РозділIV. Реалізація норм адміністративною права та адміністративно-правові відносини

Глава 9 Реалізація адміністративно-правових норм

§ 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм

Для того, щоб норми адміністративного права були втілені в життя, необхідна їх реалізація.

Із теорії права відомо, що реалізація права — це втілення у діяльності суб'єктів права приписів правових норм, встановлених або санкціонованих державою. Інакше кажучи, це перетворення правових норм у правомірну поведінку суб'єктів права в результаті дотримання заборон, виконання (чи дотримання) обов'язків, здобуття чи використання прав.

Проблема реалізації правових норм ще недостатньо досліджена в юридичній науці насамперед тому, що, як слушно відзначив російський дослідник Д. А. Керімов, не можна обмежувати рамки цієї проблеми лише вивченням практики застосування права у випадках правопорушень та злочинності. Не менш важливо узагальнювати і позитивний вплив права, законодавства. Для розв'язання цього завдання необхідно у процесі досліджень виявляти ті ланки, через які здійснюється правовий вплив на регульовані відносини та досягається запланований результат¹.

Виходячи з теоретичних засад сучасної правової науки, можна виділити такі ознаки реалізації правових норм:

0 завжди правомірна поведінка;

0 діяльність, пов'язана з досягненням певного результату, передбаченого нормою права;

0 вольова поведінка, коли суб'єкт права узгоджує свою поведінку з вимогами норм права. До того ж особливості реалізації норм права зумовлюються належністю норми до тієї чи іншої галузі права.

Реалізація адміністративно-правових норм означає практичне втілення правил поведінки (приписів), які вони містять, у діяльність суб'єктів суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративного права. У процесі реалізації норм адміністративного права правові приписи втілюються в життя всіма суб'єктами (сторонами) регульованих суспільних відносин, але роль кожного суб'єкта у цьому процесі визначається відповідно до їх адміністративно-правового статусу.

В юридичній літературі існує кілька підходів до визначення форм реалізації адміністративно-правових норм (іноді їх називають способами реалізації).

Деякі вчені-адміністративісти виділяють чотири способи реалізації норм: 1) виконання; 2) використання; 3) дотримання; 4) застосування¹. Інші фахівці визнають тільки два способи: 1) виконання та 2) застосування, розглядаючи їх як основні варіанти реалізації, до яких іноді додаються дотримання та використання як форми виконання².

На нашу думку, переконливішим є виділення трьох самостійних форм реалізації адміністративно-правових норм:

1) виконання норм;

2) використання норм;

3) застосування норм.

Виконання адміністративно-правових норм полягає у тому, що учасники регульованих відносин точно слідують приписам, які містяться в нормах щодо їх обов'язків (щодо обов'язкових дій або обов'язків утримуватися від певних дій). У виконанні приписів адміністративно-правових норм беруть участь всі можливі учасники відносин, тобто всі, кому адресовані конкретні норми. І виконання цими суб'єктами приписів, які містяться в нормах, може здійснюватися незалежно (а інколи навіть всупереч) від їхнього бажання¹.

Щодо дотримання приписів норм слід зазначити, що це також точне слідування цим приписам щодо обов'язків утримуватися від здійснення заборонених нормами дій. Як і виконання, дотримання здійснюється незалежно від бажання суб'єктів регульованих відносин. Отже, дотримання не слід розглядати як самостійну форму реалізації адміністративно-правових норм, оскільки воно пов'язане з реакцією учасників управлінських відносин на заборони і, по суті, є конкретним проявом такої форми реалізації норм, як їх виконання².

Більше того, дотримання можна вважати основою реалізації адміністративно-правових норм у будь-якому з її способів (форм).

Використання адміністративно-правових норм полягає в активній поведінці суб'єктів правовідносин щодо добровільного, тобто за їх власним бажанням, здійснення наданих їм прав у сфері державного управління.

Як зазначалося, використання іноді не розглядають як самостійну форму реалізації адміністративно-правових норм. Прихильники такого підходу розглядають використання лише як елемент додаткової характеристики виконання дозвільних норм³.

