Земские начальники

В Высочайшем указе правительствующему сенату от 12 июня 1889 года, значилось: «В постоянном попечении о благе нашего отечества, мы обратили внимание на затруднения, представляющиеся правильному развитию благосостояния в среде сельских жителей империи. Одна из причин этого неблагоприятного явления заключается в отсутствии близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях».

Таким образом, основной задачей деятельности земских начальников ставилось правильное развитие благосостояния в среде сельских жителей. Для достижения этой цели признавалось необходимым создать в лице земских начальников правительственную власть в одно и то же время твердую и попечительную. Эта власть должна была в числе других обязанностей охранять безопасность и права частных лиц. Для выполнения таких важных и сложных обязанностей земским начальникам были предоставлены права как административные, так и судебные.

Излюбленный представителями судебного ведомства принцип строгого отделения судебной власти от административной был нарушен: земский начальник объединил оба вида власти. Первоначально большое число лиц, вполне соответствующих, поступило на должность земских начальников и горячо отдалось служению на пользу населения. Но скоро прилив охотников к занятию этих должностей уменьшился, а из числа наиболее энергичных и опытных лиц многие стали оставлять должности земских начальников. Вместо них пришлось назначать случайных людей, потерпевших неудачу на других поприщах деятельности.

Неудачная деятельность некоторых земских начальников, неосмотрительно выбранных, повела к тому, что само учреждение института земских начальников начало признаваться неудачной мерой.

Поклонники отделения судебной власти от административной ныне торжествуют победу. Само правительство присоединилось к их мнению, и ныне земские начальники, кажется, будут заменены другими должностными лицами.

Между тем, если деятельность земских начальников не удовлетворила общим ожиданиям и не дала тех результатов, которые были предуказаны в Высочайшем указе 12 июня 1889 года, то тому были многие причины.

Наши юристы не только борются против строгого отделения судебной власти от административной, но и против предоставления чинам администрации права налагать взыскания в административном порядке. По отношению земских начальников им первоначально не удалось отстоять ни одну из этих позиций: земские начальники получали не только судебные права, но и право наложения взысканий в административном порядке.

Но юристы не сдались и несколько лет тому назад добились лишения земских начальников права накладывать наказания в административном порядке на подведомственных им крестьян, не занимающих должностей по сельскому управлению. Земский начальник сохранил право арестовать волостного старшину, но был лишен права арестовать крестьянина, например, оказавшего ему неуважение или производящего беспорядок. Это право осталось в то же время за волостным старшиной и сельским старостой. По странной логике, то, что признавалось возможным доверить волостному старшине и сельскому старосте, казалось опасным доверить земскому начальнику.

Проживая последние четыре года большей частью в деревне, свидетельствую, что такое ограничение предоставленных ранее земским начальникам прав послужило к вреду для дела. В особенности это ограничение отразилось на умалении важной деятельности земских начальников, «попечительного» о населении характера, и способствовало прикреплению земского начальника к кабинетной деятельности и обращению в чиновника.

Другая причина, по которой деятельность земских начальников не оправдала возлагавшихся на них надежд, заключалась в обременении их большим числом полицейских обязанностей без подчинения им чинов полиции. Деятельность земских начальников затруднялась массой дополнений и разъяснений по министерству внутренних дел к первоначально изданному положению о земских начальниках.

Судебные и полицейские функции отнимали так много времени, требовали такой большой письменной работы, что земским начальникам оставалось мало времени на главные из своих обязанностей, определенные указом 12 июня 1889 года: способствовать развитию благосостояния в среде сельских жителей. Для выполнения этой задачи требовались объезды селений, полей, заботы о приведении в порядок выгонов, покосов, заботы о проведении канав, о благоустройстве селений, требовалось попечительство о более производительном труде населения, противодействие распаду крупных семей, противодействие пьянству, упадку власти родителей, упадку религиозности, требовалась охрана продуктов труда земледельцев от обесценения их разными скупщиками и посредниками и т. д.

