Статья 78

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Федеральные органы исполнительной власти, но соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

1. Конституцией, как мы видим, предусмотрено два способа осуществления федеральными органами исполнительной власти своих полномочий на местах. Один из них урегулирован в части второй статьи 77, где органам исполнительной власти субъектов Федерации отведена, по существу, наряду с основной ролью роль «агентов» центра на соответствующей территории. Второй способ закреплен в части первой комментируемой статьи, где предусматривается создание федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов и назначение соответствующих должностных лиц.

Создание таких органов не является чем-то принципиально новым для нашей практики государственного строительства. Свои территориальные органы имеют, например, Министерство иностранных дел, Министерство внешних экономических связей, Министерство обороны и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти. Интересен порядок создания территориальных органов Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, он вправе иметь свои органы (территориальные агентства) на местах, но может возлагать обязанности территориальных агентств на комитеты по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Совет Министров Российской Федерации одобрил 27 мая 1993 г. Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации.

2. Часть вторая статьи 78 определяет порядок передачи федеральными органами исполнительной власти права осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом комментируемая норма содержит два условия, при соблюдении которых такая передача возможна. Во-первых, она производится только по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъекта Федерации. Следовательно, такая передача носит договорный характер и осуществляется в рамках договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, предусмотренного частью третьей статьи 11 Конституции. Во-вторых, передача права осуществления части полномочий может производиться только в том случае, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Базовое разграничение полномочий устанавливается как раз Конституцией России и федеральными законами. То есть договорная передача закрепленных ими полномочий будет противоречить или Конституции, или соответствующему закону. Следовательно, бесспорна лишь передача осуществления тех полномочий, которые закреплены в указах Президента и постановлениях Правительства. Возможность же передачи осуществления части полномочий Правительства России органу исполнительной власти субъекта Федерации остается под сомнением. Представляется, что эта проблема требует официального толкования Конституционным Судом Российской Федерации (в соответствии с частью пятой статьи 125 Конституции), а также дополнительного законодательного регулирования на основе такого разъяснения.

Не вызывает сомнений, что федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий, должен сохранить за собой право контроля за деятельностью органа исполнительной власти субъекта Федерации по соответствующим вопросам, включая право отмены решений, принятых в рамках переданных полномочий. Не вызывает также сомнений, что орган федеральной исполнительной власти вправе в любой момент отозвать в одностороннем порядке переданные им ранее полномочия.

3. Вопрос о передаче органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации права осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, чему посвящена часть третья статьи 78, урегулирован в Конституции Российской Федерации менее подробно, чем предыдущий.

Собственно говоря, в комментируемой норме содержится лишь два положения: закреплены сама возможность передачи осуществления части полномочий «снизу вверх» и договорный метод такой передачи.

Условия и процедура передачи осуществления части полномочий должны быть определены законодательством того субъекта Российской Федерации, органы исполнительной власти которого осуществляют такое делегирование. Представляется, однако, что орган исполнительной власти субъекта Федерации, передающий осуществление части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти, должен сохранить за собой право контроля за осуществлением федеральным органом делегированных полномочий.

4. Чрезвычайно важную норму содержит часть четвертая статьи 78: Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

При этом, как показывает анализ конституционного текста, основная роль в выполнении упомянутой в части четвертой функции принадлежит Президенту Российской Федерации. Значительное число его конституционных полномочий, закрепленных в главе 4 Конституции, связано с осуществлением полномочий федеральной государственной власти на всей территории России или может быть использовано для этого. Собственно говоря, сама закрепленная в части четвертой статьи 78 функция является одним из направлений деятельности Президента как гаранта Конституции, призванного принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (часть вторая статьи 80).

В Конституции Российской Федерации закреплено несколько институтов, которые могут быть использованы Президентом для обеспечения осуществления «полномочий федеральной государственной власти па всей территории Российской Федерации». Первый, наиболее «мягкий», - институт полномочных представителей Президента на местах, закрепленный в пункте «к» статьи 83. Сложившийся в настоящее время правовой статус представителей Президента в субъектах Федерации ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации, на информационно-контрольную функцию и в гораздо меньшей степени на координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. Институт представителей Президента России при соответствующей модификации его правового регулирования может быть использован в дальнейшем для обеспечения полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Второй институт - применение согласительных процедур в соответствии с частью первой статьи 85 для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Президент России в этом случае выступает посредником, своеобразным арбитром. Третий институт закреплен тоже в статье 85 (в ее части второй). Он предусматривает более «жесткий» вариант действий Президента в случае, если акты органов исполнительной власти субъектов Федерации противоречат Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина. В этих случаях Президент вправе приостановить действие акта до окончательного решения вопроса соответствующим судом.

Наконец, четвертый институт - введение чрезвычайного положения на всей или на части территории Российской Федерации (статья 88). Этот институт, разумеется, самый «жесткий», но и он может быть использован, чтобы обеспечить осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Полномочия Правительства Российской Федерации, которые могут быть использованы для реализации закрепленной в части четвертой статьи 78 функции, значительно меньше. Точнее сказать, они не носят чрезвычайного характера и осуществляются в рамках нормального, повседневного осуществления исполнительных функций. Таковы полномочия, закрепленные в пунктах «д» и «е» части первой статьи 114: осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Но эти формулировки носят слишком общий характер. Таким образом, полномочия Правительства России по обеспечению осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации нуждаются в дополнительном законодательном регулировании.