Навряд чи можна погодитися з такою позицією. Адже на відміну від виконання, де, повторимо, слідування приписам правової норми здійснюється незалежно від бажання суб'єктів, яким ця норма адресована, при використанні норми суб'єкт правовідносин здійснює правомірні дії для реалізації своїх суб'єктивних прав за власним бажанням. Він сам вирішує, скористатися наданим адміністративно-правовою нормою правом чи утриматися від його використання.

Нарешті, застосування найчастіше розглядається як специфічна, суттєво відмінна від інших форма реалізації адміністративно-правових норм. Враховуючи це, доцільно окремо зупинитися на характеристиці цієї особливої форми реалізації адміністративно-правових норм

§ 2. Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх реалізації

У теорії права поширене розуміння застосування норм права як підза-конної діяльності компетентних державних органів, уповноважених на це недержавних суб'єктів, у тому числі громадських організацій або їх посадових осіб, котра полягає у встановленні піднормативних формально обов'язкових правил поведінки персоніфікованих суб'єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних норм¹. При цьому вважають, що застосування є конкретизацією правової норми².

Деякі вчені підтримують виділення такого різновиду застосування норм права, як нормативне правозастосування, суть якого полягає у тому, що на базі нормативного акту вищої юридичної сили приймається конкретизуючий його нормативний акт³.

Інакше кажучи, застосування на відміну від використання і виконання є юридично-владною діяльністю, яка не може бути пов'язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб'єкта, а має здійснюватися за появи певних умов, обставин⁴. Застосування відрізняється від інших форм реалізації адміністративно-правових норм насамперед тим, що воно є прерогативою спеціальних, уповноважених на те органів і посадових осіб, а у передбачених чинним законодавством випадках віднесено до компетенції судів.

Це свідчить про те, що застосування адміністративно-правових норм може здійснюватися лише суб'єктами, які наділені повноваженнями юридично-владного характеру. Громадяни та інші приватні (в тому числі юридичні) особи таких повноважень не мають.

Виходячи з наведеного, застосування адміністративно-правових норм дістає вираження у практичному вирішенні конкретних питань шляхом прийняття уповноваженим суб'єктом (органом, організацією, посадовою особою) обов'язкових до виконання індивідуальних юридично-владних рішень (актів) відповідно до вимог матеріальних та процесуальних норм. Ці акти видаються щодо конкретних справ у сфері діяльності переважно органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Основною метою застосування адміністративно-правової норми є втілення її приписів щодо суб'єктів конкретних адміністративно-правових відносин залежно від характеру відповідної життєвої ситуації, в яку потрапляють учасники таких відносин. Рішення уповноваженого органу щодо варіанту належної поведінки учасників правовідносин у зазначеній ситуації через встановлення їхніх прав чи обов'язків, є актом застосування.

Акт застосування (або правозастосовчий акт) — це оформлене відповідним чином юридично-владне рішення уповноваженого органу, посадової особи щодо встановлення (зміни, скасування) суб'єктивних прав і обов'язків персоніфікованих суб'єктів адміністративно-правових відносин для вирішення конкретних питань у сфері державного управління і місцевого самоврядування.

Правозастосовчі акти належать до індивідуальних правових актів управління, котрі розглядатимуться у гл. 16 підручника. А тут зауважимо, що індивідуальний акт управління може бути виданий не лише у зв'язку із застосуванням адміністративно-правової норми, а й у зв'язку з її реалізацією в будь-якій іншій формі — виконання або використання.

Вирішальна відмінність правозастосовчих актів полягає у тому, що саме «вони встановлюють, змінюють, скасовують права й обов'язки конкретних суб'єктів у кожній життєвій ситуації»¹.

Серед актів застосування виділяють акти застосування диспозиції правової норми та акти застосування санкції правової норми. Хоча такий поділ щодо застосування процесуальних норм неоднозначно сприймається окремими правознавцями. Незважаючи на дискусії щодо видів актів застосування, в їх загальній характеристиці незмінним є те, що кожний такий акт: 0 має індивідуальний характер;

0 має юридично обов'язковий характер — виконання акту гарантується, а в разі необхідності забезпечується державним примусом;

0 видається в односторонньому порядку — органом застосування норм адміністративного права, і згода інших учасників правовідносин на це не потрібна. Діяльність уповноважених суб'єктів щодо підготовки та видання правозастосовчих актів становить зміст так званої правозастосовчої діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання (тобто адміністративного правозастосування).

