Глава 3. Функции государства

3.1Общая характеристика понятия

В отечественной юридической науке уже давно было установлено, что правильное понимание вопроса о функци­ях позволяет увидеть перспективу развития государственных органов, грамотно сосредо­точить усилия и потенциал государства и его органов на главных, решающих участ­ках работы, увеличить коэффициент полезного действия государства, свести к минимуму просчеты и ошибки[60].

Сформированное советскими учеными-правоведами учение о функциях государства, позволившее решить многие вопросы государствоведения, и сегодня не утратило свою практическую и теоретическую значимость. Вместе с тем, исходить из того, что потенциал теоретической проблематики функций государства исчерпан, преждевременно. В условиях переоценки некоторых фундаментальных положений о роли, социальном назначении и сущности государства существует настоятельная потребность в дальнейшей разработке проблемы его функций.

Актуальность данной проблемы вытекает из тех фундаментальных жизненных изменений, которые произошли и происходят в нашем обществе. Новое современное, глубокое осмысление динамичных общественных процессов требует в политико-правовом плане изучение того, как государство живёт, изменяется, трансформируется и действует, выполняя своё предназначение как организующее и лидирующее начало общества.

Категория «функция» сегодня является общеупотребительной для всех наук, особенно хорошо проработанной в естественных и технических науках. В физике под функцией понимают зависимость одной силы, величины от другой^[61]; в биологии, социоло­гии, этнографии и других науках этот термин отождествляется с ролью, которую выполняет тот или иной элемент по поддержанию целостности и устойчивости системы, частью которой он явля­ется^[62]. В философской литературе под функцией принято рассматривать «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений»[63].

В правоведении этот термин приобрёл собственное значение, логически вытекающее из того, что государство как, собственно говоря, и право является определённым источником силы, но только не физической, а социальной или политической. Современный период жизни государства показывает, что без его всеобъемлющей и основательной деятельности не может быть обеспечена стабильность, порядок и благополучие общества. Именно эта тотальная в позитивном смысле слова функциональность государства обусловливает жизнеспособность, единство и согласие в обществе, способствует его совершенствованию и процветанию.

С позиций теории государства и права функция государства представляет собой заданное направление, предмет деятельности или содержание деятельности того или иного политико-правового института, их функционирование и бытие. Речь идёт о так называемом социально полезном труде, который выполняет государство во благо общества во всех сферах его жизнедеятельности. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, законодателя, министерства, суда и т.д.

Следует отметить, что подходов к рассмотрению функций государства в теории государства и права существует немало, однако классификация научных взглядов позволяет выделить основные, сходные по своей методологии направления. Различаются: 1) деятельностный подход, при котором функции государства - это основные направле­ния (стороны, виды) деятельности государства (B.C. Афанасьев, М.И. Байтин, Л.И. Загайнов, Г.З. Инцкирвели, Г.Н. Манов, Т.Н. Радько, Н.В. Черноголовкин, В.Е. Чиркин и др.,); 2) предметно-политический подход, согласно которому функции государства – это предмет и со­держание деятельности государства, а также обеспечивающие её средства и способы, т.е. механизм (А.Б. Венгеров, А.И. Денисов, Л.А. Морозова, B.C. Петров и др.); 3) социально-телеологический подход, в рамках которого функции государства представлены как его цель и социальное назначение (А.П. Глебов, Л.И. Каск, Л.В. Николаева, И С. Самощенко и др.); 4) интегративный подход, предусматривающий, что функции государства – это основные направления его деятельности, а также цели, методы, формы и средства ее осуществления (В.К. Бабаев, С.В. Бабаев, И.Н. Гомеров, В.М. Корельский, В.М. Сырых и др.); 5) нормативно-телеологический подход, на основании которого обосновывается, что функции государства – это легализованное выражение целей и основных дел государства (Ю.А. Тихомиров).

Таким образом, функции государства как политико-правовое и социальное явление представляет собой многоаспектный и многоплановый феномен, характеризующий жизнь государства в его социально-содержательном плане. Соответственно, функции государства – это основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные координаты деятельности государства в рамках определённого направления, обусловленные главными, объективно необходимыми целями, выражающие его сущность и социальное назначение.

Понятие «функция государства» появилось и стало разносторонне использоваться на прошлом этапе развития отечественной правовой науки, когда (согласно представлениям советских ученых) государству отводилась основная роль в обеспечении классовых интересов, поэтому в них находила проявление так называемая классовая сущность государства и назначение. Ныне же отмечается отход от узкоклассового понимания функций государства и рассмотрение социального назначения государства как средства социального арбитража, обладающего общесоциальной сущностью.

Классовая сущность социалистического типа государства проявлялась в его функциях, его признавали в качестве главного орудия построения социализма, подавления эксплуататорских классов, организации народного хозяйства и движения к коммунизму как высшей форме самоуправления.

На постсоветском этапе развития теории государства и права утверждается мнение, что ранее провозглашаемая прямая связь между изменениями сущности и классовых характеристик государства и соответственно его функций оказалась более сложной, многоаспектной многокомпонентной: на функции государства оказывают определяющее влияние не столько узкосоциальные, классовые задачи государства, сколько постоянно изменяющиеся условия и факторы жизнедеятельности общества. Иными словами, изменение функций обусловливается и воздействием идеологических, и духовно-нравственных (мировоззренческих), и политических, и общественно-экономических процессов в социуме. Кроме этого, на функции государства влияют геополитические, цивилизационные, миграционные, демографические, экологические и иные факторы жизнедеятельности. В современный период большинство государств вынуждены больше внимания уделять именно общесоциальным и глобальным функциям, так как от их разрешения зависит судьба частных проблем, в том числе и классовых. Одним словом, усложнение проблем в обществе заставляют отказываться от упрощенчества в понимании функциональных характеристик государства.

Функциональные особенности государства позволяют понять не только государство конкретного типа в ту или иную эпоху, но и так называемую государственность того или иного общества. Видя, как развивалось и эволюционировало государство, можно определить характер и степень изменения его деятельности в обществе, трансформации его органов и акценты их приоритетов в социальных сферах жизнедеятельности. Данные параметры выясняются по тем положительным или отрицательным результатам, которые объективированы вовне (безопасность, условия развития, материальное благосостояние людей и т.д.), по самому отношению общества к роли государства в их жизни.

