Основные подходы к формированию межбюджетных отношений и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в
2016 - 2018 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

сохранение высокой роли выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов;

повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов;

продолжение консолидации межбюджетных субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ, а также их распределение приложениями к федеральному бюджету.

Прогнозируемые основные параметры консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (таблица 6.1.).

Таблица 6.1.

Прогноз основных параметров консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации в 2015 - 2017 годах

млрд рублей

В 2016 - 2018 годах прогнозируется снижение темпа роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с 107, 1%
в 2016 году по сравнению с 2015 годом до 106, 5% в 2018 году по сравнению
с 2017 годом и снижение ежегодного роста бюджетных расходов с 106, 3%
в 2016 году по сравнению с 2015 годом до 104, 6% в 2018 году по сравнению
с 2017 годом.

Прирост налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 - 2018 годах составит в среднем 9%
в год.

Доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составит в 2016 году 13, 9%
(или 1 355, 2 млрд рублей, со снижением к уровню 2015 года на 92, 2 млрд рублей), в 2017 году - 14, 3% (или 1 527, 1 млрд рублей, с увеличением к уровню 2016 года на 171, 9 млрд рублей), в 2018 году - 12, 1% (или 1 374, 9 млрд рублей, со снижением к уровню 2016 года на 152, 2 млрд рублей).

Оценка объема расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации производилась с учетом исполнения за 2014 год, оценки исполнения в 2015 году, уточненного прогноза макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 - 2018 годы и следующих факторов:

повышения оплаты труда отдельным категориям работников бюджетной сферы в соответствии с указами Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 г. № 597, от 1 июня 2012 г. № 761 и от 28 декабря 2012 г. № 1688 и принятыми региональными планами мероприятий («дорожными картами») по развитию отраслей социальной сферы с учетом корректировки на уточненный статистический показатель, учитывающий оплату труда наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц;

завершения в 2017 году в субъектах Российской Федерации мероприятий по ликвидации аварийного жилья, признанного таковым по состоянию
на 1 января 2012 года;

ежегодной индексации социально значимых расходов;

сохранения в 2016 году взносов на ОМС неработающего населения и прочих расходов на уровне 2015 года;

индексации размера тарифа страхового взноса на ОМС неработающего населения в 2017 и 2018 годах исходя из уровня инфляции;

снижения в 2018 году по сравнению с уровнем 2017 года предоставления целевых межбюджетных трансфертов, в том числе субсидий на финансирование дорожной деятельности и иных межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства.

В 2016 году прогнозируется дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 641, 6 млрд рублей со снижением к 2018 году до уровня 374, 4 млрд рублей.

Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации на 2016 – 2018 годы будут являться в том числе бюджетные кредиты, предоставляемые из федерального бюджета, объем которых составит в 2016 году – 130, 0 млрд рублей, в 2017 - 2018 годах по 200, 0 млрд рублей ежегодно.

Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации приведена в таблице 6.2.

Таблица 6.2

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации

млрд рублей

Оказание финансовой поддержки со стороны федерального бюджета в финансировании первоочередных расходов регионов будет продолжено путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые сохранят ведущую роль в системе межбюджетного регулирования. Являясь ключевой формой межбюджетных трансфертов, общий объем указанных дотаций не должен подлежать уменьшению даже в случае необходимости пересмотра отдельных расходных статей федерального бюджета.

В 2016 году методика распределения дотаций будет еще в большей степени ориентирована на стимулирование экономического развития, в том числе на поддержку малого и среднего предпринимательства. В частности, в целях стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к расширению практики применения налогоплательщиками специальных налоговых режимов из оценки налогового потенциала будут исключены налоги, взимаемые в связи с применением специальных налоговых режимов.

В 2017 и 2018 годах распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации будет осуществлено с учетом формирования резерва в объеме 15% и 20% соответственно.

Предполагается снижение объема дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы по сравнению с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными Федеральным законом № 384-ФЗ на 2016 - 2017 годы.

Предполагается предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках 21 государственной программы.