§ 3. Основні риси правозастосовчоїдіяльності

Процес правозастосовчої діяльності (або процес правозастосування) складається з певних етапів. У науковій літературі виділяють такі етапи процесу правозастосування:

0 встановлення фактичних обставин, що характеризують факт, який потребує юридичної оцінки. Можливість застосування правової норми зумовлена тим, що фактичні обставини повинні бути у сфері нормативно-правового регулювання, тобто бути юридичними фактами, передбаченими нормами права як підстава для виникнення, зміни чи припинення правовідносин;

0 правова кваліфікація — це правова оцінка фактичних обставин, які мали місце, вибір відповідної норми права, котру слід застосувати, та з'ясування суті й змісту норми (тобто її тлумачення); 0 прийняття за наявним фактом владно-юридичного рішення (акту застосування);

0 виконання цього акту (власне застосування норми права) та контроль за цим виконанням¹. Серед особливостей правозастосовчої діяльності можна виділити такі. Застосування адміністративно-правових норм здійснюється лише державними органами та іншими суб'єктами, які наділені владними повноваженнями (або їх посадовими особами) і в межах своєї компетенції мають право приймати обов'язкові для інших суб'єктів адміністративного права рішення. При цьому для органів виконавчої влади застосування норм адміністративного права є основною частиною їх правозастосовчої діяльності, а для інших органів держави — допоміжним напрямом зазначеної діяльності, пов'язаної із застосуванням норм інших галузей права, позаяк ці органи застосовують норми адміністративного права переважно для регулювання внутрішньоорганізаційних відносин².

Застосування норм адміністративного права — це насамперед застосування диспозиції норми. Диспозиція може застосовуватися всіма суб'єктами правозастосування, тоді як санкція правової норми — тільки спеціально уповноваженими на це органами держави і органами місцевого самоврядування (у визначених чинним законодавством випадках — судом або іншими уповноваженими на це суб'єктами).

Правозастосування є юридично значущою діяльністю тільки тоді, коли відбувається на підставі правових норм і в порядку, передбаченому законодавством.

Правозастосовча діяльність спрямована на встановлення індивідуальних правових наслідків — суб'єктивних прав і обов'язків та їх реалізацію шляхом прийняття індивідуального правового рішення щодо персоніфікованих суб'єктів — правозастосовчого акту.

У характеристиці правозастосовчої діяльності важливе місце посідає визначення основних вимог щодо забезпечення належної реалізації норм адміністративного права. Серед зазначених вимог слід виділити законність адміністративного правозастосування, яка полягає в наступному:

0 уповноважені органи і посадові особи в процесі вирішення справи зобов'язані застосовувати адміністративно-правові норми лише в чітко окреслених законодавством межах їх компетенції;

0 зазначені суб'єкти правозастосовчої діяльності повинні застосовувати адміністративно-правові норми точно та однаково відповідно до їх змісту;

0 застосування адміністративно-правових норм здійснюється уповноваженими на те органами і посадовими особами відповідно до вимог процесуальних норм з адміністративного права; 0 застосування норм адміністративного права здійснюється своєчасно та лише в тому обсязі та значенні, які передбачені самою нормою;

0 здійснення постійного нагляду та контролю щодо застосування уповноваженими органами і посадовими особами норм адміністративного права. Крім того, важливі вимоги обґрунтованості та доцільності адміністративного правозастосування. Вимога обґрунтованості зобов'язує суб'єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Вимога доцільності полягає в тому, що суб'єкт застосування адміністративно-правової норми, з'ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов'язаний прийняти найбільш доцільне рішення.

Матеріальним результатом реалізації норм адміністративного права виступають адміністративно-правові відносини, розгляд яких міститься у наступній главі підручника.

Глава 10. Адміністративно-правові відносини

§ 1. Категорія «адміністративно-правові відносини» у науці адміністративного права

Правовідносини належать до фундаментальних категорій науки адміністративного права. Саме у правовідносинах воно існує, діє, живе. У них найбільш рельєфно відображаються специфіка методу адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Місце і значення адміністративно-правових відносин в теорії адміністративного права зумовлено також тим, що будь-яке питання з цього приводу своїми коріннями сягає сутності предмета адміністративного права¹.