Необходимо понимать, что существование функций и их изменение обусловлено сущностью самого государства. Функции государства – это его непосредственное воздействие на окружающую реальность и само общество, где оно управляет всеми его сферами жизни. На определённом этапе развития государства его функции постоянно связаны с теми изменениями, которые могут происходить в его содержании, форме или сущности. Однако эти процессы не жёстко детерминированы, т.е. находятся не в прямой причинно-следственной связи, хотя бывает и такое. Вместе с тем любое изменение в обществе может вызвать определённые подвижки в деятельности государства, так как их взаимодействие носит организационное и координационное взаимодействие. Одним словом, функция государства определяется предметным взаимодействием государства с окружающей действительностью, в том числе и обществом. Как бы то ни было, всё же основные функции государства достаточно тесно связаны с принципиальными изменениями основных характеристик и свойств государства.

В рамках системного подхода функции выступают в тесной связи с понятием структура, т.е. взаимодействие элементов и их связи. Так, государство реализует свой потенциал (сущность) через функции как основные направления своего воздействия на общество и внешнюю среду. Как было уже сказано, под функциями (сл. functio – совершение, исполнение) в науке понимают роль объекта в рамках некоторой системы, которой он принадлежит, либо вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечёт изменение другого.

Государство как система имеет общие для всех её элементов функции, так как любая социальная система функционирует. Однако сложность определения этих функций обусловливаются сложностью внутренней структуры самого государства, его многосторонностью, разными качествами и разнородными свойствами всех элементов (органов), частей и субсистем. Сложность функциональной характеристики государства состоит ещё и в том, что каждый из элементов данной системы имеет и собственные, присущие ему функции и одновременно реализует цели и задачи системы в целом, участвует в осуществлении общесистемных функций. Вместе с тем складываются сложные многофункциональные связи. Эти функции взаимно дополняют друг друга, взаимопроникают одна в другую. Во всей системе функций действуют принципы координации функций, взаимного наложения функций, сосредоточения системы функций на основной функции, нейтрализация дисфункций и т.д.

В связи с этим при определении признаков функций государства следует учитывать некоторые моменты этого явления:

во-первых, любая функция государства связана с удовлетворением определённой социальной потребности. Именно удовлетворение какой-либо потребности общества – главное свойство в функции государства. «Потребность» относится к области необходимого, должного, в предназначении функции;

во-вторых, функцию государства следует рассматривать как сложное по своей внутренней структуре и содержанию явление, включающее в себя социальное (т.е. с точки зрения потребностей общества) назначение государства и выступающее как основа и сущностная сторона функции («должное») и практическое воздействие («деятельность») государства по реализации её назначения как динамичный элемент функции, выражающий жизнедеятельность государства («сущее»). Сложным по внутренней структуре оказывается актуальная деятельность государства по реализации его социального назначения, которая включает в себя такие компоненты, как предметная (объектная) направленность функционального воздействия государства (ибо беспредметных, безобъектных функций не бывает), цели воздействия (бесцельных функций также не бывает), формы, методы, способы воздействия государства на социальную среду. В результате та или другая функция государства предстаёт перед нами как нечто нерасчленённое, как сложное, богатое содержанием, внутренне органичное явление, включающее в себя определённый «набор» элементов и связей, отношений между ними. Эти связи, отношения, противоречия обнаруживаются между социальным назначением государства и его фактическим воздействием на общественную жизнь, между функциональным действием и целями функции, между целями функции и методами и средствами их достижения и т.д.;

в-третьих, функция государства как явление связано с «функционированием», воздействием на общество или от процесса этого воздействия, и уподобляется «магистральным направлениям» деятельности, «направляющим рельсам» без самого процесса деятельности. Здесь имеется ввиду процессуальный характер функции;

в-четвёртых, необходимо учитывать, что функции любого явления, в том числе и государства, связаны с сущностью и содержанием этих явлений. Другими словами, сущность явления познаётся через его функции, но и не только, а также через принципы и идеи;

в-пятых, связующим звеном между сущностно-субстациональным и функциональным анализом является исследование свойств объекта (государства) и реализации этих свойств в отношениях с другими объектами в функциях. Между сущностью государства и её функциями находятся свойства. Это – один из исходных принципов функционального исследования любых социальных и естественных объектов. Данные свойства государства (интегративные, социализаторские, регулятивные и др.) внутренне, генетически присущи государству, обусловлены его сущностью. Они проявляются в процессе функционирования государства, в отношениях с его объектами функционального воздействия. Причём в отношениях с объектами функционального воздействия свойства государства проявляются не все свойства, а какая-то их часть.

Это обстоятельство положено в основу выделения конкретных функций государства, построения их теоретической модели (системы функций), исходя, во-первых, из сущностных свойств государства, его потенциальных способностей и, во-вторых, из характера объектов, с которыми государство вступает в отношения, на которые она функционально воздействует. Таким образом, свойства государства, которые непосредственно вызывают его отношение к объектам функционального воздействия, являются основанием функции. Эти свойства объективно присущи государству, заложены в нем генетически. И пока нет объекта функционального воздействия, указанные свойства существуют как возможность, предрасположенность, потенциальная способность. Для того, чтобы свойства и потенциальная способность государства воздействовать на общественные отношения приобрели характеристику функций государства, включаясь в его деятельность, необходимо отношение государства к предмету его функционального воздействия. Одним словом, функция государства несводима ни к социальному назначению системы или её потенциальной способности, например, организовывать общественные отношения, ни к содержанию функционального воздействия, деятельности. Эти социальные назначение и способность государства могут существовать в потенции, оставаться в большей или меньшей степени нереализованными. С другой стороны, воздействие государства на окружающую её социальную среду не всегда бывает функциональным (может быть и дисфункциональным) и сущностным. Фактическое воздействие государства может нести в себе элементы субъективизма, волюнтаризма, бюрократизма и других негативных проявлений, которые в особых условиях могут сопровождать процесс функционирования государства.

