерации установление общих принципов организации системы представительных органов власти краев, областей, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Опираясь на эти правовые нормы, республики и другие субъекты Российской Федерации внесли изменения в свои системы органов государственной власти. В ряде республик были учреждены посты президентов, что повлияло на правовой статус правительств этих республик. Изменениям не раз подвергались системы министерств и ведомств республик, закрепленные, как правило, их законами о правительствах. В субъектах Федерации других видов исполнительным органом общей компетенции стал единоличный глава администрации. В Москве и некоторых краях и областях, наряду с главой администрации, возникли региональные правительства. Федеральное законодательство закрепило примерный перечень отделов, управлений, комитетов и других структур областной, краевой администрации. Наряду с ними областные, краевые представительные органы государственной власти создавали управленческие структуры, отражающие региональные особенности.

Действующая Конституция Российской Федерации не называет каких-либо конкретных органов государственной власти субъектов Федерации. Их система, как предусмотрено в статье 77, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Но комментируемая статья все, же содержит на этот счет некоторые требования общего характера. А именно: субъекты Федерации создают системы своих органов власти в соответствии, во-первых, с основами конституционного строя Российской Федерации, а во-вторых, с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Среди основ конституционного строя, имеющих прямое отношение к данной проблеме, следует назвать разделение властей (статья 10), а также правило о том, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (статья 11).

Республики в составе Российской Федерации определяют в конституциях основы систем своих органов государственной власти. Эти положения конституций дополняются и конкретизируются в республиканских законах. В конституциях содержатся статьи о высших органах: парламенте, президенте (если он имеется), правительстве. Перечни министерств- и ведомств республик закрепляются в республиканских законах о правительствах. Системы представительных и исполнительных органов государственной власти остальных (кроме республик) субъектов Федерации закрепляются в их уставах. Наличие некоторых министерств республик и некоторых отделов, управлений, комитетов и иных структур администрации других субъектов Федерации предусмотрено в федеральных законах об отраслях хозяйства и социально-культурной и административно-политической деятельности. Так, в федеральном Законе о милиции говорится, об МВД республик, областных, краевых, городских управлениях (главных управлениях) внутренних дел. Упомянутого в части первой статьи 77 Конституции федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти еще нет.

2. Согласно части второй комментируемой статьи, органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую в масштабе России систему (аналогичной записи о представительных органах власти в Конституции нет). Это отражает более тесную организационно-правовую связь органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. Как сказано в статье 78, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению могут взаимно делегировать часть своих полномочий (см.комментарий к статье 78). В соответствии со статьей 115 акты Правительства Российской Федерации (постановления и распоряжения) обязательны на всей территории России, а адресуются они обычно и федеральным, и региональным органам исполнительной власти (см.комментарий к статье 115). Согласно Закону Российской Федерации «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» (а он продолжает действовать в той части, в какой не противоречит Конституции 1993 года), федеральное Правительство направляет и проверяет работу правительств республик и администраций других субъектов Федерации. Многие федеральные министерства и ведомства руководят деятельностью аналогичных министерств республик, отделов, управлений, комитетов и других структур краевой, областной, городской администрации (этого объективно требуют многие отрасли хозяйства и управления).

Однако, и это прямо вытекает из статьи 77, единство системы органов исполнительной власти в масштабе Российской Федерации не является абсолютным. Ведь речь идет о взаимосвязи органов двух уровней в федеративном государстве. Такое единство имеет рамки, оно органически увязано с распределением компетенции между Федерацией и ее субъектами и их широкой самостоятельностью в пределах своей компетенции. Направляя и проверяя деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, федеральное Правительство, федеральные министерства и ведомства должны помнить о пределах своей компетенции и о недопустимости нарушения предусмотренной законом самостоятельности субъектов Федерации