Доля названої категорії складна. З одного боку, вона потрапила в залежність від колишніх ідеологічних уявлень про суспільні відносини. Згідно з ними адміністративно-правові відносини мали розглядатися: а) виключно з позицій поділу суспільних відносин на матеріальні й надбудовні, або первинні та вторинні; б) як частка суспільних відносин. З іншого боку, згадана категорія потрапила в залежність від традиційних поглядів на адміністративне право як засіб безперечного впливу держави на суспільні процеси і застосування у відносинах «держава — громадянин» адміністративно-примусових заходів. Неприйняття інших наукових поглядів ускладнило теоретичне осмислення сутності адміністративно-правових відносин, зробило поняття останніх абстрактно-схоластичним, безпідставно відокремило від проголошених прав людини.

Розвиток наукових знань про адміністративно-правові відносини пройшов декілька етапів. На початку XX ст. їх поняття вважалося вихідним пунктом адміністративно-правової доктрини, головною категорією науки і включалося до розуміння змісту права.

Починаючи з 30-х років акценти у поглядах на поняття права у вітчизняній науці поступово зміщуються. Врешті-решт запанував позитивістський погляд на право як на систему діючих юридичних норм. Внаслідок цього значно зменшилася увага до проблеми адміністративних правовідносин.

Із середини 50-х років XX ст. починає розвиватися й отримує достатню аргументацію так званий широкий підхід до сутності права. В результаті до поняття права і механізму адміністративно-правового регулювання почали включатися як норми, так і правовідносини¹.

З 90-х років в українському правознавстві основне навантаження у проблемі правовідносин зміщується у практичну площину. Здійснюється пошук відповідей на питання щодо: впливу теоретичних досліджень на характеристики суб'єктів правовідносин; співвідношення оцінок соціальної цінності адміністративно-правових відносин, котрі даються, з одного боку, у наукових публікаціях, а з іншого — безпосередніми користувачами прав і обов'язків у сфері державного управління. Саме дослідження українських вчених дають змогу вивести дискусійні аспекти цієї проблеми з рівня суто теоретичних міркувань у практичне русло державної діяльності².

Конституція України закріпила принципово нову роль держави у відносинах з людиною. Відтепер держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а її головним обов'язком є захист і забезпечення реалізації прав і свобод людини. Отже, зроблено перехід до нової ідеології державної, в тому числі виконавчої, влади, і ця ідеологія — служіння держави інтересам людини.

У теорії адміністративного права майже не звертається увага на здатність адміністративно-правових відносин визначати рівень реального використання громадянами своїх прав і свобод, висвітлювати рівень їх довіри до державної влади і органів державного управління. Досить порівняти випадки виникнення чи невиникнення таких відносин з ініціативи громадян, коли за реальними обставинами вони б мусили виникнути. Якщо громадяни охоче йдуть на їх встановлення, то органи держави користуються довірою, а рівень правового життя у суспільстві відповідає демократичним стандартам. Якщо громадяни ухиляються від правових зв'язків з державними органами й останні, як правило, самі ініціюють їх виникнення, то у встановленому правовому порядку є серйозні вади.

У зв'язку з цим важливим чинником впровадження нової ідеології, здійснення реформи державного управління, утвердження концептуально нової доктрини адміністративного права є перебудова за новими принципами теоретичної моделі адміністративно-правових відносин. Це повинні бути переважно публічно-сервісні відносини, тобто відносини, у межах яких і завдяки яким держава обслуговує правомірні потреби й інтереси приватних осіб.

Адміністративно-правові відносини не є якимось автономним юридичним явищем. Вони нерозривно зв'язані із суспільними відносинами, нормами права, юридичними фактами та іншими соціально-правовими категоріями. Більше того, всі вони взаємозалежні.

Саме тому визначення поняття, змісту адміністративно-правових відносин, їх правової природи та основних рис пов'язане із з'ясуванням їх взаємозв'язків і співвідноситься з такими категоріями, як суспільні відносини, адміністративно-правова норма, юридичний факт, суб'єкт правовідносин.