Если государство не осуществляет деятельность в рамках определённого направления, которое объективно необходимо и выражало бы его сущность и социальное предназначение, то и не было бы соответствующей функции государства, т.е. нет деятельности – нет направления деятельности. И, в-третьих, определяя данное понятие, как правило, указывают на то, что функция государства является основным (главным) направлением его деятельности. Тем самым отмечается, что не любое направление деятельности государства является его функцией, а лишь самое важное, кардинальное и необходимое. В противном случае сущность и социальное назначение государства не получат в функциях государства выражения и сама категория «функция государства» потеряет теоретический и практический смысл. Если согласиться с данным утверждением, то придётся признать, что существуют и неосновные направления деятельности государства. Однако, что это за направления деятельности – непонятно. К тому же эти категории весьма условны, носят оценочный характер и делают определение функций государства весьма не чётким. Необходимо просто более объективно и предметно выделять конкретные направления деятельности государства[64].

Социальное назначение и функции государства определённым образом соотносятся. К примеру, советский правовед И.С. Самощенко предложил рассматривать функцию государства «как его социальное назначение внутри и вне страны»[65]. В этом случае уже можно говорить об осуществлении или неосуществлении той или иной функции государства, подчёркивая её потенциальный характер. Конечно же, социальное назначение государства во многом определяет наличие у него тех или иных функций. Однако функции государства не сводятся к социальному назначению и не являются простым его «зеркальным» отражением.

Функции государства имеют определённую степень независимости от его социального назначения потому, что государство может осуществлять и несвойственные для него функции, то есть делать то, для чего оно изначально не предназначено. Например, советское государство было заинтересованно в постоянном увеличении государств, где у власти бы находились сторонники марксистко-ленинских взглядов, на это выделялись большие средства (вплоть до направления военных советников), хотя формально наличие такого направления в содержании государственной деятельности всячески отрицалось. Данное обстоятельство обусловлено тем, что функции государства зависят от реальных условий его существования, ибо государство – это динамическая система, осуществляющая управление обществом в изменяющихся условиях внутренней и внешней среды. При этом под условиями функционирования государства следует понимать совокупность внутренних и внешних факторов. В качестве таковых выступают явления, события и процессы, происходящие как внутри общества, так и во вне. Причём воздействие указанных факторов может быть положительным, так и отрицательным, сдерживающим эти преобразования. Именно условия функционирования государства, преломляясь через его сущность и социальное назначение, а также - воздействуя на них, вызывают к жизни задачи, стоящие перед ним. Последние же, в свою очередь, порождают необходимость осуществления соответствующих функций государства. Таким образом, социальное назначение как более глубокое свойство государства, внутренне присущее его сущности, доминирует и обусловливает функции государства в отличие от функций, которые всего лишь выражают необходимую в настоящий момент внешнюю деятельность государства.

Рассмотрение понятия «функций государства» требует ответа и на вопрос об их взаимодействии с его задачами и принципами деятельности.

Задачи и функции государства – явления соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Их нельзя ни противопоставить, ни отождествлять.

В задачах государства определяются его социальное назначение, историческая миссия в тот или иной исторический период.

Задачи государства имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В задачах концентрируется и преломляется воздействие экономики и политики на развитие функций государства.

В свою очередь, функции государства представляют собой средство реализации, выполнения его задач. Задачи государства воплощаются в жизнь посредством осуществления его функций.

Не следует также смешивать функции государства с принципами его формирования и деятельности.

Некоторые авторы относят, например, к числу функций современного Российского государства обеспечение народовластия, видят основное назначение такой функции в осуществлении государством посредством представительных и иных органов власти волеизъявления народа по руководству обществом. В действительности же обеспечение народовластия, развитие демократии представляет собой не какую-то отдельную функцию нынешнего Российского государства, а один из закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации основных принципов его организации и деятельности, одну из основ конституционного строя. Этот и другие принципы Российского государства пронизывают все его функции, оказывают активное воздействие на их развитие, лежат в основе выполнения каждой из них.

В процессе исторического развития государства в его функциях происходят изменения: одни из них отпадают, другие – углубляются и видоизменяют свое содержание, третьи – возникают вновь. Но во всех случаях они обусловливаются свойственными определенной исторической эпохе экономической и социально-классовой структурой общества, сущностью государства и его социальным назначением. Поэтому функции конкретного государства должны рассматриваться с учетом его принадлежности к определенному типу государства.

3.2 Признаки функций государства

Необходимо отметить, что в вопросе о признаках функций государства среди ученых наблюдается относительное единодушие. Большинство авторов категорию «деятельность государства» признают несущей в конструк­ции понятия о функциях государства. Как современный, так и исторический опыт жизни государства с достаточной ясностью свидетельствуют о том, что с эволюцией зависимости между его содержанием и формальными характеристиками меняется и деятельностная сторона государства, она наполняется новым социальным содержанием, появляются новые структуры государства, иные средства и способы, обусловливающие проявление функций. Другими словами, только взятые в совокупности статические и динамические особенности позволяют глубоко познать природу такого сложного социального явления как функции государства.

Среди основных признаков функций го­сударства обычно выделяют те, которые обусловливаются, во-первых, объективно-необходимыми, социально-желаемыми целями и задачами. Непременным условием исследования функций государства должен стать ответ на вопрос, какие цели пре­следует государство, осуществляя свою деятельность. Каждая функция государства обусловлена наличием у государства конкретных целей. Наличие у государства целей предполагает осуществление определенной деятельности, при помощи которой цель объективируется, становится реальным результатом. Прав профессор Д.А. Керимов, когда утверждает, что «всякая деятельность имеет определенную цель. Деятельность, лишенная цели, является бесцельной, бессмысленной деятельностью»[66]. В ежегодных обращениях, посланиях и выступлениях Президент России обозначает приоритетные, стратегические цели и задачи, стоящие перед российским государством. Так, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005-2006 гг. Президент обозначил одну из важнейших задач современного российского государства – это меры по развитию государства, его жизнеспособности, эффективного функционирования и осуществления правосудия[67]. К сожалению, в условиях отсутствия постоянно осуществляемой идеолого-пропагандистской работы обозначенные цели и задачи осоз­наются и воспринимаются довольно узким кругом лиц.