Объединяющая деятельность земских начальников власть в лице предводителей дворянства оказалась недостаточной. Но и в губернии такая власть в лице губернаторов не могла быть производительной. Губернаторы, в подчинении которых находились нескольких десятков земских начальников, были поставлены в невозможность руководить деятельностью каждого из них. А в иных случаях эта деятельность даже затруднялась требованием со стороны губернаторов от земских начальников большого числа отчетных сведений, например, видов на урожай с обмером площадей посева и пр., что было и вовсе не по их силам.

Наконец, в числе причин, обесценивших должность земского начальника в мнении многих наиболее подходящих к этой должности лиц, надо упомянуть закрытие для земских начальников дальнейшей служебной дороги.

Относительно положения земских начальников С. Бехтеев в своем труде «Хозяйственные итоги» помещает следующие строки:

«Будь должность земского начальника с его обширными правами и с еще более обширными обязанностями поставлена правильно, она, несомненно, дала бы блестящие результаты и в отношении упорядочения крестьянского сословного управления.

В настоящее время земский начальник, выбираемый каким-то особым способом, занимает исключительно привилегированное положение среди всех других должностей империи. За деятельностью его нет никакого надзора, он один вне всякого контроля. Губернатору, по горло занятому массой дел, надзор за деятельностью сотни лиц, на сотни же верст от него действующих, неосуществим. Председатель уездного съезда — предводитель дворянства, тоже в этом отношении бессилен, прежде всего потому, что закон его к этому не обязывает и обязать не может. До момента назначения, раз на всю жизнь, земский начальник зависит от предводителя, а затем роли меняются. Предводитель становится лицом, судьба которого зависит от земского начальника, каждого отдельно и всех вместе. Как люди власть имущие, они, конечно, имеют и возможность, пользуясь своим влиянием, сажать и спихивать предводителя на дворянских выборах. Поэтому и узаконение надзора предводителя бесполезно, ибо он неосуществим.

Существовавший прежде в съездах мировых судей товарищеский весьма строгий надзор не существует. Нет также и прежде существовавшего общественного надзора и контроля, выражавшегося в возобновительных выборах через каждые три года.

Прибавим к этому, что для чиновника — земского начальника, в отличие от всех других чиновников, закрыты все служебные перспективы, и что на службу он может смотреть как на пожизненную пенсию, с возможностью определять размер своей деятельности только своим личным желанием, своим досугом и своей совестью, легко поддающейся, как у всякого человека, соблазнам спокойствия, а подчас и лености».

По мнению С. Бехтеева, вполне разделяемому и мной, земским начальникам следовало открыть дорогу для занятия должностей предводителей дворянства, председателей земских управ, членов губернской управы, вице-губернаторов и губернаторов.

Таковы, в общем, те сложные причины, по которым земские начальники не могли дать ожидаемого от их деятельности результата. Таким образом, воля государя императора Александра III дать сельскому населению России твердую правительственную власть, близкую к народу и попечительную о нем, не была его сотрудниками выполнена: надежды, что земские начальники помогут развитию благосостояния сельских жителей, — не оправдались в сколько-нибудь достаточной мере. Для блага России надо надеяться, что при готовящейся замене института земских начальников другими должностями будут неуклонно приняты к руководству и исполнению приведенные выше столь определенные и важные требования указа 12 июня 1889 года.

Деревне нужен не чиновник — их и так в уезде слишком много, а попечитель о всех неотложных нуждах сельского населения, защитник его и в то же время строгий и властный начальник для тех элементов деревни, которые ныне распустились.

Страх юристов-теоретиков перед нарушением излюбленного ими принципа полного отделения власти судебной от административной не должен служить препятствием к принятию мер, необходимых для устройства и успокоения деревни.

Если указанный принцип имеет серьезное основание по отношению к населению, обладающему значительной культурой, то неуклонное применение этого принципа к населению невежественному приносит только вред.

Все народности в первые периоды их развития управлялись властями, объединявшими в себе власть судебную и административную. Житель наших азиатских окраин не понимает положения начальника, который лишен права быстро разобрать спор, ссору между подчиненными ему жителями и наказать виновного.

Относительно других мер по развитию духовных сил русского народа государь император Александр III высказал свой волю: а) о необходимости ограничить наплыв в средние и высшие учебные заведения евреев, лишавших русское население значительного числа вакансий в этих школах, и б) об ограничении вреда, приносимого классической системой образования, отнимавшей у русских детей и юношей время к лучшему познанию их родины и время, необходимое для физического развития молодых организмов. По этим двум вопросам, как и по вопросу о земских начальниках, русский самодержец, твердый характером и убеждениями, тоже оказался бессильным, чтобы одолеть отпор стоявших в то время у власти бюрократов-западников.

В числе либеральных верований деятелей XIX столетия находилось и мнение, что школа создает нового человека. Это верование применили и к евреям. Начали поощрять поступление их в русские школы: низшие, средние и высшие, содержащиеся на казенный счет, надеясь, что этим путем еврейский вопрос получит гуманное и выгодное для России разрешение. Евреи жадно схватились за предоставленное им право и начали наполнять русские школы в ущерб образованию русского племени. Число обучавшихся евреев в гимназиях в 1865 году было 3, 5 % всех обучавшихся. В 1885 году число это дошло до 11 %, в то время как евреи составляют только 4 % от всего населения России. За те же 20 лет число евреев, обучавшихся в университетах, увеличилось в 14 раз.

Между тем, по свидетельству начальствующих лиц с разных мест и разных служебных положений, знания, приобретаемые евреями, служили главным образом к эксплуатации в разных видах русского населения, и «другим человеком» еврей, окончивший школу, не становился.

И. В. Гурко, занимая пост генерал-губернатора, представил из Одессы ходатайство ограничить прием евреев в учебные заведения сообразно численному отношению евреев к общей массе населения.

Государь император Александр III начертал: «Я разделяю это убеждение» — и приказал ходатайство И. В. Гурко внести в комитет министров. Что же вышло? Комитет министров тянул это дело два года, назначил особую комиссию, в которой восторжествовало опасное для России мнение, что с государственной точки зрения евреи должны быть равноправны.

Наконец, в 1887 году при министре Делянове были определены нормы числа евреев в учебных заведениях: 10 % в черте еврейской оседлости, 5 % вне черты оседлости и 3 % в столицах.

Так как евреев по последней переписи вне черты еврейской оседлости находилось около одного процента, то значит, еврейскому населению доступ в правительственные учебные заведения в местностях, где они могли жить лишь в виде исключения, был облегчен в пять раз сравнительно с остальным, в том числе и русским, населением.

В 1889 году Делянов самовольно разрушил и эту перегородку, сдерживавшую наплыв евреев в учебные заведения: он разрешил принимать лучших учеников из евреев без нормы.

Относительно ослабления вреда от увлечения на Руси классической системой образования тоже сказалось бессилие самодержавной власти побороть косность представителей в особенности министерства народного просвещения.

В обществе давно сознавался вред классической системы преподавания для средне-учебных заведений, а между тем родителей заставляли отдавать детей в классические гимназии, ибо только с окончанием курса этих гимназий появлялась возможность попасть в университеты, даже на факультеты математический и по изучению естественных: наук.

После долгого обсуждения этого вопроса мнением Государственного Совета было постановлено о необходимости преобразовать классическую систему уменьшением числа уроков по древним языкам и отменой переводов с русского на древние языки. Государь император высочайше утвердил мнение Государственного Совета, и, казалось, надлежало без нового обсуждения этого важного постановления заняться приведением в исполнение решения высшего государственного учреждения, утвержденного верховной властью. На самом деле получилось иное решение. По свидетельству Н. Бунге, «вслед за высочайшим утверждением мнения Государственного Совета педагоги заявили о невозможности ослабить изучение грамматических форм древних языков, и достигнут один только результат — формально отменено преподавание естествознания в гимназиях».