§ 2. Поняття і зміст адміністративно-правових відносин

Адміністративно-правові відносини (або адміністративні правовідносини) традиційно розглядаються як результат регулюючого впливу адміністративно-правової норми на суспільні відносини, внаслідок чого вони перетворюються на правові відносини. Ключовою тут є теза про те, що адміністративно-правової форми можуть набути різні види суспільних відносин, і насамперед державно-управлінські відносини, котрі становлять вагому частку в змісті предмета адміністративно-правового регулювання.

У цьому зв'язку важливо з'ясувати, чи можливе взагалі здійснення регулювання нормами адміністративного права за межами правовідносин? Адміністративно-правова практика дає на це питання позитивну відповідь. Дійсно, реалізація адміністративно-правових норм шляхом їх додержання (яке виступає різновидом виконання цих норм) відбувається поза адміністративними правовідносинами. Адже такий варіант реалізації норм являє собою пасивну поведінку суб'єкта адміністративного права, який не допускає порушень приписів відповідних норм, і тому ця поведінка не потребує взаємодії з іншими суб'єктами.

Адміністративно-правові відносини — це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, в яких їх сторони (суб'єкти) взаємозв'язані й взаємодіють шляхом здійснення суб'єктивних прав і обов'язків, встановлених і гарантованих відповідними адміністративно-правовими нормами.

Отже, першорядна роль у визначенні змісту адміністративно-правових відносин належить їх сторонам (суб'єктам). Такими сторонами виступають суб'єкти адміністративного права, тобто носії передбачених адміністративно-правовими нормами прав і обов'язків, котрі здатні ці права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

Вирішальною особливістю адміністративно-правових відносин є те, що однією із сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб'єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми. Адміністративно-правові відносини формуються, як правило, в особливій сфері суспільного життя — публічному (державному і самоврядному) управлінні, і насамперед у зв'язку із здійсненням органами виконавчої влади своїх владно-розпорядчих функцій. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає зі змісту предмета адміністративно-правового регулювання.

Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін. Проте згода або бажання другої сторони не є обов'язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можуть виникати всупереч бажанню другої сторони. Наприклад, у разі звернення громадянина до міністерства останнє незалежно від свого «бажання» зобов'язане на таке звернення відреагувати і розглянути звернення громадянина. Аналогічна ситуація виникає і тоді, коли другою стороною є не громадянин, а нижчестоящий орган управління або підприємство, установа, організація. Зрозуміло, що органи виконавчої влади мають право породжувати адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись інтересами держави і завданнями, що стоять перед ними. Відтак адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін без згоди другої сторони.

Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, вирішуються, як правило, у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого розпорядження правомочного органу.

Отже, адміністративно-правові відносини завжди мають публічно-владний характер, оскільки один з їх суб'єктів обов'язково має юридично-владні повноваження щодо інших учасників цих відносин.

Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті, юридичний рівень об'єктивізації загальної волі держави в реальній поведінці конкретних суб'єктів. Процес виникнення (формування) правовідносин має три послідовно здійснюваних етапи:

0 по-перше, визначається необхідність (доцільність) і можливість встановлення конкретного адміністративно-правового відношення; < > по-друге, створюється відповідна юридична конструкція, тобто своєрідна абстрактна модель адміністративного правовідношен-ня. Закріплюється ця модель в адміністративно-правових нормах; 0 по-третє, відбувається реалізація відповідних правових норм і, як результат, виникають сталі юридичні зв'язки між адресатами норм у формі адміністративно-правових відносин. Водночас адміністративні правовідносини виникають (так само, як і змінюються та припиняються) лише з настанням конкретних обставин, які прийнято називати юридичними фактами.

§ 3. Адміністративно-правові відносини і юридичні факти

Основною рисою юридичних фактів є здатність викликати правові наслідки. Ці факти кваліфікуються як юридичні, оскільки вони передбачені в адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосередковано — в диспозиції або санкції).

Як тільки в житті з'являються факти, вказані в гіпотезі норми, остання починає діяти, в результаті її адресати в одних випадках мають можливість для реалізації своїх прав і обов'язків, в інших набувають суб'єктивних прав і обов'язків (останні передбачаються диспозицією норми). Наприклад, Закон України «Про захист прав споживачів» містить норму, згідно з якою органи захисту прав споживачів мають право забороняти господарюючим суб'єктам реалізацію споживачам товарів, які завезені на територію України без документів, що підтверджують їх належну якість. Тут юридичним фактом буде факт завезення на територію України споживчих товарів без відповідних документів. У разі його виникнення уповноважені органи реалізують своє право на заборону продажу таких товарів.