Во-вторых, достижение социально значимого результата, определённое состояние общественных отношений, является целью государства и обусловливает любую его функцию. Создание благоприятных условий жизнедеятельности для максимального числа граждан государства, процветание страны, вполне можно считать генеральной целью (целью-максимой), обусловливающей любую функцию российского государства. Создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека - такова конституционная цель российского государства (ст. 7 Конституции РФ). В процессе реа­лизации генеральной цели (цели-максимы) функции государства обусловлены более конкретными, непосредственными целями. Экономические, поли­тические, социальные, экологические, идеологические, культурные цели в сумме образуют генеральную цель, при этом каждая из них обусловливает соответствующую функцию государства, ибо реализация цели предполагает выполнение определенной деятельности, посредством которой цель объективируется.

В-третьих, называют также нормативно-регламентированный характер функций. Правовая основа, представляющая собой совокупность нормативных актов, регламентирующих деятельность государства, является не только неотъемлемым признаком функций государства, но и важным элементом механизма их реализации. В нормативной регламентации государство находит наиболее рациональную и эффективную форму осуществления своих функций. В правовой регламентации осуществления функций государства проявляется диалектика права и государства, их единство и отличие, взаимодействие и противоречие, взаимообусловленность и относительная самостоятельность. Кроме того, нормативная регламентация показывает, каким образом работает государство, государственный аппарат, должностные лица, какие юриди­ческие действия они совершают. Практически в каждой стране существуют законы о его политической организации, о социальной поддержке населения, об экологии, о культуре, образовании, науке и т.п., в совокупности образующие правовую основу для осуществления соответствующих функций.

В-четвертых, функции государства организационно и информационно обеспечены. Непосредствен­но с функциями связана структура механизма государства. Являясь неотъемлемой частью деятельности государства, каждая функция объективно нуждается в обеспечении соответствующим органом (системой органов) государственной власти. А.Б. Венгеров довольно точно подметил, что «государственный орган следует создавать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, потом находить ему занятие, функцию»[68].

В современном государстве в осуществлении каждой его функции, так или иначе, участвуют органы всех ветвей власти, весь аппарат государства. Вместе с тем, поскольку участие государственных органов в осуществлении той или иной функции не одинаково, в системе государственной власти функционируют особые органы, для которых осуществление конкретной функции является основным предназначением.

Вряд ли вызовет возражения тезис о том, что основную нагрузку и ведущую роль в осуществлении соци­альной функции российского государства выполняет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а культурно-воспитательной функции – Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Или – что информационную функцию выполняет Министерство связи и информационных технологий Российской Федерации, а функцию правовой политики – Министерство юстиции Российской Федерации[69]; функцию охраны правопорядка должно выполнять Министерство внутренних дел Российской Федерации, а духовно-нравственную функцию – Министерство образования и науки Российской Федерации.

Таким образом, можно констатировать, что:

1. функции современного государства непосредственно обусловлены объективно необходимыми, социально желаемыми целями и задачами;

2. функции государства проявляются в его фактической деятельности, по управлению обществом;

3. функции государства нормативно регламентированы и организационно обеспечены;

4. в процесс осуществления функций государства вовлечен весь механизм государства либо большая его часть, но не отдельный государственный орган, при этом, система функций государства, во многом обусловливает структуру его механизма.

3.3 Классификация функций государства

Не менее важен вопрос, касающийся обобщения имеющихся в юридической науке видов функций государства, т.е. их классификация. Классификационные методы давно и успешно используются юридиче­ской наукой, поскольку имеют для нее большое значение, позволяя обобщить и систематизировать теоретический опыт, глубже проникнуть в сущность исследуемых явлений. В современных условиях, когда государство и право приобретают наиболее сложные формы и содержание, классификационные приемы приобретают особую актуальность. Функции государства не составляют исключения и также нуждаются в исследовании при помощи названных методов, образуя сложный и противоречивый классификационный «материал».

Необходимость и важность классификации функций государства вызывается следующими причинами. Во-первых, сугубо научными, познавательными и «образовательными» причинами, ибо глубокое и разностороннее познание деятельности государства требует не только ее общего рассмотрения, но и изучения его функционирования по отдельным частям, вбирающим в себя сходные типовые моменты. Только глубокое и всестороннее изучение последних, а затем – в их взаимосвязи и взаимодействии друг с другом, позволяют дать четкую характеристику, адекватно отражающую реальную действительность жизни государства. А во-вторых, это обусловливается сугубо практическими целями – унификации деятельности государства и совершенствования эффективного управления.

Классификация, а точнее ее результаты – объединенные между собой на основе общих признаков и черт функции государства, избавляет исследователей, в том числе и законодателей, занимающихся проблемами унификации, от необходимости предварительного анализа и выявления тех функциональных основ деятельности, более или менее «склонных» к взаимному сближению друг с другом, к глубокой унификации или лишь к внешней гармонизации своих отдельных сторон или аспектов.

Итак, по сравнению с вопросом о функциях государства и их понятии, вопрос об их классификации - более сложный и дискуссионный. В научной литературе можно насчитать более десятка классификационных моделей функций государства, что порождает некоторую неопределённость и запутанность при их изучении.

В отечественной юриспруденции больше «классифицируют» по известным основаниям, а иногда, и без них, причем некоего единства во взглядах на их определенный перечень и приоритетность до сих пор не выработано. Это обусловлено многими причинами как объективного, так и субъективного свойства (научно-доктринального, правоприменительного и др.).

Недостаток традиционного подхода к функциям государства (описание их стандартного набора), в числе которых – политическая, экономическая, социальная, культурная и т.д., видится в известном упрощении вопроса. Все сводится в основном к перечислению их без обоснования строгой системы, без опоры на определенную мировоззренческую, т.е. концептуальную философскую основу их выделения, поэтому представляется возможным и необходимым внести в исследование этого вопроса новый момент, основанный на признании концепции единства и взаимопроникновения функций государства.

