Сутність і призначення порівняльного правознавства

Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права можна вважати досить давнім і водночас «молодим» засобом наукового освоєння державно-правової дійсності.

Методи порівняльного дослідження відомі з античних часів. Наприклад, Арістотель (384—322 pp. до н. е.), аби зробити висновки щодо закономірностей політичної організації суспільства, зібрав, порівняв та проаналізував конституції 158 грецьких та «варварських» міст.

І хоча в добу середньовіччя порівняльний метод у правознавстві майже не використовувався внаслідок панування метафізичного мислення, вже на початку XVIII ст. масове наукове усвідомлення соціально-правових явищ до певної міри реанімувало порівняльне правознавство, яке з цього часу поширювалося дедалі більше¹.

У 1900 р. відбувся перший Міжнародний конгрес порівняльного права, у вересні 1924 р. була заснована Міжнародна академія порівняльного права (м. Гаага). У багатьох країнах світу з розвинутою системою наукових, навчальних юридичних інституцій та спеціалізованих дослідницьких установ існують центри, асоціації, інститути порівняльного права та інші установи (наукові, професійні, громадські), які так чи інакше пов'язані з вивченням світових правових систем і використанням методів порівняльно-правових досліджень. Сформувалася певна система знань, яка дістала назву «порівняльне правознавство».

Незважаючи на це, дискусія з основного теоретичного питання — чи вважати порівняльне правознавство самостійною галуззю юридичної науки, чи розглядати його лише як один із методів наукового дослідження, розпочата на початку XX ст., не закінчилася й сьогодні.

В Україні порівняльні наукові дослідження проводяться в багатьох науково-дослідних інститутах, курси порівняльного правознавства як навчальної дисципліни запроваджені в навчальних закладах, а вчені, які так чи інакше використовують компаративістику (цей термін часто використовується як синонім порівняльних досліджень), об'єднані в рамках Асоціації міжнародного права.

У науці адміністративного права порівняльне правознавство як напрям наукових досліджень і наукова дисципліна тільки формується. На жаль, вітчизняні наукові розробки з порівняльного правознавства у сфері адміністративного права є нечисленними, а відповідні наукові дисципліни запроваджені тільки в деяких навчальних закладах. Це пов'язано з тим, що наукові дослідження порівняльного аспекта адміністративно-правових систем зарубіжних країн майже не проводилися, а порівняльне вивчення окремих інститутів адміністративного права різних країн не мало комплексного, системного характеру.

Недоліки в проведенні компаративістських досліджень у галузі адміністративного права залишаються і сьогодні. І хоча деякі дослідження в країнах СНД мають важливе порівняльне значення, їх не можна повною мірою віднести до порівняльного правознавства як частини науки адміністративного права. Наприклад, у науковому посібнику «Адміністративне право зарубіжних країн», що вийшов у Москві 1996 р. за редакцією професора А. М. Козиріна, вміщено важливу інформацію про адміністративне право деяких країн, проте елемент порівняння цих систем майже відсутній¹. Тому навряд чи його можна вважати прикладом порівняльного правознавства.

Отже, глибоких наукових досліджень порівняльного характеру адміністративно-правових інститутів немає не тільки в Україні, а й на теренах СНД. Тому можна вважати, що порівняльне правознавство як наукова дисципліна переживає процес становлення.

Призначення порівняльного правознавства у сфері управлінської діяльності держави полягає у вивченні змісту, обсягу та характеру сфери адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах з метою вдосконалення механізмів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин в Україні. Вітчизняна наука адміністративного права використовує порівняльне правознавство для досягнення своїх наукових цілей та вироблення конкретних практичних рекомендацій. Завдяки цьому відбувається глибше проникнення в процеси і явища правової сфери; виникає можливість визначити характер впливу зарубіжного досвіду на національну правову систему.

Ігнорування наукового потенціалу порівняльного правознавства у сфері адміністративної діяльності в сучасних умовах може призвести до штучної ізоляції, замкненості національної правової системи та навіть до її протиставлення світовим тенденціям. Використання ж порівняльно-правового аналізу дає змогу уникнути багатьох юридичних помилок і неправильних політичних і правових рішень.

Завданнями порівняльного правознавства у сфері адміністративного права є:

- інформаційні — отримання достовірної інформації про розвиток і функціонування адміністративно-правових систем інших країн;

- пізнавальні — аналіз та оцінка зарубіжних адміністративно-правових систем і національних особливостей адміністративно-правової сфери;

- аналітичні — визначення коренів та витоків правових явищ зарубіжних адміністративно-правових систем та визначення тенденцій і напрямів їх розвитку з метою прийняття адекватних правових рішень у рамках національної системи права;

- інтегративні — визначення напрямів гармонізації та зближення національних адміністративно-правових систем із світовими адміністративно-правовими системами;

- аналітико-критичні — визначення та наукова критика негативних явищ у національній адміністративно-правовій системі та в системах адміністративно-правового регулювання зарубіжних країн. За радянських часів одним із завдань порівняльного правознавства була також пропаганда соціалістичного типу правового регулювання суспільних відносин, у тому числі у сфері адміністративної (управлінської) діяльності. На нашу думку, таке завдання не має відношення до науки порівняльного правознавства, і тому за сучасних умов подібна «пропагандистська навантаженість» не може розглядатись як завдання науки адміністративного права.