Закон України «Про дорожний рух» містить норму, згідно з якою кожен громадянин, що не має медичних протипоказань, може в установленому порядку отримати право на керування автотранспортними засобами і мотоколясками — за досягнення 16 років; автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних автомобілів, обладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів) — з 18 років; автобусами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення більш як 8 пасажирів — з 19 років. Уданому разі юридичним фактом буде досягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадянин набуває суб'єктивного права, якого раніше у нього не було.

Диспозиція зобов'язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової норми приписує, якою повинна або може бути поведінка активної сторони. Дії осіб відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що являють собою реалізацію прав і обов'язків, є юридичними фактами. Отже, фіксуючи права і обов'язки, диспозиція опосередковано вказує на юридичні факти.

Так, відповідно до Положення про прикордонний режим (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 р.) громадяни, які в'їжджають у прикордонну смугу, повинні мати при собі документи, які посвідчують їх особу і підтверджують необхідність в'їзду, а також пред'являти ці документи на вимогу спеціально уповноважених осіб Прикордонних військ і органів внутрішніх справ. У даному разі юридичним фактом буде в'їзд громадянина у прикордонну смугу, тобто дії громадянина, що є реалізацією ним свого суб'єктивного права.

Нерідко норми права пов'язують юридичні наслідки не тільки з наявністю тієї чи іншої обставини, а й з її відсутністю. Так, одержання права на управління транспортними засобами зумовлене не тільки настанням відповідного віку, а й відсутністю медичних протипоказань (фізичних вад і захворювань). Сюди ж належать факти невиконання зобов'язань. Так, невиконання громадянином обов'язку перереєстрації вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї є юридичним фактом і тягне адміністративну відповідальність за ст. 192 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КлАП). Невиконання батьками або особами, що їх замінюють, обов'язків щодо виховання дітей тягне адміністративну відповідальність за ст. 184 КпАП.

Часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або кількох юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління транспортним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів: настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань; підготовка у відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за відповідною програмою); одержання відповідного посвідчення.

Юридичні факти класифікуються за різними критеріями.

1. За наслідками, що настали, — на: а) правоутворюючі; б) пра-возмінюючі; в) правоприпиняючі.

Правоутворюючі факти викликають встановлення правовідносин (наприклад, вчинення адміністративних правопорушень).

Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, визнання за правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення постанови про накладення штрафу працівником виконавчої служби шляхом звернення стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії особи щодо здійснення суб'єктивного права або виконання юридичного зобов'язання. Наприклад, сплата правопорушником штрафу (тобто виконання постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні відносини, які виникли у зв'язку зі здійсненням правопорушення.

2. За наявністю або відсутністю зв'язку факту з волею суб'єкта — на дії та події.

Дії є результатом активного волевиявлення суб'єкта і поділяються на: а) дії правомірні; б) дії неправомірні.

Правомірні дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових норм. Прикладом правомірних дій, котрі розцінюються нормами як юридичні факти, є: подання громадянином скарги; звернення підприємства, що створюється, за реєстрацією; подання проекту на експертизу тощо.

Важливим видом правомірних дій є індивідуальні правові акти органів державного управління, тобто акти, що стосуються конкретного адресата і справи. Прямий наслідок прийняття таких актів — виникнення, зміна або припинення адміністративно-правових відносин. Так, наказ про призначення на посаду тягне за собою виникнення державно-службових відносин, які регулюються нормами адміністративного права.

Неправомірні дії порушують приписи адміністративно-правових норм. Для сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність, наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних відносин (ст. 185⁸ КпАП).

Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, наприклад, стихійне лихо, смерть тощо.

Отже, адміністративно-правові відносини, хоча і моделюються в абстрактних адміністративно-правових нормах, об'єктивно виникають із настанням певних, передбачених адміністративно-правовими нормами юридичних фактів, котрі є підставою також зміни або припинення зазначених правовідносин.