В юридической литературе можно насчитать более десятка вариантов классификаций функций государства. Одной из причин такой множественно­сти является отождествление системы функций государства с их классифи­кацией, а также различие классификационных критериев. Функции государ­ства представляют собой объективную реальность, однако их классификация производится субъективно, в соответствии с различными основаниями деле­ния, избранными исследователями[70].

В отечественной юридической науке существуют следующие основные классификационные модели функций государства.

1. В зависимости от того, внутри страны или за ее пределами госу­дарство осуществляет свою деятельность, выделяются внешние и внутрен­ние функции. Современному государству присущи следующие внешние функции:

- функция обороны страны;

- функция интеграции в мировое сообщество;

- функция сотрудничества в решении глобальных проблем;

- функция обеспечения мирового порядка.

Во внутренней сфере государство выполняет следующие (внутренние) функции:

- политическая функция;

- экономическая функция;

- идеологическая;

- экологическая;

- охранительная;

- контрольная и др.

Следует отметить, что в условиях развития интеграционных и цивилизационных процессов, классификация функций на внешние и внутренние приобретает определенную условность. Вполне очевидно, что внутренние и внешние функции любого государства нередко взаимообусловлены, поскольку деятельность государства внутри страны - в сферах экономики, политики, культуры, экологии и др., в немалой степени зависит от внешнеполитической конъюнктуры. Стремление государства как можно успешнее решать свои внутренние зада­чи вынуждает его вступать в партнерские отношения с другими странами и пытаться с их помощью решать задачи, которые оно по тем или иным причи­нам не способно решить в одиночку. В некотором роде внешние функции государства можно рассматривать как продолжение его внутренних функций. Так, например, экономическая функция современного российского государства в известной степени обусловлена мировыми ценами на нефть, газ, металлы и т.п.

В зависимости от степени важности (ценности) решаемых по­средством функций задач рассматриваются основные (главные) и неоснов­ные (неглавные) функции[71].

До настоящего времени критерии разграничения функций государства на основные и неосновные четко не обозначены. Деление функций на основ­ные и неосновные применительно к «государству вообще», либо в рамках определенного исторического типа, представляет собой малосодержатель­ную абстракцию, которая недостаточно отражает сущность и социальную при­роду государства. Однако при исследовании конкретного государства или нескольких государств, находящихся в примерно одинаковых исторических условиях, выделение основных и неосновных функций несет заметную по­лезную нагрузку.

Особенностью основных функций является наличие у каждой из них системного характера. Неосновные функции являются относительно более узкими направлениями деятельности и входят в состав основных функций на правах элемента. Будучи системным образованием, основная функция характеризуется на­личием связей и отношений между образующими ее элементами, в качестве которых и выступают неосновные функции. Иными словами, основная функ­ция - это качественно новая совокупность однородных неосновных функций - подфункций в ее составе[72].

Значение подфункций как элементов основных функций - величина не постоянная. С изменением исторических условий, целей государства отдельные подфункции приобретают статус приоритетных направлений государственной политики, становясь самостоятельными основными функциями (например, экологическая и контрольная функция). И наоборот, отдельные основные функции могут приобретать характер вспомогательной деятельности либо вовсе исчезать за ненадобностью (например, подавление сопротивления угнетаемого класса для рабовладельческого или феодального государства).

Продолжительность осуществления деятельности государства во времени является основанием деления функций государства на постоянные и временные. Подобная классификация также наиболее продуктивна при изучении функций конкретного государства. При изучении же функций государства как абстрактной модели, довольно сложно обнаружить его временные функции. Кроме того, оперировать категориями «постоянное» и «временное» применительно к государственно-правовым явлениям необходимо очень аккуратно и взвешенно, поскольку государство и право сами по себе обладают определенной подвижностью. Необходимо также учитывать, что функции государства обусловлены его целями и задачами - категориями, поддающимися измерению во времени.

В зависимости от того, в чьих интересах государство осуществляет свою деятельность, возможно рассмотрение отдельно классовых и общесоциальных функций государства. Однако, в условиях заметного сни­жения классовых антагонизмов, общесоциальные и классовые задачи до­вольно тесно взаимосвязаны и не всегда противопоставлены друг другу, в связи с чем четкое выделение классовых и общесоциальных функций затруднено.

В зависимости от уровня (вертикального построения) выделяются базовые (опорные), линейные (объектные) и операционные (процессуальные) функции, либо функции первого, второго, третьего и т.д. уровней. В методологическом отношении, вышеуказанная позиция является вполне кон­структивной, поскольку позволяет рассматривать в качестве самостоятель­ных функций такие направления и виды государственной деятельности, как контроль и надзор, информационная деятельность, охранительная деятельность и т.п.

Необходимо также отметить, что в конкретных исторических и полити­ческих условиях операционные функции, т.е. «функции-средства» могут приобретать характер важнейших и устойчивых направлений деятельности го­сударства и становиться базовыми, опорными функциями государства.

По принципу разделения власти, выделяются правотворческие управленческие и судебные функции. Принимая во внимание научную и практическую значимость данной позиции, необходимо принять во внимание дискуссионность вопроса о количестве «ветвей власти» и критериях их обособления. По этой причине количество функций в различных государствах различно. Так, в некоторых странах (Никарагуа, Бразилия, Колумбия, Алжир и др.) на конституционном уровне закреплена не привычная триада ветвей власти, а четыре, пять и т.д. Кроме того, данная классификационная версия не совсем применима к государствам, не воспринявшим идею о разделении власти.

Наиболее признанной в отечественной юридической науке является так называемая «единая классификация функций государства», критерием которой является наличие относительно обособленных сфер общественных отношений, в которые устремлена деятельность государства. В соответствии с указанным критерием обычно выделяются экономическая, политическая, экологическая, идеологическая и социальная функции, хотя количество рассматриваемых на основании данного критерия функций - величина не посто­янная. Кроме того, при монополизации такого подхода возникает возмож­ность растворения или подмены функций государства основными сферами жизнедеятельности общества.