Важным аспектом политики межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу является повышение эффективности и результативности предоставления субсидий. Это должно быть обеспечено за счет:

1) укрупнения субсидий с расширением направлений их использования. Следует предоставить больше прав регионам по определению приоритетов социально-экономического развития в рамках софинансируемых отраслей;

2) распределения консолидированных субсидий (за исключением конкурсных) приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете;

3) усиления ответственности федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное распределение и доведение средств до получателей, предусматривающие:

персональную ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное распределение средств субсидий между субъектами Российской Федерации, а при наличии существенного ущерба государственным и общественным интересам введение мер процессуального характера;

перераспределение средств субсидий между субъектами Российской Федерации на иные цели в случае отсутствия распределения субсидий по состоянию на 1 мая текущего года и 15 августа заключенных соглашений с субъектами Российской Федерации;

4) применения механизма перечисления целевых межбюджетных трансфертов под фактическую потребность, что позволит практически полностью исключить наличие неиспользованного остатка целевых средств в бюджетах субъектов Российской Федерации, обеспечит повышение эффективности и прозрачности расходов региональных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты;

5) ужесточения мер в отношении субъектов Российской Федерации за недостижение установленных значений показателей результативности использования субсидий, а также за невыполнение в установленный срок графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению объектов капитального строительства.

Результаты ежегодного мониторинга предоставления субсидий должны в обязательном порядке учитываться при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации необходимо проработать вопрос о снижении требований при предоставлении субсидий по предельному уровню финансирования со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации до 5%, а также введения при необходимости повышающих коэффициентов в методику распределения субсидий в отношении регионов, опережающее развитие которых является государственным приоритетом, например, субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа.

Повышению эффективности расходования средств должно способствовать изменение подходов к принятию решений по остаткам межбюджетных субсидий.

Предлагается закрепить положение о том, что главными администраторами доходов федерального бюджета от возврата межбюджетных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации «текущего характера» может приниматься решение о наличии потребности в них только при условии, что субсидии предоставлены в отчетном финансовом году, в то время как по остаткам субсидий прошлых лет в обязательном порядке принимается решение об отсутствии потребности в них.

Подтверждение потребности в остатках субсидий может быть осуществлено главными администраторами доходов федерального бюджета только при предоставлении субъектом Российской Федерации подтверждающих документов, являющихся основанием возникновения обязательства субъекта Российской Федерации по финансовому обеспечению мероприятий за счет средств субсидии (например, государственные и муниципальные контракты).

В рамках субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности («капитальные» субсидии) – решение о наличии потребности может приниматься по субсидиям, предоставленным как в отчетном финансовом году, так и (или) в году, предшествующем отчетному.

В 2016 году предполагается предоставление 20 субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2017 - 2018 годах - 19 субвенций, в связи с ограниченным характером действия субвенции на проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года.

Ключевой задачей в сфере предоставления субвенций является обеспечение достаточности средств федерального бюджета, направляемых на исполнение «делегированных» полномочий. Это должно быть обеспечено в первую очередь законодательным закреплением того, что федеральные законы, в соответствии с которыми осуществляется передача полномочий для исполнения субъектам Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций с учетом затрат на организацию осуществления переданных полномочий.

Кроме того, следует дополнить перечень документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, новым документом – перечнем расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления, с оценкой объемов финансового обеспечения (затрат) на исполнение указанных расходных обязательств, по субъектам Российской Федерации, а также порядками (методиками) определения общих объемов субвенций на их исполнение и (или) оценкой поступлений, подлежащих зачислению в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением указанных переданных полномочий.

В среднесрочной перспективе также следует минимизировать использование иных межбюджетных трансфертов в связи с невозможностью в достаточной мере оценить эффективность их предоставления. Для этого следует предусмотреть конкретные случаи, в которых возможно их предоставление. В иных случаях указанные трансферты следует предоставлять либо в форме отдельных субсидий, либо их объемы должны быть включены в объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Важной задачей является также приоритизация межбюджетных трансфертов с учетом сокращения в первую очередь тех из них, которые имеют незначительный объем, а также непосредственно не связаны с реализацией положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и носят «грантовый» характер.

Одной из новаций в сфере межбюджетного регулирования в рамках подготовки новой редакции Бюджетного кодекса будет возможность предоставления «горизонтальных» субсидий. Данный механизм должен способствовать развитию межтерриториальной кооперации, а также повышению эффективности совместного решения поставленных задач.

Основной задачей по формированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях будет являться сохранение принципов и подходов, применяемых финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, с учетом их совершенствования в связи с сохраняющейся существенной дифференциацией перечней вопросов местного значения и налогового потенциала между видами муниципальных образований.

В рамках новой редакции Бюджетного кодекса планируется предусмотреть возможность субъектов Российской Федерации снижать размеры критериев выравнивания финансовых возможностей и критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также размеры дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в случае внесения федеральными законами изменений, приводящих к перераспределению полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями и (или) внесения законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований изменений, приводящих к перераспределению вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между муниципальным районом и сельским поселением, городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

Необходимо уточнить условия формирования районных и окружных фондов выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и внутригородских районов в связи с предоставлением возможности устанавливать 20% объем нераспределенных дотаций на плановый период, что приближает условия выравнивания на муниципальном уровне к установленным на региональном уровне.

Расширятся бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части установления единых нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных неналоговых доходов.

При подготовке новой редакции Бюджетного кодекса будет предусмотрено предоставление межбюджетных субсидий муниципальными образованиями между собой без ограничений. На региональном уровне станет возможным предоставление единой субвенции местным бюджетам.

Наряду с этим будет проводиться работа по дальнейшей оптимизации расходов в сфере межбюджетных отношений. В рамках проведения указанной работы предлагается рассмотреть следующие подходы, которые приведут к сокращению расходов, как федерального бюджета, так и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

1. В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рассматриваемом периоде дополнительно к решению о пересмотре методики расчета целевых показателей предлагается совершенствование подходов к повышению заработной платы «указных» категорий работников бюджетной сферы:

использовать при расчете целевого ориентира уровня заработной платы работников бюджетной сферы вместо прогнозных данных на текущий год данные о фактически сложившемся в размере средней заработной платы по экономике, учитывающей наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц;

установить допустимое отклонение уровня средней заработной платы соответствующей категории работников бюджетной сферы от целевого ориентира по итогам года (не более 7% от размера заработной платы). Установление допустимого отклонения позволит сгладить возможные неточности прогнозирования целевого ориентира уровня заработной платы соответствующей категории работников бюджетной сферы.

2. Важным шагом, способствующим обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, должно быть снятие ограничений, установленных федеральным законодательством по переходу на адресное предоставление мер социальной поддержки исходя из принципов нуждаемости.

3. В целях повышения эффективности реализации поставленной Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600 задачи по ликвидации аварийного жилищного фонда целесообразно рассмотреть вопрос о концентрации с 2016 года средств, направляемых на имущественный взнос Российской Федерации в государственную корпорацию – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, на приоритетном направлении - переселении граждан из аварийного жилищного фонда и пока отказаться от финансовой поддержки на модернизацию коммунальной инфраструктуры.

4. В целях повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию дополнительных расходов и потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с режимом их безопасного функционирования, целесообразно осуществить меры по оптимизации количества муниципальных образований со статусом закрытых административно-территориальных образований.

5. В целях оптимизации поддержки наукоградов Российской Федерации предлагается рассмотреть отмену действия нормы об обязательной государственной поддержке развития наукоградов Российской Федерации, установленной статьей 8 Федерального закона от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ
«О статусе наукограда Российской Федерации», в виде предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Кроме того, в рамках государственной программы «Развитие науки и технологий на 2013 - 2020 годы» предлагается осуществлять развитие научно-производственного комплекса наукоградов Российской Федерации за счет других форм и механизмов поддержки, в том числе создания и развития инновационных кластеров и технопарков на территории наукоградов в соответствии с целями и задачами, установленными государственной программой «Развитие науки и технологий на 2013 - 2020 годы».

6. В части установления новых подходов к рассмотрению предложений и инициатив, связанных с празднованием на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации предлагается:

установить 100-летнюю кратность памятных дат субъектов Российской Федерации, празднование которых может осуществляться на федеральном уровне, и ограничение на количество памятных дат, подготовка и проведение празднования которых может осуществляться на федеральном уровне в рамках одного субъекта Российской Федерации (1 памятная дата в 10 лет);

установить, что средства федерального бюджета в целях софинансирования подготовки и проведения памятных дат субъектов Российской Федерации могут направляться только на мероприятия, непосредственно относящиеся к проведению празднования памятной даты субъекта Российской Федерации.