§ 4. Види адміністративно-правових відносин

Класифікація адміністративних правовідносин передбачає виділення їх певних видів залежно від різних критеріїв.

1. За виконуваними функціями — регулятивні та правоохоронні.

До регулятивних правовідносин належать ті, що пов'язані з реалізацією, умовно кажучи, «позитивної» функції адміністративного права. Це організація роботи апарату управління, керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.

До правоохоронних правовідносин належать ті, що пов'язані з реалізацією правоохоронної функції адміністративного права. Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин — відносини адміністративно-деліктні (юрисдикційні). До них належать відносини, що складаються з приводу притягнення до відповідальності за адміністративні провини (проступки). Вони виникають між правопорушником і пра-возастосовчим органом (його посадовою особою). їх певне, умовно кажучи, організуюче значення полягає в тому, що через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою нормою, держава в особі правомочного органу прагне юридичними засобами забезпечити належну (правомірну, правослухняну) поведінку людини.

2. За складом учасників — двосторонні або багатосторонні. Крім того, за цим критерієм можна виділити:

0 відносини між главою держави — Президентом України і: всією системою органів виконавчої влади; органами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуваннями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами;

0 відносини між вищим органом у системі органів виконавчої влади, яким за Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і: рештою органів виконавчої гілки влади; органами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуваннями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами;

0 такі ж відносини, де обов'язковою стороною є центральні органи виконавчої влади;

0 такі ж відносини, де обов'язковою стороною є місцеві органи виконавчої влади;

0 такі ж відносини, де обов'язковою стороною є органи місцевого самоврядування;

0 такі ж відносини, але між посадовими особами усіх зазначених вище органів.

3. За сферою виникнення: а) відносини у сфері виконавчоївлади; б) відносини у сфері функціонування державних утворень, що знаходяться за межами виконавчої влади; в) відносини у сфері недержавного управління (у місцевому самоврядуванні, у діяльності громадських організацій).

Серед відносин, що виникають у сфері здійснення виконавчої влади, прийнято виділяти:

0 відносини у сфері загального управління (сфера відання Кабінету Міністрів, обласних і районних державних адміністрацій);

0 відносини у сфері галузевого управління (сфера відання галузевих органів виконавчої влади);

0 відносини у сфері міжгалузевого управління (сфера відання міжгалузевих органів виконавчої влади);

0 відносини у сфері функціонального управління (сфера відання функціональних органів виконавчої влади).

4. За станом взаємної підпорядкованості суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах, — адміністративні правовідносини:

0 між підпорядкованими суб'єктами, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої влади;

0 між непідпорядкованими суб'єктами одного ієрархічного рівня: між власне міністерствами, державними адміністраціями районів або областей тощо;

0 між непідпорядкованими суб'єктами різного ієрархічного рівня, наприклад, між державною адміністрацією однієї області та районною держадміністрацією іншої області;

0 між органами виконавчої влади й організаціями, які їм організаційно не підпорядковані (тобто організаційно від них незалежні): приміром, відносини між податковою інспекцією і підприємствами;

0 між адміністрацією (органом управління) підприємства, корпорації, концерну тощо і безпосередньо керованим персоналом даного підприємства та ін.

5. Тісно пов'язаною з попереднім поділом є класифікація адміністративних правовідносин на так звані вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сутність адміністративно-правового регулювання і характер зв'язків у сфері управління. Ці відносини часто називають владовідносинами. Виникають вони між співпідпорядкованими у правовому розумінні сторонами і виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.

Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони юридично рівноправні. У них відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов'язкові для другої сторони. Зрозуміло, сам факт визнання рівності сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, прямо суперечить сутності адміністративно-правового методу регулювання. Водночас багаторічна дослідницька робота вчених (Ю. М. Козлов, А. П. Альохін, Г. І. Петров, Б. М. Лазарев, В. А. Юсупов та ін.) підтвердила можливість виникнення та існування таких відносин у сфері державного управління.

Адміністративно-правовими такі відносини робить державна воля, що вимагає від суб'єктів вступити у правові зв'язки між собою на паритетних засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акту. Відтак підставою для виникнення даних відносин є відповідна адміністративно-правова норма. Тому суб'єкти (адресати норми) не можуть відмовитися вступати у правовідносини, а також не можуть вийти за рамки державних приписів, якими регламентовано їхні взаємні права та обов'язки.