Ещё выделяют так называемые функции государства, критерием которых является наличие относительно обособленных национально-государственных сфер общественных отношений, на которые устремлена вся деятельность государства, а также межгосударственных отношений, т.е. вне пределов территории государства. В соответствии с указанным критерием обычно выделяются «внутренние» и «внешние», хотя территориальный охват рас­сматриваемых на основании данного критерия функций - величина относительная и условная. Кроме того, при монополизации такого подхода возникает возмож­ность растворения функций государства в рамках совокупной деятельности государства по сферам жизнедеятельности общества. К внешним относятся функции: обороны страны, поддержания миропорядка, международного сотрудничества в решении глобальных проблем человечества; обмена культурным опытом и традициями.

Кроме рассмотренных выше классификационных моделей, существуют и другие - не менее интересные, а порой и весьма оригинальные модели. Например, выделяют так называемые общесистемные функции государства, выполняющие работу по организации целостности государства как социальной системы. В частности, общую функцию государства – функцию контроля и организации жизни в обществе, от которой производны все остальные функции. Осуществляя эту функцию, государство предписывает субъектам, что делать, чего не делать, и заставляет выполнять свои указания при помощи силы, в частности, посредством уголовно-правовой юстиции (юридической системы). Вторая функция государства – регулирование спорных вопросов, а точнее разрешение конфликтов в обществе. Однако если быть точным, то данная функция осуществляется как юридической (государственно-правовой) системой, так и правовой системой. Третья функция – перераспределительная или функционального инжиниринга. Она проявляется тогда, когда государство посредством права использует свои ресурсы для различных социальных преобразований, проведения социальной политики. Четвертая функция – социального сохранения, заключающаяся в том, что государство всем своим механизмом обеспечивает «правила честной игры», создаёт необходимые условия для совершения различных сделок, поддерживает денежную систему, режим порядка и уважения к собственности, защищает социальную и экономическую структуру общества. Пятая функция – воспитательная или идеологическая предназначена для направляющего воздействия на субъектов общественной жизни в целях воспитания и указания глобальных социальных целей, ценностей и задач её движения, функционирования. Шестая функция – аккумулирующая функция, предназначенная для накопления интеллектуального и иных видов ресурсов, необходимых в процессе функционирования государства. Седьмая функция – трансляционная или информационная служит для передачи различной информации о настоящем, прошлом и будущем государства и всех остальных подсистем для координации жизнедеятельности общества. Такая информированность членов общества есть необходимое условие нормального функционирования не только общества, но и всех его подсистем.

Также выделяют функции государства в политической системе общества: сохранение или поддержание существующей модели государства осуществляется с помощью функции политической (государственно-правовой) социализации. Политическая социализация личности представляет собой процесс приобретения политических знаний, установок, чувств, ценностей, присущих тому обществу, в котором живёт индивид.

Жизнеспособность системы обеспечивается её способностью к адаптации к окружающей среде, её возможностям. Функция адаптации может осуществляться с помощью политико-государственного рекрутирования – подготовки и отбора субъектов, способных реализовывать свои права и обязанности в управлении государством.

Не менее важна функция реагирования, благодаря которой государство отвечает на импульсы, сигналы, идущие извне или изнутри. Высокоразвитая реагирующая способность позволяет ему быстро адаптироваться к меняющимся условиям функционирования в обществе.

Кроме этого, государство способно эффективно реагировать на возникающие требования при наличии у него ресурсов. Эти ресурсы оно черпает из внутренней и из внешней среды (экономической, политической, идеологической, природной, культурной). Данная функция называется экстракционной.

Реализованные политические права и обязанности позволяют распределять ресурсы так, чтобы обеспечить интеграцию и согласие интересов различных групп внутри общества. Следовательно, распределение государством благ составляет содержание её дистрибутивной (распределительной) функции.

В конечном счете, государство осуществляет влияние на общество посредством управления, координации поведения индивидов (физических лиц) и групп (юридических лиц). Управленческие действия государства выражают сущность регулирующей функции. Она реализуется путём введения норм и правил, на основе которых взаимодействуют индивиды, группы, а также за счёт применения административных и иных мер в отношении нарушителей правил.

Формы осуществления функций государства.

В юридической литературе[73] под формами осуществления функций государства понимаются:

· во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций;

· во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции.

Согласно первому критерию основными формами осуществления функций государства являются:

· законодательная;

· управленческая (исполнительная);

· судебная;

· контрольно-надзорная.

Законодательная деятельность заключается в издании представительными и законодательными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.

Согласно Конституции РФ правом издавать федеральные законы наделено Федеральное собрание – парламент России.

Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т. д.

Судебная деятельность охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.

Контрольно-надзорная деятельность – это выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, осуществляемый Генеральным прокурором РФ и подчиненным ему прокурорами.

Каждая из названных форм с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.

Научное и практическое значение данной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями механизма государства по выполнению его функций, тесно соотносится с принципом разделения властей.

Наряду с изложенной в науке получила распространение имеющая не меньшую теоретико-практическую значимость классификация, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит выяснению того, как механизм государства осуществляет его функции, каким образом государство использует для выполнения своих задач и функций право. Сообразно этой классификации в работе всех звеньев механизма государства различаются деятельность правовая и чисто фактическая или, как представляется более целесообразным ее называть – организационная.

Деление форм осуществления функций государства на правовые и организационные не означает умаления или тем более отрицания первостепенной организующей роли права в общественной жизни. Правовые формы всегда являются организационными. Однако далеко не все организационные формы – правовые.

Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам реализации функций относятся правотворческая деятельность и правоприменительная деятельность, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Правотворческая деятельность – это форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм.

Правоприменительная деятельность – это деятельность государственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания актов применения права. В правоприменительной деятельности, как отмечалось, выделяются оперативно-исполнительная и охранительная.

Оперативно-исполнительная деятельность представляет собой связанную с повседневным разрешением разносторонних вопросов управления делами общества властную, творческую исполнительно-распорядительную работу государственных органов по осуществлению функций государства путем издания актов применения норм права, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений.

Правоохранительная деятельность – это форма осуществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей.