Інтегративні процеси, що відбуваються в політичній, економічній, соціально-культурній сферах суспільства, зумовлюють високі вимоги до порівняльного правознавства у сфері адміністративного права. Важливого значення набуває визначення сфер, де результати порівняльного правознавства мають ефективно використовуватися. Це насамперед законотворча діяльність держави в галузі регулювання адміністративно-правових відносин; процес тлумачення законів та інших нормативних актів адміністративно-правового характеру; механізм регулювання відносин державних органів з громадянами; пра-возастосовча практика; визначення адміністративно-правового статусу суб'єктів підприємництва та ін. Результати порівняльних адміністративно-правових досліджень можуть використовуватися в наукових дослідженнях, у навчальному процесі та вихованні управлінських кадрів. Важливого значення набувають результати порівняльно-правових досліджень у діяльності міжнародних ораганізацій та міждержавних об'єднань, членом або учасником яких є Україна.

Незважаючи на важливість порівняльно-правових досліджень, їх використання в науковій, освітній та практичній діяльності є досить складним інтелектуальним процесом, який має ґрунтуватися на певній методології порівняльного правознавства. Найпоширенішим недоліком при цьому є те, що порівняльне правознавство в будь-якій сфері часто-густо тлумачиться спрощено, коли для аналізу використовується недостовірна інформація, поверхово тлумачаться отримані відомості про правові акти, правові аналогії здійснюються інтуїтивно, а в подальшому відбувається «підгонка» світового досвіду до розв'язання політичних цілей та завдань в Україні.

Досить часто поза увагою дослідників залишаються вимоги системного, комплексного аналізу, коли необхідно враховувати економічні, соціальні та політичні фактори правотворчості та правозас-тосування при порівнянні різних адміністративно-правових систем, галузей законодавства, окремих законів та індивідуальних нормативних актів.

Методологія порівняльного правознавства у сфері адміністративно-правового регулювання схематично може бути зведена до декількох важливих методологічних принципів.

По-перше, мають бути правильно обрані об'єкт порівняльного аналізу й критерії порівняння. Це передбачає науково обгрунтоване визначення функціональних, територіальних та історико-культурних критеріїв порівняння адміністративної діяльності. Помилковим є порівняння окремих інститутів і навіть окремих норм з метою визначення напрямів вітчизняної правотворчої діяльності без урахування загальноправового, економічного, політичного та іншого контексту.

По-друге, необхідно враховувати об'єктивні умови та фактори, які обумовлюють дію тих чи інших правових інститутів, норм, принципів регулювання в адміністративно-правових системах різних країн. Адже зовнішньо схожі явища в адміністративно-правовому регулюванні можуть мати докорінні відмінності.

По-третє, науково-правові концепції, які покладені в основу адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах, не можуть бути прямо запозичені для використання в нормотворчій діяльності будь-якої країни, зокрема в Україні. Ці концепції мають бути адаптовані до теоретико-правової бази нормотворення, яка вже склалася. Наприклад, утворення якихось адміністративних структур не буде методологічно виправданим, якщо воно базуватиметься на механічному запозиченні досвіду функціонування однотипних адміністративних структур, які ефективно діють в інших правових системах. Ефективність їх використання повинна обов'язково попередньо оцінюватися та порівнюватися з теоретико-методологічною основою вітчизняної адміністративної науки незалежно від того, чи є ці структури вочевидь ефективними в інших правових системах. На жаль, це методологічне положення дуже часто — через різні причини — ігнорується, що призводить до неефективності діяльності органів управління, організація й механізм функціонування яких були механічно запозичені з інших адміністративно-правових систем.

По-четверте, поняття, терміни та юридичні конструкції, які використовуються в зарубіжних адміністративно-правових системах, мають бути співставлені з відповідними ж конструкціями, поняттями й термінами, які вже розроблені вітчизняною адміністративною наукою. Неприйнятним є використання запозичених з іноземного законодавства понять і термінів, які хоча зовнішньо й схожі із сталими категоріальними рядами вітчизняної науки адміністративного права, але мають специфічне значення в зарубіжних адміністративно-правових системах, а головне — відображають подекуди зовсім різні правові явища.

По-п'яте, необхідним етапом дослідження є визначення результатів порівняльного аналізу зарубіжних адміністративних систем з точки зору можливостей їх використання у вітчизняній нормотворчій діяльності та у правозастосовчій практиці. Причому позитивним результатом порівняльно-правового аналізу може бути й висновок про неможливість застосування тих чи інших інститутів, правових норм чи наукових конструкцій в практиці функціонування національної правової системи.

Отже, порівняльне правознавство в науці адміністративного права може виконати свої завдання лише за умови, що порівнювані адміністративно-правові явища мають схожі правові властивості, які характеризуються понятійною єдністю і притаманні різним проявам (формам) однієї правової сутності.