Горизонтальні адміністративно-правові відносини досить складно розрізнити у загальній масі управлінських зв'язків, адже вони виражені не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика дає підстави віднести до них такі відносини:

0 відносини, що передують прийняттю нормативного акту. Вони є передумовою виникнення вертикальних відносин і призначені створити умови, необхідні для прийняття одностороннього юридично-владного рішення. Це зв'язки між суб'єктами, що перебувають на однаковому організаційно-правовому рівні, в які вони вступають з приводу підготовки та прийняття спільних нормативних актів, узгодження спільних управлінських дій; відносини між органами виконавчої влади і профспілковими органами з приводу задоволення вимог останніх (укладення або зміна тарифних угод);

0 відносини, у межах яких виробляються спільні заходи щодо виконання нормативних актів (проведення спільних ревізій, формування міжвідомчих комісій);

0 відносини договірного характеру, які виникають на підставі різних договорів (угод), котрі отримали назву адміністративних. Вони є однією з нетрадиційних форм управлінської діяльності, що відповідає відзначеним раніше тенденціям трансформації методу адміністративного права. Підсумовуючи аналіз горизонтальних адміністративних відносин, треба зауважити, що значна кількість управлінських зв'язків не врегульована юридично. Через це далеко не всі вони мають адміністративно-правовий характер, хоча і не втрачають управлінських якостей.

Адміністративно-правові відносини можна поділити також на внутрішні та зовнішні; майнові і немайнові; такі, що захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у судовому порядку; субординації і координації тощо.

§ 5. Державно-управлінські відносини у складі адміністративних правовідносин

Як відзначалося, специфічною рисою державного управління є його масштабність та універсальність. Це означає, що воно поширюється на всі сфери життєдіяльності суспільства. Норми адміністративного права у необхідних випадках надають державно-управлінським відносинам форму адміністративно-правових. Водночас державно-управлінські відносини є лише частиною суспільних відносин, що врегульовані нормами адміністративного права.

На відміну від адміністративних правовідносин у цілому обов'язковим суб'єктом державно-управлінських відносин має бути суб'єкт державного управління. Суб'єктами державного управління є насамперед органи виконавчої влади. Водночас певна частина суб'єктів державного управління такого статусу не має: наприклад, адміністрації державних підприємств, установ, інших організацій. Проте як перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього управління господарським, соціально-культурним розвитком суспільства. Саме на них покладено обов'язок виконувати рішення, які приймаються законодавчим та іншими органами держави.

Для реалізації функції виконання суб'єкти державного управління наділені повноваженнями державно-владного характеру, тобто одержують від держави право здійснювати розпорядчу функцію. При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політики у тій чи іншій сфері суспільного розвитку, застосовують заходи як переконання, так і державного примусу.

Розпорядча діяльність управлінських суб'єктів дістає вияв:

по-перше, у прийнятті загальнообов'язкових приписів (вони закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів; по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом.

Сучасні напрацювання українських вчених-адміністративістів свідчать: нові функції і завдання держави в сучасних умовах зумовлюють і новий зміст державно-управлінських відносин. Зокрема, односторонньо-владний характер цих відносин в ринкових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою природу. Здійснення загальних функцій обслуговування суспільних потреб не виключає застосування господарсько-розпорядчих і владно-примусових засобів державного управління, але вони вже не домінують у цій діяльності. Хоча, певна річ, у підтриманні встановленого правопорядку держава має всебічно використовувати необхідні для цього владно-примусові засоби.

Державно-управлінські відносини існують у різних формах, і однією з них є адміністративно-правові відносини. Адже певна кількість державно-управлінських відносин регулюється конституційним, фінансовим, земельним, екологічним та іншими галузями права. І це цілком закономірно, позаяк неможливо усі прояви державного управління охопити у повному обсязі адміністративно-правовим регулюванням.

Отже, державно-управлінські відносини є певною частиною адміністративно-правових відносин. Деякі групи державно-управлінських відносин існують в інших правових формах. У свою чергу, адміністративно-правові відносини охоплюють не тільки відносини у сфері державного управління, а й управлінські відносини недержавної сфери, що врегульовані нормами адміністративного права.