В результате правоохранительной деятельности издаются акты применения норм права (постановления следователей, протесты и представления прокуроров, приговоры и решения судов и т. п.). Специфика этих актов в том, что они служат целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановления нарушенного права, реализации юридической ответственности лица, совершившего правонарушение, а, следовательно, во всех случаях, – охране прав личности, защите интересов граждан и общества в целом.

От правовых форм функционирования государства отличаются чисто фактические или организационные формы реализации его функций, которые заключаются в однородной по своим внешним признакам деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий. В то же время формы организационной, фактической деятельности так или иначе реализуются в пределах определенного правового урегулирования, на основе выполнения требований законности.

Выделяются следующие организационные формы деятельности государственных органов по осуществлению функций государства:

а) организационно-регламентирующая;

б) организационно-хозяйственная;

в) организационно-идеологическая.

Организационно-регламентирующая деятельность – это оперативная текущая организационная работа по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-организационному обеспечению функционированию различных звеньев государственного механизма.

Организационно-хозяйственная деятельность – это оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения, сбыта и т. п.) по материальному обеспечению выполнения различных государственных функций.

Организационно-идеологическая деятельность – это повседневная оперативно-разъяснительная, воспитательная работа (например, разъяснение издаваемых законов и иных нормативных актов; формирование общественного мнения; работа средств массовой информации и т. д.).

Глава 4. Механизм государства

4.1 Понятие и признаки механизма государства

Юридическая категория «государство» обретает зримые правовые характеристики лишь в связи с его деятельностью. Для обеспечения оптимального уровня государственного руководства обществом в каждой стране создается реальная организационная структура, при помощи которой обеспечивается функционирование государственной власти. Причем это не просто механическое соединение отдельных составных частей, а четко организованная, строго упорядоченная целостная система, в основе которой лежит общность конечных целей и задач, стоящих перед различными государственными структурами и должностными лицами. В каждой стране существует целый публично-правовой механизм, представляющий собой специально созданный и постоянно действующий на основе единых принципов иерархический комплекс различных государственных учреждений, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, осуществляющих от имени и по поручению государства его функции по управлению обществом. Содержание деятельности всех звеньев государственного механизма составляет управленческая, организационная работа, призванная обеспечить надлежащую организованность и эффективное функционирование всех сфер общественной жизни.

Механизм государства в различные эпохи развития цивилизованного общества имел неодинаковое строение, в его составе имелись различные по названию, срокам полномочий и их объему государственные организации. Это объясняется многими конкретными факторами: природной средой, социально-экономическими причинами, размером государства и его национальным составом, геополитическим положением, интенсивностью взаимодействия с другими государствами. Продвигаясь по пути прогресса, человеческое общество создавало такие государственные учреждения, которые в целом обеспечивали его нормальное существование. Структурное и функциональное разнообразие государственного механизма позволяет выделить его наиболее общие и существенные признаки, характерные для подавляющего большинства государств прошлого и современности и дать его определение: механизм государства – это система специальных органов государственной власти и учреждений, посредством которых осуществляется управление обществом и защита его основных интересов.

Категория механизм государства (или государственный механизм) необходима для отражения самого «вещества», из которого состоит «тело» государства. Подчеркивая цельность механизма государства, нельзя забывать и характерную для него расчлененность на органы, блоки, подсистемы и даже на самостоятельные «ветви» власти, имеющую свою иерархию. Различные государственные учреждения занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в сложных взаимоотношениях, связаны началами субординации и координации. В нем, прежде всего, выделяются государственные органы как учреждения, наделенные властными полномочиями. Неслучайно их систему в юридической литературе именуют отдельным термином – «государственный аппарат».

В учебной и научной литературе нередко содержится анализ соотношения понятий «аппарат государства» и «механизм государства». Довольно распространена следующая точка зрения: механизм государства состоит из аппарата, куда входят органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные) или государственные органы, а также государственных организаций (учебных, научных, лечебных и др.) и так называемых материальных придатков (армия, органы охраны правопорядка, тюрьмы и др.). Действительно, среди учреждений, относящихся к числу «государственных», можно заметить неспецифическую часть – учреждения, которые под руководством органов государственной власти выполняют хозяйственные, научные, социально-культурные и иные важные для общества задачи, но которые не имеют властных полномочий. Их администрация осуществляет управленческие функции исключительно в установленных для нее параметрах деятельности в рамках данного учреждения. Особо велик неспецифический блок учреждений в обществах, где государство выполняет непосредственно хозяйственную и социально-культурную деятельность, обладает большим объемом государственных (казенных) имуществ. Поэтому в механизме таких государств могут присутствовать и государственные предприятия, предназначенные также для обеспечения процесса осуществления государством своих функций в сфере производства, выполнения различных работ, оказания услуг. В связи с этим данная точка зрения представляется более плодотворной в плане более детального и углубленного анализа различных звеньев механизма государства, а не только органов государственной власти.

Существует также научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все государственные органы в статике, а под механизмом государства – те же органы, но в динамике. Характеризуя аппарат государства, следует говорить, прежде всего, о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства – непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимодействии между собой.

В юридической науке существует и мнение, согласно которому под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность, а в понятие «механизм государства» включается и «аппарат принуждения» (вооруженные силы, полиция и др.). Подобное разделение можно осуществить лишь в научных и учебных целях: в каждодневной государственной деятельности невозможно искусственное расчленение государственных органов на аппарат принуждения и аппарат управления. Поэтому большинство авторов считают понятия «аппарат государства» и «механизм государства» примерно равнозначными, не вдаваясь в терминологические споры.

Отдельные авторы (А.В. Малько) в структуру механизма государства включают государственных служащих, занимающихся управленческой деятельностью. Государственные служащие – это особый слой людей, известный под различными названиями: чиновники, аппаратчики, бюрократы, призванный выполнять функции государственного управления. Поскольку государственные служащие работают в системе государственных органов, большинство авторов не выделяют чиновников в качестве самостоятельного элемента государственного механизма (Г.В. Назаренко).

