Нормативно-правовая база управления земельными ресурсами

Проведем анализ наиболее значимых документов, составляющих правовую основу государственного управления земельными ресурсами.

Ныне действующий Земельный кодекс Российской Федерации состоит из 18 глав, 103 статей и имеет следующую структуру.

Глава I «Общие положения» содержит 11 статей и посвящена общим вопросам регулирования земельных отношений в России, здесь раскрываются основные принципы, предмет регулирования земельного законодательства, состав земель Российской Федерации по целевому назначению, полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений.

Согласно «Общим положениям», предметом регулирования земельного законодательства (Земельного кодекса РФ - ЗК РФ) являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы природно-территориального базиса жизни и деятельности народов России, проживающих на соответствующей природно-исторической территории. Утверждено деление земель по целевому назначению на 7, категорий:

· земли сельскохозяйственного назначения;

· земли поселений;

· земли промышленности, энергетики, транспорта, связи;

· земли особо охраняемых территорий и объектов;

· земли лесного фонда;

· земли водного фонда;

· земли запаса.

Глава II ЗК РФ полностью посвящена охране земель, она так и называется «Охрана земель», здесь в ст. 11-14 прописаны цели, содержание и порядок охраны земель и подчеркивается приоритет охраны окружающей среды в регулировании земельных отношений. В частности, в ст. 12 ЗК РФ особо подчеркивается проблема охраны земель от загрязнения, захламления и других негативных воздействий хозяйственной деятельности людей.

В главе III ЗК РФ рассматриваются вопросы собственности на землю, само название главы раскрывает это - «Собственность на землю». Здесь в ст. 15-19 описываются виды собственности на землю, гарантированные Конституцией и нашедшие свое отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации: собственность на землю граждан и юридических лиц, собственность Российской Федерации (федеральная собственность), собственность субъектов РФ, муниципальная собственность. Здесь также продекларирована возможность обладания иностранными гражданами землей на праве собственности.

В действующем Земельном Кодексе РФ целая глава IV посвящена рассмотрению возможности владения землей юридическими и физическими лицами на условиях не собственности. В частности, здесь в ст. 2-24 ЗК РФ на основе ГК РФ прописаны права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков: постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда земельных участков, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), безвозмездное срочное пользование. Сохранено право работников организаций отдельных отраслей экономики на получение служебных наделов в безвозмездное срочное пользование. Анализируя основные положения данной главы, можно сказать, что современное законодательство сохраняет основные положения старого ЗК РСФСР и дает право существования тем правовым основам регулирования землепользовании, какие были заложены ранее.

Однако одной из наиболее значимых глав нового ЗК РФ является глава V - «Возникновение прав на землю», в частности здесь в ст. 2539 устанавливается, что права на земельные участки, предусмотренные Кодексом, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, другими федеральными законами, и на основании Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», подлежат государственной регистрации в установленном порядке и постановке на учет в земельно-кадастровых палатах субъектов РФ.

Следующей по важности является глава VI, где в ст. 40-43 перечисляются основные права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Важность данной главы заключается в том, что здесь достаточно полно прописаны как основные положения различных правоотношений между собственниками и иными пользователями земельных участков, так и реализация возможных плодов хозяйственно-бытовой деятельности на эксплуатируемом земельном участке.

В главе VII «Прекращение и ограничение прав на землю» в ст. 44-56 содержатся основные положения обоснований и порядка прекращения и ограничения прав на землю. На основании ГК РФ права на землю могут быть прекращены при добровольном отказе от права, а также - принудительно по решению суда, что нашло свое правовое подтверждение в новом ЗК РФ.

В результате этого сложилась целостная земельно-правовая конструкция, согласно которой земельный участок может быть изъят, в том числе и путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации, размещения объектов государственного и муниципального значения или по иным обстоятельствам, установленным федеральными Законами и Законами субъектов РФ.

Кроме того, в данной главе говорится о том, что права на использование земельного участка могут быть ограничены путем установления особых условий (сервитутов) эксплуатации земельных участков, здесь также описывается режим хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах как промышленных предприятий, так и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность людей (например: источники питьевого водоснабжения, поля аэрации станций очистки сточных вод и т. д.), а также установления особых условий охраны окружающей среды, и иных ограничений в случаях, установленных законом и правилами зонирования поселений или муниципальных образований.

Глава VIII (ст. 57-58) посвящена вопросам возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства. Причем здесь особо оговариваются вопросы возмещения убытков в результате действия третьих лиц и деятельности других землепользователей по ограничению прав иных землепользовании.

Впервые в новом ЗК РФ введена глава о защите прав на землю, это глава IX (ст. 59-64) ЗК РФ.

В данной главе ЗК РФ достаточно полно рассматриваются вопросы по защите и восстановлению прав собственности на земельные участки, различные варианты нарушения прав с обязательным возмещением понесенных убытков от ограничения прав собственности. Кроме того, в ст. 61 рассматриваются вопросы защиты собственности от несанкционированных действий государственных и муниципальных властей, а также компенсации собственникам имущественных и иных потерь при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В ЗК РФ в главе X (ст. 65-66), XI (ст. 67-70) и ХП (ст. 71-73) определены основы, принципы и порядок государственного управления земельными ресурсами в условиях сформировавшейся рыночной экономики России, здесь рассматривается ряд основополагающих моментов управления:

- платность землепользования - земельный налог, арендная плата;

-оценка земли (рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ», для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка);

государственный мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр;

земельный контроль - государственный, муниципальный и производственный.

Большая часть данных проблем и вопросов подробнее рассматривается в следующих главах учебника.

В главе XIII (ст. 74-76) излагаются меры различной ответственности (административной, уголовной и дисциплинарной) за земельные правонарушения. В частности в ст. 76 впервые предполагается возмещение вреда собственнику или арендатору земельного участка в материальном (денежном) выражении, а также возмещение вреда в натуре (восстановление межевых знаков, снос самовольно возведенных строений и т. д.).

В главах с XIV по XVIII (ст. 77-103) дается подробное описание характеристик земель по их категориям в последовательности, принятой в гл. I Кодекса.

Здесь впервые применяются новые термины и понятия, в частности термин «земли населенных пунктов» заменен на термин «земли поселений», кроме того, в ст. 85 нового ЗК РФ появляется понятие «зонирование земель поселений».

С другой стороны, в соответствии со ст. 39 Градостроительного кодекса зонирование земель поселений является основной частью правил землепользования и застройки. Правовыми формами зонирования являются схема зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Согласно Градостроительному кодексу, градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и других объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при проведении строительных работ в местах осуществления зонирования.

Согласно п. 3 и 4 ст. 39 Градостроительного кодекса, границы территориальных зон определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам и объектам недвижимости. Это позволяет сделать зонирование регулятором земельно-имущественных отношений органов местного самоуправления. Поэтому, согласно п. 6 ст. 56 Земельного кодекса, обязательному включению в регистрационный документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежат код территориальной зоны, установленный правилами застройки, и функциональное назначение территориальной зоны, в пределах которой находится земельный участок. Такое зонирование определяется в Градостроительном и Земельном кодексе как правовое зонирование, под которым понимается деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

Вследствие этого зонирование земель поселений - это деятельность органов местного самоуправления в сферах планирования использования земель, регулирования создания и эксплуатации объектов недвижимости путем подразделения земель поселений на соответствующие зоны. В результате определения видов зон устанавливаются параметры их использования.

Зонирование земель поселений не является установлением зон с особыми условиями использования земель, санитарно-защитных зон и т. д. и т. п. - это способ определения специфики правового режима отдельных частей соответствующей категории земель, в первую очередь земель поселений. В результате этой процедуры не устанавливаются ограничения прав лиц, использующих земельные участки. При зонировании земель происходит уточнение содержания прав и обязанностей лиц, использующих земельные участки, в зависимости от того, в пределах какой территориальной зоны находится участок земли. Ограничение прав по использованию земельного участка - это неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка.

В соответствии со ст. 37 Градостроительного кодекса РФ ограничения на использование территорий (земель) для осуществления градостроительной деятельности устанавливаются в следующих зонах:

- зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон;

- зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;

санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;

водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;

зоны санитарной охраны источников водоснабжения;

зоны залегания полезных ископаемых;

территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;

зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;

иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов федерации. С учетом ограничений на использование территорий определяются функциональное назначение территорий и интенсивность их использования. Данные о видах использования территорий установленных зон и об ограничениях на их использование включаются в правила застройки.

Основной задачей в сфере управления земельными ресурсами является государственный учет, осуществляемый на основе ст. 67-69 Земельного кодекса Российской Федерации и в соответствии с законом Российской Федерации «О государственном земельном кадастре».

Критерием учета служит государственный земельный кадастр, представляющий собой формализованный и систематизированный свод документов. В связи с этим государственный кадастровый учет земельных участков - это описание и идентификация в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ) земельных участков, в результате чего каждый такой участок получает определенные характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить соответствующую количественную и экономическую оценку. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера - уникальной характеристики, позволяющей однозначно отожествить любой земельный участок на территории России.

Согласно действующему Российскому законодательству, государственному кадастровому учету подлежат все земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.

Состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами - Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости Российской Федерации (Роснедвижимостью).

Финансирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется за счет:

1. средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (в случае, когда список учитываемых сведений дополняется на основании территориальных особенностей с требованиями субъекта РФ или муниципального образования);

2. средств, получаемых в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра;

3. иные не запрещенные законом источники.

Согласно планам Правительства России, к концу 2010г. на территории Российской Федерации должна функционировать единая автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в виде единой компьютерной сети. В состав последней входят 2318 программно-технических комплексов на уровне муниципальных образований, 89 программно-технических комплексов на уровне субъектов РФ, 7 программно-технических комплексов, обеспечивающих информационное обслуживание федеральных округов.