4.2 Принципы организации и деятельности механизма государства

Категория «принцип» используется теорией государства и права (как и иными науками) для характеристики самых разных юридических явлений: принципов права, принципов правотворчества, принципов юридической ответственности, принципов правовой системы и т.п. Известное высказывание Гельвеция – «знание принципов возмещает незнание некоторых фактов» – подтверждает важность изучения принципиальных, основополагающих начал любой деятельности. Обеспечение оптимального функционирования механизма государства с необходимостью требует, чтобы он строился и действовал на основе определенных принципов, которые имеют объективный характер. Среди них можно выделить следующие.

1. Обязательность реального представительства во всей системе государственных органов и учреждений интересов соответствующих граждан и их объединений. Это возможно лишь в случае бесперебойного функционирования демократической избирательной системы, действительного гарантирования экономических, политических и иных прав граждан и их объединений.

2. Открытость деятельности всех государственных структур, доступ к соответствующей информации (исключая ту, которая нормативно отнесена к засекреченной) всех заинтересованных лиц. В содержание данного принципа входит право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а в более широком плане – формирование общественного мнения о деятельности всего государственного механизма.

3. Законность, означающая обязательность соблюдения законов в деятельности всех звеньев государственного механизма как во взаимоотношениях между собой, так и с населением страны или организациями, выражающими его интересы.

4. Высокая компетентность и профессионализм в деятельности государственных органов, гарантирующая высокий уровень решения важнейших вопросов государственной жизни. Соблюдение данного принципа возможно лишь в случае формирования государственного аппарата из компетентных лиц в области управленческой деятельности. Практика показывает, что управление обществом наиболее качественно, наиболее эффективно осуществляется специалистами.

В настоящее время в современных конституционных государствах деятельность государственных органов строится еще и на принципах гуманизма, демократизма, сочетания единоначалия и коллективности в принятии решений, разделения властей и др.

В связи с этим хотелось бы специально остановиться на принципе разделения властей.

Принцип разделения властей – это идея построения и осуществления единой государственной власти на основе четкого разграничения между ее различными «ветвями» – законодательной, исполнительной и судебной в целях предотвращения монополизации властных полномочий в руках одной ветви власти.

Разграничение единой государственной власти на три относительно самостоятельные и независимые ветви предотвращает возможные злоупотребления властью и возникновение деспотического режима, где невозможна свобода личности.

Вне зависимости от того, идет речь об унитарном или федеративном государстве, при любом варианте все органы государственной власти действуют согласованно, взаимосвязано, на основе общих принципов. В этом смысл тезиса о единстве государственной власти, что не противоречит концепции разделения власти на ее отдельные ветви, принципу разделения властей. Так решается вопрос и конституцией России 1993 г. Ст. 5 гласит, что федеративное устройство России основано на «единстве системы государственной власти» и одновременно провозглашает в ст. 10 принцип разделения властей.

Идея разграничения деятельности государственных органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями - Платоном, Аристотелем, Полибием, Ликургом и др. Между тем, вряд ли можно разделить позицию авторов (Абашмадзе В.В.), считающих, что учение о разделении государственной власти так же старо, как и сами государство и право. Лишь в период формирования крупных централизованных государств М. Падуанский в своей книге «Защитник мира» высказался за необходимость разграничения законодательной и правительственной (исполнительной) власти.

Следует признать, что концептуально четко и обоснованно тезис о разделении властей был впервые выдвинут лишь идеологами прогрессивной буржуазии, представлявшей интересы народа, в борьбе против произвола королевского абсолютизма.

К сожалению, в юридической литературе редко отмечается роль Д. Лильберна (1614-1657 гг.) в становлении теории разделении властей. В то же время он один из первых требовал разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений в государстве. Лишь в том случае, считал он, когда эти власти будут осуществляться различными органами и лицами, можно уничтожить произвол и обеспечить прочность самого правления[74].

Обычно эту концепцию связывают с именем французского автора Ш. – Л. Монтескьё, взгляды которого в известной мере отражали стремление недостаточно сильной буржуазии к компромиссу с феодалами (до него аналогичные идеи высказывал английский мыслитель Дж. Локк, опираясь на британскую практику). Монтескьё утверждал, что сосредоточение власти в одних руках ведет к «ужасному деспотизму» и предлагал разделить государственную власть на три ветви: законодательную (парламент), исполнительную (король и его министры) и судебную (независимые суды). Ш.-Л. Монтескьё писал: «Когда законодательная и исполнительная силы объединены в одном и том же человеке или одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будет подвержена произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступить со всей ожесточенностью угнетателя»[75].

Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная (реакционная), как «нелепость в роли квадратуры круга» и по этой причине отрицалась. Государственная власть, реализуемая как единое целое (здесь и единая компетенция Советов, и их органов), с необходимостью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и, в конечном счете, к диктаторской узурпации власти особым слоем людей. При этом не отрицалась необходимость разделения труда, функций между различными органами государства. Но это было именно «прозаическое деловое разделение труда», которое приводит к формированию различных групп органов. В результате трехчленное деление государственной власти, бывшее традицией в трудах дореволюционных российских ученых (М. М. Ковалевского, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина, и др.), получило свое законодательное закрепление лишь в Конституции России 1993 г. (ст. 11)

Каждая из 3 властей занимает свое место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно-правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Таким образом, с помощью разделения властей государство функционирует в правовом режиме.

Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой «сдержек и противовесов». Под ней подразумевают особую форму реализации принципа разделения властей присущую только правовому государственному устройству. Это целый механизм конституционно-правовых средств обеспечения баланса различных ветвей государственной власти в целях предотвращения монополизации власти в руках одного органа, лица или социального слоя. Джемс Мэдисон – главный архитектор конституции США – говорил, что до тех пор пока органы государственной власти не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими органами, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом. Система «сдержек и противовесов» является одним из важных условий обеспечения гражданской (политической) свободы.

Наиболее полное и последовательное отражение данный принцип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии – в 1776 г., Массачусетса – в 1780 г.), а затем и в федеральной конституции США в 1787 г.

В современной юридической литературе выделяют две основные модели разделения властей – «гибкую» и «жесткую»[76]. Первая из них основывается на идеях Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве за